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摘要：实施公共住房计划是世界各国解决城市住房问题的主要手段之一。如何在不依赖住房市场的前提下，科学地进行公共住房的分配，提高分配效率和公正性是公共住房发展实践的重要组成部分，也是一个复杂的研究问题。通过梳理公共住房分配过程中一般所涉及的要素，分析公共商品住房分配的五种基本分配模式，并分析了其各自优点、不足和适用性；最后结合中国当前大规模开展保障性住房建设的背景，对未来保障性住房分配模式的发展进行思考。
关键词：公共住房，分配问题，分配模式，保障性住房
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）04-0052-60 收稿日期：2015-03-05
1 引言
城市住房问题被视为城市社会经济复杂性中弱势人群和区域所面临的困境之一。提供公共住房是解决住房可支付问题的重要手段之一。二战以后，大量受到战争破坏的国家加速推行公共住房政策，对城市形态和经济、社会发展产生了深远影响。很多受战争破坏的国家在各自政策环境下，为了解决城市无家可归者或中低收入居民住房困难，中央或者地方政府采取了不同的干预措施来推行各种住房计划。推行的这些住房计划主要有两种运行方式，除了以出租为主外，也有向家庭出售某种特定形式的产权，但这两种形式的住房都具有准公共品或公共品的特点，这也是能将其统称为公共住房的关键所在。
公共住房的分配过程不同于在住房市场中进行交易的普通商品住房，如何选对准确的目标群体完成公共住房的分配，相关职能部门往往起到主导作用。由于不依赖住房市场，公共住房的分配过程与市场经济环境中通过“看不见的手”的作用过程不同。此外，公共住房作为稀缺公共资源往往又与是否体现社会公平相关联。因此，对存在需求差异的住房资源进行配置往往是比较复杂并高度受社会关注的过程。采取何种分配模式来完成这一复杂过程也是各国公共住房发展必须面对的问题。而公共部门在分配过程中主导程度的大小，分配策略的差异，公共住房建设规模，满足目标群体需求的程度等因素决定了公共住房分配模式的差异。
保障性住房也可以视为中国语境下的公共住房，是保障性住房政策的实体表现。一直以来是中央政府寄希望解决或缓解当前住房问题的重要手段。中国住房保障的发展不但为解决城市中低收入家庭住房问题起到了积极作用，也间接对拉动经济增长、抑制商品房价格、扩大住房消费起到了一定作用。然而，取得成效的同时，保障性住房在其发展过程中也问题频出，争议不断。保障性住房在分配环节的缺失往往也成为社会关注的焦点，如武汉经适房“六连号”事件等。
基于以上理论和现实意义，本文从公共住房分配过程中一般所包含的相关公共职能部门、目标对象、分配策略、信息渠道与合作伙伴5个要素出发，尝试将公共住房基本分配模式分类总结，并对其各自优缺点和适用性进行对比分析，以期为提高中国保障性住房分配的科学性提供借鉴意义。
2 公共住房基本分配模式分析
2.1 行政配给模式
不同国家在公共住房开发、建设和分配过程中，可能存在不同的形式，有的由政府完全主导，也有由市场和政府两者协作。通过行政配给的模式来分配公共住房，是指政府采取行政手段，将那些待分配的公共住房交由对应的行政职能部门，然后通过这些职能部门分配给住房困难的中低收入家庭。这种分配方式是自上而下的一种分配方式，同时也是完全非市场化环境下通过行政手段来执行的一种分配方式。这种模式适用于快速完成社会救助的应急性住房（例如安置重大自然灾害或者战争造成的大量失房居民的公共住房）或低租金租住房，可以大规模地快速完成分配，但在体现公正性或满足中低收入家庭居住需求方面往往显得不足。
图1描述了公共住房分配模式中行政配给模式的具体流程：由相关职能部门制定合适的准入机制，使满足政策规定的公共住房居住条件的目标群体在职能部门监督下能够从所有申请者中区别开来。公共住房选址的确定以及建设也由职能部门负责，公共住房建设完成之后，职能部门通过采取一定的行政手段将所有房屋分配给指定的居民。
2.2 排队轮候模式
在社会住房发展过程中，公共住房供小于求的大多数情况下，普遍采用的分配模式是排队或轮候的销售分配模式。该模式最大的特点是，通过准入机制的待分配家庭会依据不同的原则形成队列，并通过不同的分配策略进行分配。这一过程中，信息渠道和监督往往起到重要的辅助作用。
一般而言，通过“先来先得”原则分配公共住房的模式是最简单的一种排队模式。在公共住房分配的执行过程中采用“先来先得”原则能够使成本及时间的消耗得到缩减且比较容易进行操作，简洁明了。但是“先来先得”原则也存在缺陷，它通常不能区别待分配家庭自身的困难程度、购房紧迫感、购买能力、家庭规模和对需求的偏好。这个时候，通常会出现另一种考评体系来代替“先来先得”原则，这种体系是由一系列相关指标构建而成的一套“积分”体系。但是“积分”考评体系往往也会存在不足，如：Yeh（1975）、Wong和Yeh（1985）、Tan（1995）都指出1960年以前，在新加坡信托改良局（Singapore Improvement Trust）采用的积分制度指标或权重选取不合理、行政成本高、效率低下等缺点。
一般的公共住房排队轮候模式如图2所示。在准入机制下，通过设置排序机制对通过已经准入的对象进行排序从而形成队列。不同的国家在不同的时期对于这种排序方法的有效性以及合理性有着不一样的处理方法。除此之外，即将竣工或者已经竣工的公共住房分配给轮候家庭的过程中，要设计一种合适的分配策略，例如：依据每个家庭的规模进行分户型的销售模式，这是一种常见的做法；分区登记的销售模式，这样可以排除不同区域公共住房之间分配的相互干扰；传统的通过抽签手段“随机”选取的方式，逐步发展为“计算机摇号”的方式等。
2.3 公众参与模式 Simonsen围绕政府行政提出了相互对立的三对关系，“参与”与“代表”是这三对关系中的一种。“参与”是指政府在做行政决策时民众能够参与其中，可以更好地体现出社会的公平性，而“代表”则是指政府可以代表民众们的意愿。上面的两种模式的公共住房分配是政府有关职能部门“代表”的过程，住房在分配前已经制定了相关建设计划或已经完成了建设。而公共住房订购模式与上面两种“先建后售”的分配模式存在不同，政府部门在开始准备建设公共住房之前，会先考虑民众对于公共住房的各种偏好以及需求方面的信息，再对公共住房进行选址及建设。在这种分配模式的作用下，公众能够在公共住房的选址、建设标准的制定和建设相关配套设施的决策中反映自身的意愿，最终建成的公共住房也会在一定程度体现公众的需求偏好。但是，这种分配模式也存在缺点，需要投入的时间和成本会更多，在操作上也更加复杂，因而是一种更高级别的公共住房分配模式，当公众对公共住房的需求从数量转为质量时常常会采取这种模式。
公共参与模式流程如图3所示。从整个的流程可以看出，相关职能部门先要获取拥有公共住房分配资格居民的偏好和相关需求方面的信息，然后参考这些信息提出合适的公共住房选址及建设的可供选择方案。再将这些方案提供给待分配的目标群体进行选择，最终依据得到的反馈信息拟定具体的实施方案。所以，公共参与模式与一般的排队轮候模式对比，在形成轮候队列的过程中具有优势，公共参与模式的排序过程并不是被动的，而是在与自身需求对比后“自觉”形成的。但是，最终选择的建设方案也无法代表所有人的偏好。因此，随机摇号等分配策略也往往会被采用做小范围的调整。
2.4 市场过滤模式
一般而言，居民对住房的居住需求以及其他家庭对商品的消费需求与自身的消费能力是正相关的。按照住房过滤理论，不同质量的住房会由高到低，随着收入阶层向下过滤。这种过滤机制是提高中低收入家庭居住水平的主要方法。一个完整的市场过滤模式是一个框架，它包含了每个层次的住房消费能力与对应的住房质量。在大部分情况下，公共住房遵循“经济适用”的原则，且质量水平一般与整个社会住房质量的平均水平相当或者低于平均水平。如果某种住房的质量水平比公共住房的质量水平高的话，则这种住房能够向下过滤为公共住房。与此同时，那些已经在公共住房里居住的家庭，有可能由于某些因素而需要“退出”原来的公共住房。比较常见的原因主要有：随着人们消费能力的提高，对于住房的消费需求也随之提高（原因Ⅰ）；需要重新挑选合适的居住地理位置以适应新的工作和生活（原因Ⅱ）。如果城市的公共住房存量逐渐增加到一定规模且存在大量“退出”需求时，就面临如何对这些公共住房进行二次分配的问题。
如图4所示，出于“原因Ⅰ”退出的公共住房将形成整个城市住房过滤系统中新的一环。退出的家庭将在住房市场中去追求质量更好的住房。而腾退出的公共住房可能向“次级待购者”过滤。由此形成的过滤是一种“垂直型过滤”。如果出于“原因Ⅱ”退出的原公共住房除了选择住房市场，也可以选择另外一套满足需求变化的二手公共住房。如果这种“平行”换购的需求达到一定规模，可以通过提供相对封闭的交易渠道来完成“平行”间过滤，重新达到需求和质量配对的结果。这种“水平型过滤”不但有助于提高交易双方的住房满意度，住房资源的总体利用效率也相对更高。在实践中，新加坡1971年后逐渐建立的公共住房转售市场即是成功的典型。
2.5 私人开发商销售模式
所谓私人开发商销售模式是指公共住房的分配有私人开发商介入并完成销售。公共住房是政府对住房市场进行干预的产物，然而，私人开发商销售模式作为一种创新的公共住房分配模式即依靠由私人开发商来负责公共住房的销售。在执行的过程中，公共职能部门通过招标的形式确定并授权私人开发企业通过企业营销手段完成公共住房的销售。新加坡建筑发展局（Housing and Development Board）在2005年提出的私人开发商“设计、兴建与销售计划（Design， Build & Sell Scheme，简称DBSS）”即是这一销售模式的代表。该模式一般流程如图5所示，其最大的特点是随私人企业的引入，公共住房的建设和销售等环节更加灵活和多元化。
3 不同分配模式的对比与思考
3.1 不同分配模式的对比
不同的公共住房分配模式不但有各自相对的优点和不足，采取何种分配模式或如何组合分配模式也取决于国家公共住房对目标层次的设定以及发展所处的阶段。当公共住房的发展处于初级阶段时，以及面对战争或重大自然灾难后需要快速解决城市大量无家可归者的基本居住需求。而随着社会经济的发展，人均住房面积的提高，公共住房存量达到一定规模且类型层次多样化时，居民对于住房质量、需求差异化以及社会公正性的诉求也会相应提高如图6所示。相应也需要更复杂和高级的分配模式进行应对。表1对不同公共住房分配模式各自的优缺点及适用性进行了梳理和对比。
3.2 对保障性住房分配的思考
经过十余年的发展，到2010年，中国以廉租房、经济适用房等为主要形式的住房保障制度初步形成。“十一五”期间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决。但从保障性住房占所有类型住房的比例来看，2012年底中国城镇保障性住房覆盖率约为12.5，与其他一些发达国家和地区（新加坡约为85%，我国香港地区约为50%，日本为44%）相比还有一些差距。然而，中国当前城市化进程快速推进的同时，大中城市住房价格过快上涨，以北京为例，过去10年房价大约增长了10倍。“住有所居”作为建设社会主义和谐社会的重要目标和关系亿万群众切身利益的重大民生问题，也是我国政府亟需解决且困难最多的问题之一。2010年我国制定了前所未有的大规模发展保障性住房的计划，计划要求在2015年前建成3600万套保障性住房，这几乎可以容纳英国和波兰的全体居民。按照这一数据推算，到2015年底，中国城镇保障性住房覆盖率将达到20%的水平。 在此背景下，中国保障性住房的发展不只是“要建多少保障房”、“能建多少保障房”这样的简单问题，更需探索如何科学对保障性住房进行分配，提高保障性住房的分配效率和公正性，让不同户型大小、不同空间位置的保障性住房在城市中找到能预期最为配对的低收入住房困难家庭。中国的保障性住房分配方式从计算机摇号等简单方式，到后来采取网络直播，再到今天的按照收入、人口加权计分等更为复杂的分配方式，各个城市在保障性住房发展的实践中不断探索、前进。然而，从前文作者对于公共住房分配模式的梳理来看，中国当前所采用的保障性住房分配方式基本都属于排队或轮候模式，只是各地依据实际情况采取的分配策略的合理性、适用性和复杂程度不同，但都符合当前中国保障性住房发展所处阶段具备的特征。面对“十二五”3600万套保障性住房如此大规模的发展趋势，我国保障性住房的分配模式未来发展可能出现以下特征：地方会逐步设计出更加复杂、合理的分配策略；单一分配策略可能会逐渐演变为多种分配策略，包括简单的和复杂混合使用的情况，以综合彼此的不足；公众参与模式可能会在一些城市逐步试点，低收入居民的需求差异性可能会逐渐被更多考虑；一些建设保障性住房时间长、建成量多的城市可能会逐步尝试在执行退出机制以外，探索实现保障性住房二次分配模式雏形。当然，总体而言，无论采取何种分配模式，各地做出何种探索，提高中国保障性住房分配科学性，保障分配过程和分配结果效率和公正性是未来必然的趋势，这也是各级政府相关部门对国家巨大资金投入和社会相对弱势群体基本民生需求的责任。
4 小结
其一，如何对目标群体完成公共住房的分配，往往不是通过自由市场来完成，导致分配公共住房复杂性的主要原因是缺乏价格调节与供需协调的机制。由于公共住房在分配过程中存在内部竞争、非价格条件下的调节、分配标准的复杂性、保证分配的公正性以及有条件地考虑需求的差异这些问题，因此，在建立一套有效的公共住房分配模式时，需要将利用市场渠道的方式和必要性，有关公共职能部门所起到的作用，如何准确确定目标群体并科学制定准入、退出机制，如何建立有效的信息渠道，采取何种分配策略等诸多因素考虑进去。
其二，公共住房五种基本分配模式：行政配给、排队轮候、公众参与、市场过滤以及私人开发商销售这五种模式各自的复杂程度不同，但是没有绝对好的或坏的模式，各自都有相对的优点、不足和适用性。同时，在同一模式内，根据不同的分配策略和目标对象的区别也可能产生不同的分配制度。在公共住房发展实践中需要根据发展目标和实际情况不断组合、调整和改进。
其三，在当前中国大规模发展保障性住房的背景下，简单的、单一的保障性住房分配模式不再适用。无论在理论上，还是实践中，更适合国情、地情，更具效率和公平性的保障性住房的分配模式都是有待未来进一步探索的方向。
参考文献：
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3.张祚 李江风 李治.国外住房问题和住房政策研究：回顾及启示.公共管理学报.2009.4
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8.YEH H K S （ed.）.Public Housing in Singapore：A Multi-Disciplinary Study[M].Singapore：SingaporeUniversity Press for HDB.1975.17
9.WONG A K，YEH S H K（eds）.Housing A Nation：25 Years of Public Housing in Singapore.Singapore：Housing Development Board Press.1985
10.TAN W.Housing Market and Public Policy.School of Building and Estate Management，Singapore.1995
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12.NUSSBAUM M C.Frontiers of Justice：Disability，Nationality，Species Membership（The Tanner Lectures on Human Values）.Belknap Press.2007
13.LUND B.Understanding Housing Policy.Bristol：The Policy Press.2011 14.田东海.住房政策：国际经验借鉴和中国现实选择.清华大学出版社.1998
作者简介：
张祚，华中科技大学公共管理学院博士后，研究方向为城市地理与城市空间管理。
王振伟，博士，湖北大学商学院高级工程师，研究方向为国土资源规划与管理。
陈昆仑，博士，湖北大学资源环境学院副教授，研究方向为城市地理与城乡规划。
涂姗，博士，武汉市住房保障管理中心研究员，研究方向为土地管理与住房保障。
基金项目：
国家自然科学基金项目（41201164，41401181），教育部人文社会科学研究基金项目（12YJCZH299），中国博士后科学基金项目（2012M521420，2014T70693）资助。
Abstract：Publichousingschemes were used conducted by local government to solve the urban housing problem over the world.How to allocate the public housingindependent of the housing market to target families scientifically，fairly and efficiently always an complex problem.Based on the definitionpublichousing allocation and its involved elements，analyzes the problems should faced in public housing allocation progress，five allocation modes put forward and each advantages，disadvantagesand feasibilities was discussed.Finally，under the background of massive affordable housing construction schemes in recent China discussed the development tendency of allocation modes for China affordable housing in the future.
Keywords：Public housing，Allocation problem，Allocation mode，Affordable housing
李求军/责任编辑
关键词：公共住房，分配问题，分配模式，保障性住房
中图分类号：F293.3 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）04-0052-60 收稿日期：2015-03-05
1 引言
城市住房问题被视为城市社会经济复杂性中弱势人群和区域所面临的困境之一。提供公共住房是解决住房可支付问题的重要手段之一。二战以后，大量受到战争破坏的国家加速推行公共住房政策，对城市形态和经济、社会发展产生了深远影响。很多受战争破坏的国家在各自政策环境下，为了解决城市无家可归者或中低收入居民住房困难，中央或者地方政府采取了不同的干预措施来推行各种住房计划。推行的这些住房计划主要有两种运行方式，除了以出租为主外，也有向家庭出售某种特定形式的产权，但这两种形式的住房都具有准公共品或公共品的特点，这也是能将其统称为公共住房的关键所在。
公共住房的分配过程不同于在住房市场中进行交易的普通商品住房，如何选对准确的目标群体完成公共住房的分配，相关职能部门往往起到主导作用。由于不依赖住房市场，公共住房的分配过程与市场经济环境中通过“看不见的手”的作用过程不同。此外，公共住房作为稀缺公共资源往往又与是否体现社会公平相关联。因此，对存在需求差异的住房资源进行配置往往是比较复杂并高度受社会关注的过程。采取何种分配模式来完成这一复杂过程也是各国公共住房发展必须面对的问题。而公共部门在分配过程中主导程度的大小，分配策略的差异，公共住房建设规模，满足目标群体需求的程度等因素决定了公共住房分配模式的差异。
保障性住房也可以视为中国语境下的公共住房，是保障性住房政策的实体表现。一直以来是中央政府寄希望解决或缓解当前住房问题的重要手段。中国住房保障的发展不但为解决城市中低收入家庭住房问题起到了积极作用，也间接对拉动经济增长、抑制商品房价格、扩大住房消费起到了一定作用。然而，取得成效的同时，保障性住房在其发展过程中也问题频出，争议不断。保障性住房在分配环节的缺失往往也成为社会关注的焦点，如武汉经适房“六连号”事件等。
基于以上理论和现实意义，本文从公共住房分配过程中一般所包含的相关公共职能部门、目标对象、分配策略、信息渠道与合作伙伴5个要素出发，尝试将公共住房基本分配模式分类总结，并对其各自优缺点和适用性进行对比分析，以期为提高中国保障性住房分配的科学性提供借鉴意义。
2 公共住房基本分配模式分析
2.1 行政配给模式
不同国家在公共住房开发、建设和分配过程中，可能存在不同的形式，有的由政府完全主导，也有由市场和政府两者协作。通过行政配给的模式来分配公共住房，是指政府采取行政手段，将那些待分配的公共住房交由对应的行政职能部门，然后通过这些职能部门分配给住房困难的中低收入家庭。这种分配方式是自上而下的一种分配方式，同时也是完全非市场化环境下通过行政手段来执行的一种分配方式。这种模式适用于快速完成社会救助的应急性住房（例如安置重大自然灾害或者战争造成的大量失房居民的公共住房）或低租金租住房，可以大规模地快速完成分配，但在体现公正性或满足中低收入家庭居住需求方面往往显得不足。
图1描述了公共住房分配模式中行政配给模式的具体流程：由相关职能部门制定合适的准入机制，使满足政策规定的公共住房居住条件的目标群体在职能部门监督下能够从所有申请者中区别开来。公共住房选址的确定以及建设也由职能部门负责，公共住房建设完成之后，职能部门通过采取一定的行政手段将所有房屋分配给指定的居民。
2.2 排队轮候模式
在社会住房发展过程中，公共住房供小于求的大多数情况下，普遍采用的分配模式是排队或轮候的销售分配模式。该模式最大的特点是，通过准入机制的待分配家庭会依据不同的原则形成队列，并通过不同的分配策略进行分配。这一过程中，信息渠道和监督往往起到重要的辅助作用。
一般而言，通过“先来先得”原则分配公共住房的模式是最简单的一种排队模式。在公共住房分配的执行过程中采用“先来先得”原则能够使成本及时间的消耗得到缩减且比较容易进行操作，简洁明了。但是“先来先得”原则也存在缺陷，它通常不能区别待分配家庭自身的困难程度、购房紧迫感、购买能力、家庭规模和对需求的偏好。这个时候，通常会出现另一种考评体系来代替“先来先得”原则，这种体系是由一系列相关指标构建而成的一套“积分”体系。但是“积分”考评体系往往也会存在不足，如：Yeh（1975）、Wong和Yeh（1985）、Tan（1995）都指出1960年以前，在新加坡信托改良局（Singapore Improvement Trust）采用的积分制度指标或权重选取不合理、行政成本高、效率低下等缺点。
一般的公共住房排队轮候模式如图2所示。在准入机制下，通过设置排序机制对通过已经准入的对象进行排序从而形成队列。不同的国家在不同的时期对于这种排序方法的有效性以及合理性有着不一样的处理方法。除此之外，即将竣工或者已经竣工的公共住房分配给轮候家庭的过程中，要设计一种合适的分配策略，例如：依据每个家庭的规模进行分户型的销售模式，这是一种常见的做法；分区登记的销售模式，这样可以排除不同区域公共住房之间分配的相互干扰；传统的通过抽签手段“随机”选取的方式，逐步发展为“计算机摇号”的方式等。
2.3 公众参与模式 Simonsen围绕政府行政提出了相互对立的三对关系，“参与”与“代表”是这三对关系中的一种。“参与”是指政府在做行政决策时民众能够参与其中，可以更好地体现出社会的公平性，而“代表”则是指政府可以代表民众们的意愿。上面的两种模式的公共住房分配是政府有关职能部门“代表”的过程，住房在分配前已经制定了相关建设计划或已经完成了建设。而公共住房订购模式与上面两种“先建后售”的分配模式存在不同，政府部门在开始准备建设公共住房之前，会先考虑民众对于公共住房的各种偏好以及需求方面的信息，再对公共住房进行选址及建设。在这种分配模式的作用下，公众能够在公共住房的选址、建设标准的制定和建设相关配套设施的决策中反映自身的意愿，最终建成的公共住房也会在一定程度体现公众的需求偏好。但是，这种分配模式也存在缺点，需要投入的时间和成本会更多，在操作上也更加复杂，因而是一种更高级别的公共住房分配模式，当公众对公共住房的需求从数量转为质量时常常会采取这种模式。
公共参与模式流程如图3所示。从整个的流程可以看出，相关职能部门先要获取拥有公共住房分配资格居民的偏好和相关需求方面的信息，然后参考这些信息提出合适的公共住房选址及建设的可供选择方案。再将这些方案提供给待分配的目标群体进行选择，最终依据得到的反馈信息拟定具体的实施方案。所以，公共参与模式与一般的排队轮候模式对比，在形成轮候队列的过程中具有优势，公共参与模式的排序过程并不是被动的，而是在与自身需求对比后“自觉”形成的。但是，最终选择的建设方案也无法代表所有人的偏好。因此，随机摇号等分配策略也往往会被采用做小范围的调整。
2.4 市场过滤模式
一般而言，居民对住房的居住需求以及其他家庭对商品的消费需求与自身的消费能力是正相关的。按照住房过滤理论，不同质量的住房会由高到低，随着收入阶层向下过滤。这种过滤机制是提高中低收入家庭居住水平的主要方法。一个完整的市场过滤模式是一个框架，它包含了每个层次的住房消费能力与对应的住房质量。在大部分情况下，公共住房遵循“经济适用”的原则，且质量水平一般与整个社会住房质量的平均水平相当或者低于平均水平。如果某种住房的质量水平比公共住房的质量水平高的话，则这种住房能够向下过滤为公共住房。与此同时，那些已经在公共住房里居住的家庭，有可能由于某些因素而需要“退出”原来的公共住房。比较常见的原因主要有：随着人们消费能力的提高，对于住房的消费需求也随之提高（原因Ⅰ）；需要重新挑选合适的居住地理位置以适应新的工作和生活（原因Ⅱ）。如果城市的公共住房存量逐渐增加到一定规模且存在大量“退出”需求时，就面临如何对这些公共住房进行二次分配的问题。
如图4所示，出于“原因Ⅰ”退出的公共住房将形成整个城市住房过滤系统中新的一环。退出的家庭将在住房市场中去追求质量更好的住房。而腾退出的公共住房可能向“次级待购者”过滤。由此形成的过滤是一种“垂直型过滤”。如果出于“原因Ⅱ”退出的原公共住房除了选择住房市场，也可以选择另外一套满足需求变化的二手公共住房。如果这种“平行”换购的需求达到一定规模，可以通过提供相对封闭的交易渠道来完成“平行”间过滤，重新达到需求和质量配对的结果。这种“水平型过滤”不但有助于提高交易双方的住房满意度，住房资源的总体利用效率也相对更高。在实践中，新加坡1971年后逐渐建立的公共住房转售市场即是成功的典型。
2.5 私人开发商销售模式
所谓私人开发商销售模式是指公共住房的分配有私人开发商介入并完成销售。公共住房是政府对住房市场进行干预的产物，然而，私人开发商销售模式作为一种创新的公共住房分配模式即依靠由私人开发商来负责公共住房的销售。在执行的过程中，公共职能部门通过招标的形式确定并授权私人开发企业通过企业营销手段完成公共住房的销售。新加坡建筑发展局（Housing and Development Board）在2005年提出的私人开发商“设计、兴建与销售计划（Design， Build & Sell Scheme，简称DBSS）”即是这一销售模式的代表。该模式一般流程如图5所示，其最大的特点是随私人企业的引入，公共住房的建设和销售等环节更加灵活和多元化。
3 不同分配模式的对比与思考
3.1 不同分配模式的对比
不同的公共住房分配模式不但有各自相对的优点和不足，采取何种分配模式或如何组合分配模式也取决于国家公共住房对目标层次的设定以及发展所处的阶段。当公共住房的发展处于初级阶段时，以及面对战争或重大自然灾难后需要快速解决城市大量无家可归者的基本居住需求。而随着社会经济的发展，人均住房面积的提高，公共住房存量达到一定规模且类型层次多样化时，居民对于住房质量、需求差异化以及社会公正性的诉求也会相应提高如图6所示。相应也需要更复杂和高级的分配模式进行应对。表1对不同公共住房分配模式各自的优缺点及适用性进行了梳理和对比。
3.2 对保障性住房分配的思考
经过十余年的发展，到2010年，中国以廉租房、经济适用房等为主要形式的住房保障制度初步形成。“十一五”期间，全国1140万户城镇低收入家庭和360万户中等偏下收入家庭住房困难问题得到解决。但从保障性住房占所有类型住房的比例来看，2012年底中国城镇保障性住房覆盖率约为12.5，与其他一些发达国家和地区（新加坡约为85%，我国香港地区约为50%，日本为44%）相比还有一些差距。然而，中国当前城市化进程快速推进的同时，大中城市住房价格过快上涨，以北京为例，过去10年房价大约增长了10倍。“住有所居”作为建设社会主义和谐社会的重要目标和关系亿万群众切身利益的重大民生问题，也是我国政府亟需解决且困难最多的问题之一。2010年我国制定了前所未有的大规模发展保障性住房的计划，计划要求在2015年前建成3600万套保障性住房，这几乎可以容纳英国和波兰的全体居民。按照这一数据推算，到2015年底，中国城镇保障性住房覆盖率将达到20%的水平。 在此背景下，中国保障性住房的发展不只是“要建多少保障房”、“能建多少保障房”这样的简单问题，更需探索如何科学对保障性住房进行分配，提高保障性住房的分配效率和公正性，让不同户型大小、不同空间位置的保障性住房在城市中找到能预期最为配对的低收入住房困难家庭。中国的保障性住房分配方式从计算机摇号等简单方式，到后来采取网络直播，再到今天的按照收入、人口加权计分等更为复杂的分配方式，各个城市在保障性住房发展的实践中不断探索、前进。然而，从前文作者对于公共住房分配模式的梳理来看，中国当前所采用的保障性住房分配方式基本都属于排队或轮候模式，只是各地依据实际情况采取的分配策略的合理性、适用性和复杂程度不同，但都符合当前中国保障性住房发展所处阶段具备的特征。面对“十二五”3600万套保障性住房如此大规模的发展趋势，我国保障性住房的分配模式未来发展可能出现以下特征：地方会逐步设计出更加复杂、合理的分配策略；单一分配策略可能会逐渐演变为多种分配策略，包括简单的和复杂混合使用的情况，以综合彼此的不足；公众参与模式可能会在一些城市逐步试点，低收入居民的需求差异性可能会逐渐被更多考虑；一些建设保障性住房时间长、建成量多的城市可能会逐步尝试在执行退出机制以外，探索实现保障性住房二次分配模式雏形。当然，总体而言，无论采取何种分配模式，各地做出何种探索，提高中国保障性住房分配科学性，保障分配过程和分配结果效率和公正性是未来必然的趋势，这也是各级政府相关部门对国家巨大资金投入和社会相对弱势群体基本民生需求的责任。
4 小结
其一，如何对目标群体完成公共住房的分配，往往不是通过自由市场来完成，导致分配公共住房复杂性的主要原因是缺乏价格调节与供需协调的机制。由于公共住房在分配过程中存在内部竞争、非价格条件下的调节、分配标准的复杂性、保证分配的公正性以及有条件地考虑需求的差异这些问题，因此，在建立一套有效的公共住房分配模式时，需要将利用市场渠道的方式和必要性，有关公共职能部门所起到的作用，如何准确确定目标群体并科学制定准入、退出机制，如何建立有效的信息渠道，采取何种分配策略等诸多因素考虑进去。
其二，公共住房五种基本分配模式：行政配给、排队轮候、公众参与、市场过滤以及私人开发商销售这五种模式各自的复杂程度不同，但是没有绝对好的或坏的模式，各自都有相对的优点、不足和适用性。同时，在同一模式内，根据不同的分配策略和目标对象的区别也可能产生不同的分配制度。在公共住房发展实践中需要根据发展目标和实际情况不断组合、调整和改进。
其三，在当前中国大规模发展保障性住房的背景下，简单的、单一的保障性住房分配模式不再适用。无论在理论上，还是实践中，更适合国情、地情，更具效率和公平性的保障性住房的分配模式都是有待未来进一步探索的方向。
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作者简介：
张祚，华中科技大学公共管理学院博士后，研究方向为城市地理与城市空间管理。
王振伟，博士，湖北大学商学院高级工程师，研究方向为国土资源规划与管理。
陈昆仑，博士，湖北大学资源环境学院副教授，研究方向为城市地理与城乡规划。
涂姗，博士，武汉市住房保障管理中心研究员，研究方向为土地管理与住房保障。
基金项目：
国家自然科学基金项目（41201164，41401181），教育部人文社会科学研究基金项目（12YJCZH299），中国博士后科学基金项目（2012M521420，2014T70693）资助。
Abstract：Publichousingschemes were used conducted by local government to solve the urban housing problem over the world.How to allocate the public housingindependent of the housing market to target families scientifically，fairly and efficiently always an complex problem.Based on the definitionpublichousing allocation and its involved elements，analyzes the problems should faced in public housing allocation progress，five allocation modes put forward and each advantages，disadvantagesand feasibilities was discussed.Finally，under the background of massive affordable housing construction schemes in recent China discussed the development tendency of allocation modes for China affordable housing in the future.
Keywords：Public housing，Allocation problem，Allocation mode，Affordable housing
李求军/责任编辑