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土地利用是人类根据自身生存和发展以及土地资源的自然特性,对土地进行使用与改造的社会经济活动。市场在土地资源配置中具有基础性地位,但是个人在追求自身最大理性,即土地的最大经济效益的过程中,往往导致集体的不理性,使市场发挥作用的条件不具备或不完全具备而造成市场失灵,产生土地资源市场配置的外部性(如环境污染、粮食危机)、公共土地资源供给不足、土地开发信息偏误和不确定以及土地开发交易成本高昂的问题。