论文部分内容阅读
经济技术开发区自国务院批准建立以来，经过十几年的开发建设，已逐步形成了一个投资环境良好、外向型经济密集，高新技术、金融贸易协调发展、功能齐全的现代化综合性经济新区。财政政策作为国家宏观调控的重要工具，在这一进程中发挥了重要的促进作用。加入WTO的新形势对开发区财政政策提出了新的要求，完善开发区现行财政政策和运行机制关系到开发区的长远发展。结合青岛开发区的实际，笔者就此作一浅谈。
一
为促进对外经济贸易往来、吸引外来资金、发展高新技术，国家赋予经济技术开发区一系列税收优惠政策。比如，对设在开发区的生产性外商投资企业按15％的税率征收企业所得税；外商投资企业举办的产品出口企业享受所得税“二免三减”，外国投资者从外商投资企业取得的利润，免征所得税等等。
同时，国家考虑到开发区基础设施建设投入大、还债压力大及后续开发任务较重的实际，给予开发区两次优惠的财政政策：1984—1995年期间实行财政收入全留政策；1996—1998年期间实行新增财政收入增量返还政策。
17年来，青岛开发区积极发挥政策优势加快发展，特别是1992年省委、省政府决定将青岛开发区扩大到黄岛全区以来，开发区的政策优势与黄岛区自然优势得到有机结合，拓展了开放空间，增强了开放活力。全区经济建设和社会各项事业发展成效显著。
一是建立了比较完善的税源经济体系，全区经济总量和财政收入快速增长。
17年来，青岛开发区抓住国家支持开发区发展和实施积极财政政策的机遇，灵活运用财政杠杆支持骨干企业和支柱产业发展，全区税源经济不断拓展，地方财政收入持续稳定的增长。2001年全区国内生产总值130亿元，地方财政收入9．16亿元。
一批实力较强的骨干企业和一批有市场竞争力的名牌拳头产品构筑起支柱产业的框架，初步形成了六大支柱产业：以海尔、海信、澳柯玛、三美、松下为主导的电子与家电工业；以高合化纤、中达化纤为主导的石化工业；以轻骑摩托车、辉门活塞、颐中汽车为主导的机械工业；以国风药业、双龙制药为主导的医药工业；以太阳玻璃、印华陶瓷为主导的新兴建材工业；以金沙滩、小珠山为主的旅游业等，目前六大产业实现地方税收占全区税收总额的80％左右。
外资项目集聚初具规模。已有50多个国家和地区的客商前来投资，累计批准三资项目1000多个，实际利用外资达19多亿美元。世界500强企业中，已有日本的松下、伊藤忠、三菱、日商岩井、丸红、住友，美国的美铝，法国的罗纳普朗克，瑞典的伊莱克斯，韩国SK等10多家20多个项目。
高新技术企业和私营企业迅速发展，已成为新的经济增长点。
二是完善了城区功能，投资硬环境进一步优化。
财政收入的稳定增长，为开发区的经济建设和社会各项事业的发展提供了坚实的财力保障。17年来，青岛开发区不断加大基础设施投入力度，建成了前湾港、胶黄铁路、环胶州湾高速公路等事关开发区长远发展的一批重大基础设施工程。区内道路、供排水、供电、供热、通信及环保设施、生活服务设施日益完善。绿化、美化、亮化了城区主干道路，极大地改善了城区面貌；镰湾河水质净化厂、舍埠林垃圾处理厂、棘洪滩——黄岛大型引水工程等一批事关城区形象和人民群众生活的基础设施和环保工程已相继建成或开工建设。
三是加快了财政体制创新，完善了财政运行机制，政府宏观调控能力不断增强。
对全区100多个行政事业单位实行了以部门预算为基础的综合财政预算改革；对全区40个单位的140多个收费项目实行“票款分离”制度，既提高了缴费工作效率，又从源头上加强了反腐倡廉工作；对12家行政事业单位开展会计委派试点工作，为建立一支专业化、职业化、高素质的会计队伍打下了良好基础；对基建资金加大监管力度，组建了财政投资评审中心，实行“三级复核”制度，极大地节约了财政资金；实行政府采购制度，并编制了政府采购预算，资金节支率达17％。
二
中国已经加入WTO，入世意味着开发区已经进入从主要依靠政策优势向主要依靠区位优势和功能优势转变的新时期。面对加入WT0的新形势，开发区财政的功能应定位于：以保持财政收入稳定增长为前提，以满足社会公共需要为基本职能，不断创新财政管理制度，灵活运用财税政策调控区域经济，逐步建立科学、规范、高效的财政运行机制。
为此，入世后的开发区应继续发挥先行示范区的带头作用，开发区财政应着重构建以下五项机制：
(一)公平竞争机制
实行统一的税收国民待遇，是WTO规则的基本要求，也是中国税制改革的重要目标。为此，开发区规范税收优惠政策的基本思路是：地区优惠要在产业政策基础上进行调整和规范，把税收优惠的范围主要放在国家产业政策重点支持发展的项目和企业，特别是高新技术、基础产业和亟待扶持的产业；取消不规范的扶持政策，消除财政收入的虚增现象，提高财政收入在地方可用财力中的比重，维护国家利益。
(二)收入稳定增长机制
实现财政收入的持续快速增长要实行两手抓，即一手抓税源经济、一手抓土地经济。要在搞好税源普查的基础上，建立重点税源追踪监控制度；以市场为导向，以家电电子行业带动相关产业的发展，形成产业群，把开发区尽快建成具有较强辐射功能的物流中心；要建立“贷、保、贴”一体化服务体系，发展高新技术产业，抢占经济增长的制高点，特别是要适应新区经济国际化的需要，加大对高新技术企业出口商品财政贴息扶持力度，进一步刺激外贸出口稳步增长。建立土地收入增值机制，在搞好土地资源的规划、经营开发以及土地储备的同时，建立土地基金的运作机制，为收入的可持续增长提供不竭之源。
(三)公共财政运行机制
公共财政制度包含公共决策公开、执行过程公开和执行结果评价公开三个中心环节。建立公共财政运行机制，一是要推进和完善预算编制制度，大力推进政府采购进程，积极推行国库集中收付制度。二是要明确界定公共财政的支出范围。凡市场可以办的事情应交给市场去办，凡市场可以有效介入的，应尽可能引入竞争机制。要探索财政扶持重点税源企业的方式，避免财政介入新的一般性竞争领域，切实转变财政职能。三是要建立科学有效的财政支出评价机制，积极探索量化财政支出效益评价的方法。
(四)财政投融资运作机制
为缓解开发区建设支出压力，必须走出单纯依靠财政投资的单一模式，树立“经营城市”的新观念，进一步增强运用改革和开放的手段融通建设资金的意识和本领，积极探索通过盘活变现国有资产、组建上市公司和BOT等方式融通建设资金。目前，青岛开发区已经注册成立了专门从事投资融资的城市发展投资有限公司。
(五)财政风险防范机制
在积极拓展财政投融资功能、进一步提高财政保障能力的同时，要切实把握政府财政负债的限度，防范和化解财政风险。一是严格界定政府举债范围，债务资金主要是投向城市基础设施项目，坚决把债务资金从竞争性和经营性领域退出，切实把政府行为与企业行为分开。二是要坚持量力而行、规模适度的原则，把债务规模控制在财政可承受的范围内。三是要加强财政债务管理。要按照“谁借、谁用、谁还”的原则，建立健全借、用、还相统一的机制。对已发生的债务要建立偿债基金或偿债准备金，将还债资金列入财政预算支出，使债务还本付息有可靠的资金来源保证。四是要强化财政在政府融资管理中的主体地位，建立完善的债务监测和预警体系。在全面掌握债务情况的基础上，对负债结构、债务期限、使用方向、还款来源、偿债高峰等进行深入分析，研究债务余额、还本付息额与经济、财力的科学比例关系，努力使债务结构和偿债期限合理分布，从而形成既敢于举债又善于还债的“借债—生财—还债—发展”的良性循环局面。
（作者单位：青岛开发区财政局)
一
为促进对外经济贸易往来、吸引外来资金、发展高新技术，国家赋予经济技术开发区一系列税收优惠政策。比如，对设在开发区的生产性外商投资企业按15％的税率征收企业所得税；外商投资企业举办的产品出口企业享受所得税“二免三减”，外国投资者从外商投资企业取得的利润，免征所得税等等。
同时，国家考虑到开发区基础设施建设投入大、还债压力大及后续开发任务较重的实际，给予开发区两次优惠的财政政策：1984—1995年期间实行财政收入全留政策；1996—1998年期间实行新增财政收入增量返还政策。
17年来，青岛开发区积极发挥政策优势加快发展，特别是1992年省委、省政府决定将青岛开发区扩大到黄岛全区以来，开发区的政策优势与黄岛区自然优势得到有机结合，拓展了开放空间，增强了开放活力。全区经济建设和社会各项事业发展成效显著。
一是建立了比较完善的税源经济体系，全区经济总量和财政收入快速增长。
17年来，青岛开发区抓住国家支持开发区发展和实施积极财政政策的机遇，灵活运用财政杠杆支持骨干企业和支柱产业发展，全区税源经济不断拓展，地方财政收入持续稳定的增长。2001年全区国内生产总值130亿元，地方财政收入9．16亿元。
一批实力较强的骨干企业和一批有市场竞争力的名牌拳头产品构筑起支柱产业的框架，初步形成了六大支柱产业：以海尔、海信、澳柯玛、三美、松下为主导的电子与家电工业；以高合化纤、中达化纤为主导的石化工业；以轻骑摩托车、辉门活塞、颐中汽车为主导的机械工业；以国风药业、双龙制药为主导的医药工业；以太阳玻璃、印华陶瓷为主导的新兴建材工业；以金沙滩、小珠山为主的旅游业等，目前六大产业实现地方税收占全区税收总额的80％左右。
外资项目集聚初具规模。已有50多个国家和地区的客商前来投资，累计批准三资项目1000多个，实际利用外资达19多亿美元。世界500强企业中，已有日本的松下、伊藤忠、三菱、日商岩井、丸红、住友，美国的美铝，法国的罗纳普朗克，瑞典的伊莱克斯，韩国SK等10多家20多个项目。
高新技术企业和私营企业迅速发展，已成为新的经济增长点。
二是完善了城区功能，投资硬环境进一步优化。
财政收入的稳定增长，为开发区的经济建设和社会各项事业的发展提供了坚实的财力保障。17年来，青岛开发区不断加大基础设施投入力度，建成了前湾港、胶黄铁路、环胶州湾高速公路等事关开发区长远发展的一批重大基础设施工程。区内道路、供排水、供电、供热、通信及环保设施、生活服务设施日益完善。绿化、美化、亮化了城区主干道路，极大地改善了城区面貌；镰湾河水质净化厂、舍埠林垃圾处理厂、棘洪滩——黄岛大型引水工程等一批事关城区形象和人民群众生活的基础设施和环保工程已相继建成或开工建设。
三是加快了财政体制创新，完善了财政运行机制，政府宏观调控能力不断增强。
对全区100多个行政事业单位实行了以部门预算为基础的综合财政预算改革；对全区40个单位的140多个收费项目实行“票款分离”制度，既提高了缴费工作效率，又从源头上加强了反腐倡廉工作；对12家行政事业单位开展会计委派试点工作，为建立一支专业化、职业化、高素质的会计队伍打下了良好基础；对基建资金加大监管力度，组建了财政投资评审中心，实行“三级复核”制度，极大地节约了财政资金；实行政府采购制度，并编制了政府采购预算，资金节支率达17％。
二
中国已经加入WTO，入世意味着开发区已经进入从主要依靠政策优势向主要依靠区位优势和功能优势转变的新时期。面对加入WT0的新形势，开发区财政的功能应定位于：以保持财政收入稳定增长为前提，以满足社会公共需要为基本职能，不断创新财政管理制度，灵活运用财税政策调控区域经济，逐步建立科学、规范、高效的财政运行机制。
为此，入世后的开发区应继续发挥先行示范区的带头作用，开发区财政应着重构建以下五项机制：
(一)公平竞争机制
实行统一的税收国民待遇，是WTO规则的基本要求，也是中国税制改革的重要目标。为此，开发区规范税收优惠政策的基本思路是：地区优惠要在产业政策基础上进行调整和规范，把税收优惠的范围主要放在国家产业政策重点支持发展的项目和企业，特别是高新技术、基础产业和亟待扶持的产业；取消不规范的扶持政策，消除财政收入的虚增现象，提高财政收入在地方可用财力中的比重，维护国家利益。
(二)收入稳定增长机制
实现财政收入的持续快速增长要实行两手抓，即一手抓税源经济、一手抓土地经济。要在搞好税源普查的基础上，建立重点税源追踪监控制度；以市场为导向，以家电电子行业带动相关产业的发展，形成产业群，把开发区尽快建成具有较强辐射功能的物流中心；要建立“贷、保、贴”一体化服务体系，发展高新技术产业，抢占经济增长的制高点，特别是要适应新区经济国际化的需要，加大对高新技术企业出口商品财政贴息扶持力度，进一步刺激外贸出口稳步增长。建立土地收入增值机制，在搞好土地资源的规划、经营开发以及土地储备的同时，建立土地基金的运作机制，为收入的可持续增长提供不竭之源。
(三)公共财政运行机制
公共财政制度包含公共决策公开、执行过程公开和执行结果评价公开三个中心环节。建立公共财政运行机制，一是要推进和完善预算编制制度，大力推进政府采购进程，积极推行国库集中收付制度。二是要明确界定公共财政的支出范围。凡市场可以办的事情应交给市场去办，凡市场可以有效介入的，应尽可能引入竞争机制。要探索财政扶持重点税源企业的方式，避免财政介入新的一般性竞争领域，切实转变财政职能。三是要建立科学有效的财政支出评价机制，积极探索量化财政支出效益评价的方法。
(四)财政投融资运作机制
为缓解开发区建设支出压力，必须走出单纯依靠财政投资的单一模式，树立“经营城市”的新观念，进一步增强运用改革和开放的手段融通建设资金的意识和本领，积极探索通过盘活变现国有资产、组建上市公司和BOT等方式融通建设资金。目前，青岛开发区已经注册成立了专门从事投资融资的城市发展投资有限公司。
(五)财政风险防范机制
在积极拓展财政投融资功能、进一步提高财政保障能力的同时，要切实把握政府财政负债的限度，防范和化解财政风险。一是严格界定政府举债范围，债务资金主要是投向城市基础设施项目，坚决把债务资金从竞争性和经营性领域退出，切实把政府行为与企业行为分开。二是要坚持量力而行、规模适度的原则，把债务规模控制在财政可承受的范围内。三是要加强财政债务管理。要按照“谁借、谁用、谁还”的原则，建立健全借、用、还相统一的机制。对已发生的债务要建立偿债基金或偿债准备金，将还债资金列入财政预算支出，使债务还本付息有可靠的资金来源保证。四是要强化财政在政府融资管理中的主体地位，建立完善的债务监测和预警体系。在全面掌握债务情况的基础上，对负债结构、债务期限、使用方向、还款来源、偿债高峰等进行深入分析，研究债务余额、还本付息额与经济、财力的科学比例关系，努力使债务结构和偿债期限合理分布，从而形成既敢于举债又善于还债的“借债—生财—还债—发展”的良性循环局面。
（作者单位：青岛开发区财政局)