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【摘要】土地公开交易制度的建立是为了完善土地市场的重要举措，旨在营造一个公平竞争的环境，实现资源的优化配置，遏制土地市场泡沫经济，防止“暗箱操作”，避免腐败行为，寻求进入了一个土地供应公开交易的新时代。经营性土地招标、拍卖、挂牌出让工作的推行，有力促进了我国土地市场相关工作的一系列变革，推动了整个土地市场建设，全国各地正逐步建立去政府储备、统一供应、公开交易、市场配置的土地供应机制，促进了土地市场的相对健康发展。[1]
【关键词】土地市场；公开交易制度；综述
一、国内外相关研究综述
1、国外研究综述
在国外已经建立了较为成熟的城市经营模式与土地市场运行机制。国外的土地所有制度与我国的社会主义土地所有制度差异较大，国外关于土地公开出让方面的参考文献也较少，但其土地市场以及土地储备制度方面的研究成果，对我国城市土地出让制度及市场运行机制的研究仍然具有一定的借鉴意义。对于土地研究，最核心的理论是土地的地租理论。马克思从土地的收益分配及土地所有制度角度剖析了地租的本质以及资本主义土地所有制关系：先批判和继承了古典经济学；再肯定了地租的本质是土地经济关系的体现；接着指出了级差地租产生的根本原因是由于土地经营权的垄断。级差地租理论对研究城市商品住宅和土地开发规划有着重要的指导意义。在核心的地租理论的基础上，国外有着丰富的关于土地市场和供给方式的研究 成 果。Alonso W（1964） 、Barlowe R（1986） 、Harvey J（1987） 、Kaitilia S（1987）、Archer RW（1992）、Will Jams RH和Wood B（1994）等学者在对城市土地市场运行机制、城市规模和土地利用效率、城市土地供给方式等进行了大量的理论和实证研究。Goldberg M和Chinley D（1984）、Saft SM和Gill CL（1987）、Karl LG和Richard LS（1987），Walead从（1987），David ED（1988）、Richard HW和Wood B（1994）等学者对城市土地市场制度和市场均衡条件作了理论和实证研究。[2]从参考的外文文献看，国外和我国的土地管理制度有较大差异，所以关于招拍挂出让制度的直接借鉴理论和经验甚少，其借鉴意义主要表现在土地市场和土地储备制度方面。国外关于土地市场与交易的研究是在市场经济的背景之下研究政府“有形”的手和市场“无形”的手的两者矛盾问题，一方面研究是在市场机制前提下，用市场经济配置资源；另一方面则是研究政府如何通过“有形”的政策进行有效的行政干预，以杜绝市场机制盲目性地失灵。国外许多学者都认为，土地储备具有维持城市有序发展、平抑地价和房价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等作用。它是政府调控土地市场，实现城市社会公共利益不可或缺的手段。[3]这对于我国建立以招拍挂为主导的土地市场、充分发挥土地储备的作用具有一定的借鉴作用。
2、国内研究综述
我国对于土地方面的研究最初探讨的热点是社会主义条件下土地的商品属性以及地租存在的问题。近几年来，随着中国土地市场日益完善，土地使用权的招拍挂公开出让制度的实施，理论研究开始集中于如何完善相关制度的制定和实施来规范土地市场行为，合理配置土地资源，实现城市规划和房地产的健康发展。与土地招拍挂公开出让制度相关的理论成果大致归纳如下：
第一，有关土地市场和出让使用制度。随着我国土地使用制度改革和深化和土地市场的发育健全，理论界对土地市场运行机制、土地管理制度及土地市场利益分配等问题作了较深刻的研究，研究的重点是土地市场的不完全性、特殊性需要政府加以引导和规范。以下是有关土地市场和出让使用制度的代表性观点：曾永昌认为公平与效率的统一，才能平衡政府与土地市场的双方利益，所以要加强土地市场的诚信建设才能真正降低制度成本；同时还指出招标拍卖挂牌制度缺陷和实施管理漏洞已经在政府垄断市场体制下演变为政府垄断市场的工具。从现有的文献看来，有关土地市场的论著无论是在学术理论界还是政府管理方面，土地市场的研究均得到了很大的重视，但在城市土地市场中，专门对政府作为土地市场主体的管理及运作方面进行系统研究的较少。[4]
第二，有关土地招拍挂出让的制度缺陷与实施漏洞。随着我国土地市场体系的不断完善，土地招拍挂出让制度逐渐成为了健全土地使用制度、建立土地市场、盘活土地资产的必然手段。土地招拍挂出让制度得到了学术界和业内人士的肯定，大部份学者和业内人士都认为其避免了人为因素的干扰，使得土地价格更趋合理。招拍挂制度减少了“中间环节”，使倒卖土地的空间大为减少，有效地遏制土地市场泡沫，同时也防止了腐败行为的产生，有利于房地产市场的健康发展。但其漏洞之处也得到了学术界和政府管理部门的重视。很多学者指出其中的“唯价高者得”的不合理性和政府目标扭曲：濮励杰针对土地公开出让方式中“价高者得”的现象分析了其问题和成因，并从完善招标评价体系与消除政府短期行为方面主要提出了建议。王芳也认为必须对我国现行的土地招拍挂制度进行必要的调整，同时调整“价高者得”的评标标准，使“价高者得”变为“合适者得”。黄莹指出土地招拍挂制度是一种制度的变迁，应与政治激励制度、市场监管制度、产权制度、法律制度兼容。
二、土地市场公开交易制度的缺陷与原因分析
在一个没有厘清政府、产权与市场结构关系的制度环境下，市场并没有完全按照制度设计者的初衷给予正面的回应，从近十多年的实践结果来看，招拍挂制度运行以来，房地产价格以不正常姿态飙升；政府“暗箱操作”依旧层出不穷，地方政府官商勾结，权力寻租屡见不鲜，土地市场公开交易制度所发挥的作用与人们理想预期仍有一定差距。应于此，有必要对制度重新的全面审查，对市场的所发出的反馈信号进行积极回应，找出原因并做出调整，使“看得见的手”和“看不见的手”有机结合，促进土地市场健康发展。[5]对于土地市场公开交易制度的缺陷，不同的学者从不同的层面或角度进行了分析：一是从制度本身出发研究当前土地交易制度与土地价格关系。协议出让土地使用权方式在现有体制下有其难以克服的弊端，这种弊端主要表现在不公开不透明的交易，产生盲目圈点大量土地，滋生以权谋私等腐败现象，造成国有资产的流失。招标方式出让土地使用权采用的是综合指标对投标者进行衡量，由于综合指标体系是由土管部门人为设定的，透明度不高，容易形成政府官员与投标者之间的“串谋”，同时，招标出现的“囚徒困境”，也容易使得开发商之间形成“串谋”，在现实经济中开发商之间采取共同开发、货币补偿等“合作”方式私下操纵土地的招标价格现象也屡见不鲜。二是从政府职能与地位这一角度论证土地使用权交易的不公平性。主要体现在地方政府直接干预市场自由竞争，或者直接作为“经纪人政府”不是“公共职能政府”参与到土地市场公开交易中，暗箱操作，寻求自身的利益最大化。金丹，於嘉认为，就地方政府而言， 协议出让最能体现行政权力， 甚至可以说最能体现行政官员的意志。由于其既无固定程序， 过程也不公开， 较其他出让方式而言， 负责协议出让的行政官员在执行公务的过程中往往最大限度地利用手中的权力， 以牺牲国家和社会的利益来换取获得个人利益的机会； 就土地使用者而言， 不用通过竞争方式而取得土地使用权往往可以支付较低的对价，取得更满意的出让条件， 因而也乐于积极采取行动使负责协议出让的官员尽快与其达成合意。 三、解决对策
完善土地公开交易制度，有利于推动政府运作的透明高效化；有利于提高土地的利用率；优化土地配置，使地价房价体系合理化；促进社会公平公正发展，为和谐社会的构建提供重要保障。因此，有必要从理论和实践中分析土地招拍挂制度实施中存在的问题以及成因，深入研究其相应对策也日益凸现其紧迫性和现实性。无论是对社会主义市场体系的完善，还是对加快建设服务型政府，促进社会公平发展都具有现实意义。
对于土地市场公开交易制度的缺陷，相关学者主要从四个层面提出了建议：
一是规范土地市场公开交易形式。要应加大土地招标方式的比重，对于土地拍卖、挂牌而言，土地招标是较为理性的供地方式。它最大的优点就是其确定中标人的评判标准，它不仅将土地价格作为考虑的因素，同时将其他方面也纳人了重点考虑范围；二要合理制定的土地交易底价，一般而言，土地的成交价与底价之间的涨幅在日脚乞以下均为理性范围。（宁智，熊津，殷跃，2008）
二是规范政府行为，加强社会监督。要规范地方政府行为，推进土地出让的招标拍卖挂牌制度的透明化、公开化改革。[6]在现有的管理和调控手段的基础上，要建立指导性的城市土地信息系统和城市土地回收储备系统。在土地市场的发展中，预期是造成市场扰动的主要因素。预期过高，是造成土地市场过热、土地价格畸高的根本原因。因此，除了采取必要的税收手段进行调控以外，政府还应建立有效的土地信息指导制度，而一套完整的城市土地指导性信息系统的内容，应当包括：用地状况、土地市场状况、城市土地政策、税费标准、融资条件等。[7]（石晓平、曲福田，2005）
三是重塑产权理论机构。从产权理论来看，土地产权安排或产权结构直接形成土地资源配置状况或驱动土地资源配置状态的改变，明确的土地产权制度，能诱导产权主体产生合理预期来实现土地资源配置的社会目标，更有效地使用土地财产投入社会再生产过程。产权这种社会工具能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，规定其受益或受损的权利（阿尔钦，1994）。[8]当前土地市场招标拍卖挂牌制度之错，不是错在机制本身，而是错在机制与机制基础冲突，招标拍卖挂牌制度排斥政府垄断市场体制。土地市场公开交易制度的方向是放弃政府垄断经营的形式，从理论上重构公有制土地产权的政治与经济、政府与市场、民主与法治的实现形式。[9]
四是要建立公正公开信息系统和违纪查处制度。建立房地产开发企业信息系统，在工商、税务、房产、土地、银行等国家行政事业部门之间联网，实行信息社会共享，信息系统要记录开发企业的信用、资质、资金状况以及法律法规遵守情况等的信息，由各级政府专门机构负责维护更新，确保现时性。（裴蕾，濮励杰，2008）建立和完善国有土地使用权出让监督检查工作的长效监督机制。进一步强化对土地出让， 特别是对应采用招标拍卖挂牌出让土地的全过程监督，促进国有土地使用权出让制度的全面落实。要加大查处违纪违法案件力度，对有令不行， 有禁不止， 弄虚作假，以权谋私等违法违纪行为， 都要一查到底， 绝不姑息。[10]（李群实，2007）
参考文献
[1]毕宝德.土地经济学[M].中国人民大学出版社，2010年.
[2]King，Russell.Land reform：a world survery.London：Bell，1977，36-40
[3]Dresang，Dennis L.Public Personnel Management and Public Policy.New York： Addison-Wesley Longman，Inc，2002，34-36
[4]钱忠好，牟燕.中国土地市场化改革：制度变迁及其特征分析[J].农业经济问题，2013（05）
[5]李涛.中国土地市场运行机制、宏观调控和绩效评价[M].经济科学出版社，2012年.
[6]宁智，熊津，殷跃建.完善土地出让“招拍挂” 促进土地市场理性发展[J].知识经济，2008（01）
[7]石晓平，曲福田.经济转型期的政府职能与土地市场发育[J].公共管理学报，2005
[8]阿尔钦，《产权：一个经典的注释》，刘守英等译，上海：上海人民出版社、上海三联书店，1994.
[9]曾永昌.中国土地市场招标拍卖挂牌的信托危机和制度异化[J].国土资源，2005（06）
[10]李群实.要重视国有土地使用权出让中的问题[J].中国监察，2007（10）
作者简介
刘光全，研究生，单位：湘潭大学公共管理学院研究生，研究方向：行政管理理论与实践。
【关键词】土地市场；公开交易制度；综述
一、国内外相关研究综述
1、国外研究综述
在国外已经建立了较为成熟的城市经营模式与土地市场运行机制。国外的土地所有制度与我国的社会主义土地所有制度差异较大，国外关于土地公开出让方面的参考文献也较少，但其土地市场以及土地储备制度方面的研究成果，对我国城市土地出让制度及市场运行机制的研究仍然具有一定的借鉴意义。对于土地研究，最核心的理论是土地的地租理论。马克思从土地的收益分配及土地所有制度角度剖析了地租的本质以及资本主义土地所有制关系：先批判和继承了古典经济学；再肯定了地租的本质是土地经济关系的体现；接着指出了级差地租产生的根本原因是由于土地经营权的垄断。级差地租理论对研究城市商品住宅和土地开发规划有着重要的指导意义。在核心的地租理论的基础上，国外有着丰富的关于土地市场和供给方式的研究 成 果。Alonso W（1964） 、Barlowe R（1986） 、Harvey J（1987） 、Kaitilia S（1987）、Archer RW（1992）、Will Jams RH和Wood B（1994）等学者在对城市土地市场运行机制、城市规模和土地利用效率、城市土地供给方式等进行了大量的理论和实证研究。Goldberg M和Chinley D（1984）、Saft SM和Gill CL（1987）、Karl LG和Richard LS（1987），Walead从（1987），David ED（1988）、Richard HW和Wood B（1994）等学者对城市土地市场制度和市场均衡条件作了理论和实证研究。[2]从参考的外文文献看，国外和我国的土地管理制度有较大差异，所以关于招拍挂出让制度的直接借鉴理论和经验甚少，其借鉴意义主要表现在土地市场和土地储备制度方面。国外关于土地市场与交易的研究是在市场经济的背景之下研究政府“有形”的手和市场“无形”的手的两者矛盾问题，一方面研究是在市场机制前提下，用市场经济配置资源；另一方面则是研究政府如何通过“有形”的政策进行有效的行政干预，以杜绝市场机制盲目性地失灵。国外许多学者都认为，土地储备具有维持城市有序发展、平抑地价和房价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等作用。它是政府调控土地市场，实现城市社会公共利益不可或缺的手段。[3]这对于我国建立以招拍挂为主导的土地市场、充分发挥土地储备的作用具有一定的借鉴作用。
2、国内研究综述
我国对于土地方面的研究最初探讨的热点是社会主义条件下土地的商品属性以及地租存在的问题。近几年来，随着中国土地市场日益完善，土地使用权的招拍挂公开出让制度的实施，理论研究开始集中于如何完善相关制度的制定和实施来规范土地市场行为，合理配置土地资源，实现城市规划和房地产的健康发展。与土地招拍挂公开出让制度相关的理论成果大致归纳如下：
第一，有关土地市场和出让使用制度。随着我国土地使用制度改革和深化和土地市场的发育健全，理论界对土地市场运行机制、土地管理制度及土地市场利益分配等问题作了较深刻的研究，研究的重点是土地市场的不完全性、特殊性需要政府加以引导和规范。以下是有关土地市场和出让使用制度的代表性观点：曾永昌认为公平与效率的统一，才能平衡政府与土地市场的双方利益，所以要加强土地市场的诚信建设才能真正降低制度成本；同时还指出招标拍卖挂牌制度缺陷和实施管理漏洞已经在政府垄断市场体制下演变为政府垄断市场的工具。从现有的文献看来，有关土地市场的论著无论是在学术理论界还是政府管理方面，土地市场的研究均得到了很大的重视，但在城市土地市场中，专门对政府作为土地市场主体的管理及运作方面进行系统研究的较少。[4]
第二，有关土地招拍挂出让的制度缺陷与实施漏洞。随着我国土地市场体系的不断完善，土地招拍挂出让制度逐渐成为了健全土地使用制度、建立土地市场、盘活土地资产的必然手段。土地招拍挂出让制度得到了学术界和业内人士的肯定，大部份学者和业内人士都认为其避免了人为因素的干扰，使得土地价格更趋合理。招拍挂制度减少了“中间环节”，使倒卖土地的空间大为减少，有效地遏制土地市场泡沫，同时也防止了腐败行为的产生，有利于房地产市场的健康发展。但其漏洞之处也得到了学术界和政府管理部门的重视。很多学者指出其中的“唯价高者得”的不合理性和政府目标扭曲：濮励杰针对土地公开出让方式中“价高者得”的现象分析了其问题和成因，并从完善招标评价体系与消除政府短期行为方面主要提出了建议。王芳也认为必须对我国现行的土地招拍挂制度进行必要的调整，同时调整“价高者得”的评标标准，使“价高者得”变为“合适者得”。黄莹指出土地招拍挂制度是一种制度的变迁，应与政治激励制度、市场监管制度、产权制度、法律制度兼容。
二、土地市场公开交易制度的缺陷与原因分析
在一个没有厘清政府、产权与市场结构关系的制度环境下，市场并没有完全按照制度设计者的初衷给予正面的回应，从近十多年的实践结果来看，招拍挂制度运行以来，房地产价格以不正常姿态飙升；政府“暗箱操作”依旧层出不穷，地方政府官商勾结，权力寻租屡见不鲜，土地市场公开交易制度所发挥的作用与人们理想预期仍有一定差距。应于此，有必要对制度重新的全面审查，对市场的所发出的反馈信号进行积极回应，找出原因并做出调整，使“看得见的手”和“看不见的手”有机结合，促进土地市场健康发展。[5]对于土地市场公开交易制度的缺陷，不同的学者从不同的层面或角度进行了分析：一是从制度本身出发研究当前土地交易制度与土地价格关系。协议出让土地使用权方式在现有体制下有其难以克服的弊端，这种弊端主要表现在不公开不透明的交易，产生盲目圈点大量土地，滋生以权谋私等腐败现象，造成国有资产的流失。招标方式出让土地使用权采用的是综合指标对投标者进行衡量，由于综合指标体系是由土管部门人为设定的，透明度不高，容易形成政府官员与投标者之间的“串谋”，同时，招标出现的“囚徒困境”，也容易使得开发商之间形成“串谋”，在现实经济中开发商之间采取共同开发、货币补偿等“合作”方式私下操纵土地的招标价格现象也屡见不鲜。二是从政府职能与地位这一角度论证土地使用权交易的不公平性。主要体现在地方政府直接干预市场自由竞争，或者直接作为“经纪人政府”不是“公共职能政府”参与到土地市场公开交易中，暗箱操作，寻求自身的利益最大化。金丹，於嘉认为，就地方政府而言， 协议出让最能体现行政权力， 甚至可以说最能体现行政官员的意志。由于其既无固定程序， 过程也不公开， 较其他出让方式而言， 负责协议出让的行政官员在执行公务的过程中往往最大限度地利用手中的权力， 以牺牲国家和社会的利益来换取获得个人利益的机会； 就土地使用者而言， 不用通过竞争方式而取得土地使用权往往可以支付较低的对价，取得更满意的出让条件， 因而也乐于积极采取行动使负责协议出让的官员尽快与其达成合意。 三、解决对策
完善土地公开交易制度，有利于推动政府运作的透明高效化；有利于提高土地的利用率；优化土地配置，使地价房价体系合理化；促进社会公平公正发展，为和谐社会的构建提供重要保障。因此，有必要从理论和实践中分析土地招拍挂制度实施中存在的问题以及成因，深入研究其相应对策也日益凸现其紧迫性和现实性。无论是对社会主义市场体系的完善，还是对加快建设服务型政府，促进社会公平发展都具有现实意义。
对于土地市场公开交易制度的缺陷，相关学者主要从四个层面提出了建议：
一是规范土地市场公开交易形式。要应加大土地招标方式的比重，对于土地拍卖、挂牌而言，土地招标是较为理性的供地方式。它最大的优点就是其确定中标人的评判标准，它不仅将土地价格作为考虑的因素，同时将其他方面也纳人了重点考虑范围；二要合理制定的土地交易底价，一般而言，土地的成交价与底价之间的涨幅在日脚乞以下均为理性范围。（宁智，熊津，殷跃，2008）
二是规范政府行为，加强社会监督。要规范地方政府行为，推进土地出让的招标拍卖挂牌制度的透明化、公开化改革。[6]在现有的管理和调控手段的基础上，要建立指导性的城市土地信息系统和城市土地回收储备系统。在土地市场的发展中，预期是造成市场扰动的主要因素。预期过高，是造成土地市场过热、土地价格畸高的根本原因。因此，除了采取必要的税收手段进行调控以外，政府还应建立有效的土地信息指导制度，而一套完整的城市土地指导性信息系统的内容，应当包括：用地状况、土地市场状况、城市土地政策、税费标准、融资条件等。[7]（石晓平、曲福田，2005）
三是重塑产权理论机构。从产权理论来看，土地产权安排或产权结构直接形成土地资源配置状况或驱动土地资源配置状态的改变，明确的土地产权制度，能诱导产权主体产生合理预期来实现土地资源配置的社会目标，更有效地使用土地财产投入社会再生产过程。产权这种社会工具能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，规定其受益或受损的权利（阿尔钦，1994）。[8]当前土地市场招标拍卖挂牌制度之错，不是错在机制本身，而是错在机制与机制基础冲突，招标拍卖挂牌制度排斥政府垄断市场体制。土地市场公开交易制度的方向是放弃政府垄断经营的形式，从理论上重构公有制土地产权的政治与经济、政府与市场、民主与法治的实现形式。[9]
四是要建立公正公开信息系统和违纪查处制度。建立房地产开发企业信息系统，在工商、税务、房产、土地、银行等国家行政事业部门之间联网，实行信息社会共享，信息系统要记录开发企业的信用、资质、资金状况以及法律法规遵守情况等的信息，由各级政府专门机构负责维护更新，确保现时性。（裴蕾，濮励杰，2008）建立和完善国有土地使用权出让监督检查工作的长效监督机制。进一步强化对土地出让， 特别是对应采用招标拍卖挂牌出让土地的全过程监督，促进国有土地使用权出让制度的全面落实。要加大查处违纪违法案件力度，对有令不行， 有禁不止， 弄虚作假，以权谋私等违法违纪行为， 都要一查到底， 绝不姑息。[10]（李群实，2007）
参考文献
[1]毕宝德.土地经济学[M].中国人民大学出版社，2010年.
[2]King，Russell.Land reform：a world survery.London：Bell，1977，36-40
[3]Dresang，Dennis L.Public Personnel Management and Public Policy.New York： Addison-Wesley Longman，Inc，2002，34-36
[4]钱忠好，牟燕.中国土地市场化改革：制度变迁及其特征分析[J].农业经济问题，2013（05）
[5]李涛.中国土地市场运行机制、宏观调控和绩效评价[M].经济科学出版社，2012年.
[6]宁智，熊津，殷跃建.完善土地出让“招拍挂” 促进土地市场理性发展[J].知识经济，2008（01）
[7]石晓平，曲福田.经济转型期的政府职能与土地市场发育[J].公共管理学报，2005
[8]阿尔钦，《产权：一个经典的注释》，刘守英等译，上海：上海人民出版社、上海三联书店，1994.
[9]曾永昌.中国土地市场招标拍卖挂牌的信托危机和制度异化[J].国土资源，2005（06）
[10]李群实.要重视国有土地使用权出让中的问题[J].中国监察，2007（10）
作者简介
刘光全，研究生，单位：湘潭大学公共管理学院研究生，研究方向：行政管理理论与实践。