论文部分内容阅读
摘 要：双轨政治、乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理形态的经典论述勾勒出了一幅国家政权在乡村自治体之外徘徊的图景。随着国家政权建设走通最后一公里，深入乡村社会的国家政权与实现了体系化转型的基层自治并轨运行，从而呈现出并轨政治这一当代乡村治理体系新形态。该形态表明国家政权和基层自治之间并非只能是此消彼长的零和博弈，还可以是并行不悖的互动融合。并轨政治形成的动力不仅来自于国家和社会层面，还来自于城乡关系和基层自治层面。并轨政治有助于发挥乡村治理体系化优势，有助于将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能，有助于构建行政和自治多元融合的新格局，有助于解决行政有效而治理无效的问题。尽管如此，并轨政治依然存在着如何协调国家政权与基层自治的关系以及如何协调技术治理的利弊关系等现实问题。
关键词：并轨政治;双轨政治;乡政村治;乡村治理体系
一、引言
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》把国家治理效能得到新提升作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。基层治理水平明显提高是国家治理效能得到新提升的重要方面。而作为提高基层治理水平的重要一维，乡村的有效治理是国家治理效能得到新提升的重要基础。乡村振兴战略对乡村提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这一全方位的要求。建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，成为提升乡村地区治理水平和增强乡村地区治理效能的重要举措。在此背景下，由双轨政治、乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理形态的经典论述所勾勒的国家政权在乡村自治体之外徘徊的图景已被彻底改变，当代乡村治理体系呈现出一种新形态，理清这一新形态将有助于我们从学理上深化对当代乡村治理实践的理解。
双轨政治是传统中国乡村治理的经典样态。它把传统中国的乡村治理样态描述为两条平行的轨道：一条是自上而下的中央集权的专制体制轨道，它以最高统治者皇帝（君主）为起点，县衙门为终点，即皇权不下县，而县衙门的命令也只发到乡村里那些被称为“公家”的自治组织，并不发到每家每户;另一条是自下而上基层组织自治的民主体制轨道，由乡绅等乡村精英进行治理，宗族是其进行乡村治理的组织基础[1]（pp.275-293）。自下而上的轨道是士绅将县衙下发的命令通过其在官府中任职的亲戚、同乡和同年等私人关系渠道反馈给各级官吏，从而使得相关政令能更因地制宜地发挥作用。这种上下通达、来还自如的双轨形态是形成稳定而持久的政治的必要条件，而封建、世族和乡谊组织基于对正式制度的非正式运作成为双轨政治中上通下达的中介[2]。
改革开放以来，乡政村治和“县政·乡派·村治”等成为当代中国乡村治理的重要形态。随着乡镇政府和村民委员会的建立，乡镇政权组织和群众性自治组织相结合形成了乡政村治模式[3]。在以家户为单位的乡村社会从分化转向整合的过程中，乡村治理样态进行总体性结构转换的基本思路是建立以“县政、乡派、村治”为基本内容的治理结构，意在使其权、责、能相对均衡[4]。从本质上而言，这两种乡村治理形态是对双轨政治的继承和发展，双轨政治对当代中国基层治理实践依然具有一定的解释力[5]。然而，这三种关于乡村治理形态的经典论述的共同之处在于，国家政权力量始终徘徊在乡村自治体之外，乡村内部是以村民自治为主要内容的相对自主的自治空间。
21世纪以来，随着行政科层化治理改革的加快推进，各级政府行为逐步被纳入法治化和规范化的发展轨道，这使得自上而下的制度化和标准化的普遍主义治理规则取代了基层治理中因地制宜的特殊主义的治理规則，国家政权建设得以强化。在此背景下，国家政权建设逐步深入村庄原有的自治空间，走通了国家政权建设的最后一公里。与此同时，双轨政治、乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理形态中所描述的原有的相对自主的基层自治空间已不复存在。尽管如此，基层自治并未因此消解，而是继续维持并实现了体系化转型。在建立健全乡村治理体系的过程中，完成体系化转型的基层自治已成为国家基层政权的重要组成部分。由此，国家政权和基层自治并轨运行的格局得以形成，并呈现出并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态。具体而言，走通了最后一公里的国家政权与实现了体系化转型的基层自治并轨运行，从而形成了并轨政治这一党建引领下的三治融合的乡村治理体系新形态。对此，本文不仅尝试提出并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态，还试图围绕并轨政治揭示其生成逻辑、动力基础和实践价值，并分析其存在的现实问题。
二、并轨政治的生成逻辑
并轨政治这一当代乡村治理体系新形态的生成是国家政权建设和基层自治有效互动的结果。因此，并轨政治的生成存在着国家政权和基层自治的双重逻辑。国家政权建设走通了最后一公里，是国家政权逻辑的集中体现。基层自治的逻辑则集中表现为基层自治的体系化转型。
（一）国家政权逻辑：国家政权建设走通了最后一公里
根据迈克尔·曼的论述，基础权力不同于仅由国家精英运作的专断权力，它是指一个中央集权国家的制度能力，其在本质上是一种国家通过基础设施渗透和集中地协调市民社会活动的权力[6]（pp.68-69）。国家政权建设就是要加强国家的基础权力，建设基本的国家机构并强化其运作能力。随着国家政权建设对国家基础性权力的强化以及技术治理的兴起，改革开放以来形成的乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理样态已经改变。国家政权已经洞穿了基层自治的空间，并深入村庄内部，走通了国家政权建设的最后一公里。这主要体现在以下四个方面。
首先，基层党组织建设的强化建立健全了乡村治理体系。强化基层党组织建设集中体现在基层党组织领导能力和治理能力的统一。改革开放以来，我国通过党建引领的社会治理创新来有效组织社会，构建了一种党领导下的现代化基层治理体系[7]。市场化取向的改革发展要求基层党组织在组织方式、领导方式和工作方式上进行探索和创新，以往单纯依靠行政组织资源进行管理或开展工作的方式方法已经越来越不适应新形势发展的需要。为此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的重要精神之一，就是将党的执政能力建设与国家治理现代化有机统一起来[8]。党的执政能力和国家治理现代化的有机统一在基层党组织中集中体现为党组织的领导能力和治理能力的统一。这使得基层党组织必然要强化其在乡村社会的治理主体地位，突出其治理功能，以提升其治理能力。基层党组织治理主体地位的强化和治理功能的突出使其成为乡村治理体系之“体”[9]，建立健全了乡村治理体系。 其次，村级组织行政化和村干部职业化。国家政权深入乡村必然会对村级组织和村干部群体产生一定影响。科层化的官僚制奉行理性主义的运作原则，组织体系中有明显的专业分工与层级化，呈现职务运作部门化、职业活动专业化、业务执行规则化和程序化等基本特征。这使得具有科层化特征的国家政权组织在与村级组织的互动实践中形成了“上面千条线，下面一根针”的运行样态。政府各个条线通过挂牌加紧抢占村级阵地，显示自身存在感，同时，它们还向村级组织下派了大量工作任务，并对其进行严格的标准化考核。这使得村级组织承担的行政事务大量增加，并使得村级事务日趋规范化和程序化。因此，村级事务来源的条线化、村级组织考核的标准化和村级组织运行的规范化等因素使得村级组织呈现出行政化的特征。而行政化的村级组织必然需要配备职业化的村干部来完成各种行政和自治任务，这便进一步促进了村干部职业化。即使如此，职业化的村干部依然面临着“上面千把刀，下面一个头”的工作压力。
再次，村级治理法治化。在乡土中国的时代，村庄内部往往存在维系秩序的权威力量，并且村民多倾向于遵守习惯法或民间法而漠视国家法律[10]。苏力基于现代法律知识体系与乡土社会之间的紧张对立，以及由此带来的混乱和不适，提出了“基层司法的反司法理论”[11]（p.61）。对此，国家为了加强对乡村社会的治理，常常通过送法下乡的方式强化国家政权建设[12]（p.30）。随着农民生产生活方式的改变，乡村社会的内部秩序也发生了重大变化。乡村内部出现了内生性公共权威的真空，以致乡村社会陷入社会解组状态[13]（p.144），亟须迎法下乡以借助国家政权的权威力量来维持乡村秩序[10]。在此背景下，村级治理日趋法治化，并主要体现在三个方面：其一，国家法进入乡村并与乡村中原有的习惯法相糅合，形成了以村规民约为代表的法治规则和流程;其二，基层党组织建设不断强化，地方参与主体的参与性和创造性也在不断增强，极大地促进了村级治理的法治化;其三，村级治理实践中“情、理、法”的治理原则中“法”的比重在逐渐增加，依法依规办事逐渐成为常态。
最后，技术治理强化。面对中国乡村区域的巨大差异和社会转型期潜伏的社会矛盾，卫星遥感、移动通信、自动化和全球定位等现代科学技术的发展为国家政权建设深入乡村进行有效治理提供了坚实的技术保障。现代科学技术的有力支撑是完善社会治理体系的重要维度，极大提升了国家政权的治理效能。例如，国土资源部门利用卫星遥感技术对土地违法行为进行执法检查，并对其实施全方位、立体化的执法监察与动态监管，这极大提升了国土资源监管的能力和效率，土地违法行为因此而日趋减少。除了各部门条线应用各自的专业技术进行治理以外，网格化管理也成为国家政权进入乡村，依托现代科技整合各个条线资源，实现块状技术治理的重要平台和方式之一，并逐渐成为后税费制时代国家政权破解农村社会治理悬浮化[14]和碎片化[15]等治理问题的一种有效技术路径。因此，无论是科学技术支撑的技术治理，还是治理转型中的技术治理都得以进一步强化。
（二）基层自治逻辑：基层自治实现了体系化转型
国家政权建设深入乡村内部，走通了最后一公里，改变了双轨政治乡政村治和“县政·乡派·村治”等经典论述在读者脑海中勾勒的国家政权在乡村自治体之外徘徊的图景。从实践层面来看，基层自治的空间并未消解，而是随着基层党建的强化和乡村治理体系的建立健全，实现了体系化转型。2019年4月15日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出要建立健全乡村治理机制，建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，并将“2022年，乡村治理体系不断健全”“2035年，乡村治理体系更加完善”作为主要目标。这表明国家政权建设正试图在国家治理体系的末梢构建党建引领下三治融合的乡村治理体系。乡村治理体系建设的核心任务是以党建带动三治融合，既要搞好党建，也要用党建来带动社建，构建以党建为引领、自治为基础、法治为保证、德治为支撑的乡村治理新格局[9]。也就是说，在以基层党组织建设为“体”的乡村治理体系中，基层自治是作为“系”的一部分而存在的。因此，在建立健全乡村治理体系的过程中，基层自治并未消解，而是实现了体系化转型。
三、并轨政治形成的动力基础
并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态的形成是国家政权与基层自治关系在新时代乡村治理新形势下进行的适应性调整的结果。这一调整体现了国家自主性和社会自主性之间、城市和乡村之间进行的以嵌入和融合为主要形式的有效互动。因此，并轨政治的形成具有国家、社会、城乡关系和基层自治等多个层面的动力基础。
（一）国家层面的动力基础：郡县制、党组织社会的传统、国家治理体系和治理能力现代化
在国家层面上，郡县制直接面对农户的传统、党组织社会的传统中党组织社会的需要以及党的十八届三中全会提出的国家治理能力和治理体系的现代化是国家政权建设走通最后一公里的主要动力。郡县制体制通过县下设立的乡、亭、里、什、伍等严密的基层组织使得国家可以直面农户。尽管郡县制体制在经历“唐宋之变”后演变成了皇权不下县的双轨政治形态，但郡县制体制直面农户的传统依然是支撐国家政权建设走通最后一公里的传统动力基础。党的组织传统注重通过党支部嵌入社会的最基层，努力追求对全社会的组织覆盖和工作覆盖，这使得党组织可以直接面对有差别的社会个体，便于更好地将党的政治优势转化成治理优势。因此，党组织社会的传统是国家政权建设走通最后一公里的近代动力基础。尤其是农村税费改革以后，基层组织往往只联系小部分农民，而与所有农民联系的机会大大减少，党组织社会的动力愈发强劲。另外，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力的现代化有助于更好地发挥我国国家制度和国家治理体系所具有的多方面优势，并由此构成了国家政权建设走通最后一公里的当代动力基础。 （二）社会层面的动力基础：重塑乡村治理主体和重建乡村社会秩序的需要
在社会层面上，乡村社会亟须国家政权重塑乡村治理主体，重建乡村秩序的迫切需求构成了国家政权走通最后一公里的社会动力。一方面，乡村社会系统逐步瓦解，自我维持能力不足，需要国家政权的有力深入，以便为乡村社会提供更好的管理和服务。例如，在社会主义市场经济改革不断推进的浪潮中，村干部兼业化的性质难以留住乡村中的能人并使其参与乡村管理和服务乡村，亟须国家政权深入乡村推动村干部职业化，为乡村治理的中坚力量提供稳定且有吸引力的职位。另一方面，失序的乡村社会迫切需要迎法下乡，以强化村民的法治观念、重建乡村社会法治化秩序。在工业化和城镇化的进程中，开放性和流动性逐步增强的乡村社会日趋个体化、分散化、多元化和陌生化，这使得原有的基于村庄共同体构建的社会秩序趋于瓦解，村庄家族力量和乡村体制权威在乡村社会矛盾化解等领域发挥作用的空间越来越小，传统乡村治理的体制和方式举步维艰。失序的乡村社会需要国家法律的有效介入，以强化村民的法治观念、推进乡村治理法治化。
（三）城乡关系层面的动力基础：紧密型城乡关系
在城乡关系层面上，城乡一体化过程中形成的紧密型城乡关系[16]构成了国家政权走通最后一公里的城乡关系动力基础。在城市反哺乡村的过程中，城市对乡村进行资源反哺的同时也加强了对乡村地区的人口、土地使用权和发展机会等方面的管控。实现这些管控必然需要国家政权的有力介入。与此同时，城郊地区村民的生活往往在城市和乡村中共同展开，呈现出城乡两栖的生活样态。这些村民对乡村地区的基础设施、交通和村容村貌等往往会有较高的要求。满足这些要求也需要城市政府在乡村地区投入大量的项目资源。另外，在资源下乡的过程中，部分乡村地区逐步形成的分利秩序需要组织起来的农民和深入乡村社会的国家政权共同破解。国家政权深入乡村社会不仅有助于将农民组织起来，共同防范下乡的资源被分利秩序所蚕食，还有助于城乡之间在人员和资源等诸多方面实现有效的互动融合。更为重要的是，在构建以城带乡、城乡互补、协调发展和共同繁荣的新型城乡关系进程中，乡村振兴战略的全面实施对乡村的发展和治理均提出了较高的要求。有效回应这些要求必然需要国家政权深入乡村以发挥有效市场和有为政府的双重作用。
（四）基层自治层面的动力基础：基层自治拥有顽强的生命力
在“国家与社会”的视角下，国家与社会之间的关系呈现出二元论的、既对立又相互依赖、在力量上此消彼长的互动模式[17]。在这种逻辑下，国家政权进入乡村社会的结果必然是原有相对自主的自治空间被消解。无论是行政消解自治[18]还是资源消解自治[19]，都认为国家政权建设压缩了村民自治的空间，使得村民自治流于形式。然而，国家政权与基层自治之间真的只能是此消彼长的零和博弈关系吗？基层自治的生命力是否真的如此脆弱？
事实上，基层自治空间是无法被消解的，基层自治具有极强的生命力。源于西方的“国家与社会”范式不仅难以描绘中国生活实践所呈现出的多元现代性的丰富内涵，而且在一定程度上也忽略了国家层面的各种管理制度设计同人们的日常生活之间的相互建构过程[20]（p.332）。从基于中国实践的“制度与生活”的视角来看，国家政权制定的各种制度并不能完全安排人们的日常生活[20]（p.334），作为生活主体，村民相对自主的自治空间是无法被消解的。其原因在于以下四个方面。一是，国家政权约束村民行为的法律法规和制度规范等多基于以往或当前的乡村生活实践而制定，很难预测更难以跟上丰富多变的乡村生活实践的演变步伐。二是，在现有的制度框架下，国家政权制度化和规范化的运行，难以全面而有效地约束村民的主观能动性和创造性所产生的无序且不确定的行为，如即便在人民公社时期，尚且存在社员“出工不出力”的消极怠工行为。三是，反观国家政权本身，其多层级和权力的多源性可能导致“有组织的无序”，从而降低国家政权对乡村生活实践的控制力，扩大基层的自主空间[21]（p.261）。四是，国家政权组织和基层自治组织之间存在双向依赖和双重依附关系[21]（p.262）。两者之间的双重依赖体现为资源下乡背景下基层自治组织对国家政权组织的资源依赖，而国家政权组织的诸多工作目标要依赖基层组织来具体实施操作。多层级地方国家的压力型政体使得每一个层级都可能为了按时完成任务而忽视任务本身的目标，并发生层级之间的目标替代，进而给予基层自治组织一定的自由和自主空间。与此同时，两者的双重依附关系表现为国家政权组织各层级的负责人与基层自治组织的负责人之间既存在制度化的依附关系，又存在人格化的依附关系。双重依附关系的存在也使得国家政权组织没有足够的能力和动力去纠正基层组织的名实分离现象，从而给后者带来一定的自由和自主空间。从这个意义上来说，国家政权并不能完全安排乡村生活实践，基层自治的空间也不可能被消解。
四、并轨政治在当代乡村治理实践中的价值
党的十八届三中全会提出了国家治理能力和治理体系现代化的命题。乡村治理作为国家治理的最后一公里，其治理体系的建立健全和治理效能的提升等命题也陆续出现在党中央的文件中，并受到党中央的高度重视。在此背景下，并轨政治的形成在乡村治理领域有着独特的实践价值。
（一）并轨政治有助于发挥乡村治理体系化优势
在建立健全乡村治理体系的过程中，既是治理体系领导者又是参与者的基层党组织必然需要把其他治理主体纳入以党组织为“体”的治理体系结构，形成党建引领多元共治的乡村治理新格局。乡村治理體系化的目标是要形成党建引领和三治融合的结构统一体，要将基层党组织这一治理体系之“体”在乡村社会的最深处牢固地建立起来，以引领庞杂的乡村社会生活之“系”。这是一种中国历史上从未有过的新型治理模式，并将指向一种新型的乡村社会团结形态[9]。因此，并轨政治的形成有助于发挥乡村治理体系化的优势。乡村治理体系化不仅有助于缓解部分基层党组织的弱化、虚化和边缘化的问题，还有助于基层党组织在直面个体化和差别化的群众时，把握好原则性和灵活性之间的平衡，以增强基层党组织的治理能力，筑牢基层治理体系核心。另外，乡村治理体系化还有助于发挥国家政权和基层自治各自的比较优势。 （二）并轨政治有助于将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能
党的十九大报告提出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党领导下的村民自治不仅凸显了基层党组织的领导主体地位，也突出了党组织发挥治理功能的政治优势和组织优势。有效的基层治理需要基层党组织的坚强领导，更需要基层党组织把政治优势和组织优势转化为治理效能。一是，并轨政治有助于基层党组织重塑组织结构，以满足增强党组织治理效能的需要。有些基层党组织摒弃了按照年龄结构划分支部的传统做法，根据网格化管理的需要将支部建在网格上，实行“一网格一支部”，重塑了党的基层组织结构，并以网格为单位进行党群联动和干群联动，增强了基层党组织的治理效能。二是，并轨政治有助于基层党组织探索参与乡村治理的有效机制，以探索提升党组织治理效能的路径。与行政组织主要考虑行政效率的逻辑不同，党组织在乡村治理中的政治逻辑考虑的是政治与社会的效率或效益[22]。实践中，党组织参与乡村治理主要是通过联系群众和服务群众来实现的，并在此过程中探索形成了党员“分组包片”、党员志愿服务和“党员联户”等诸多治理机制。基层党组织结构的重塑和治理机制的探索不仅强化了基层党组织作为乡村治理体系之“体”的主体地位，更有助于将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能。
（三）并轨政治有助于构建行政和自治多元融合的新格局
事实上，在并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态中，基层自治的顽强生命力使得国家政权深入乡村后形成了行政和自治多元融合的新格局。有研究发现，“自治下沉”[23]后以村民小组或自然村为单位的“微自治”[24]，形成了村庄内部行政与自治有效衔接的双层治理结构[25]。有的研究表明，国家政权与基层自治可以融合为“控制的自治”[26]这样一种村级治理半行政化的状态。还有的研究认为，国家政权建设不仅可以通过对基层自治的再造与重塑，强化基层自治的能力[27];还可以通过整治引导自治[28]的互动方式，扩展基层自治的空间，激发基层自治的活力。这些研究充分表明，行政和自治多元融合新格局正在形成，行政和自治之间此消彼长、零和博弈的刻板印象正逐渐被打破。
（四）并轨政治有助于解决行政有效而治理无效的问题
在技术化的治理权力替代总体性支配权力的过程中，技术治理的工具性变革难以从根本上改變地方政府“事本”的行动逻辑，更无法打破“事本”背后的利益链条。在打造服务型政府与行政目标多元化的背景下，技术治理的不充分性和高成本不断凸显，权力的科层制、条块分割的专业化与数字管理，反而弱化了基层政权对社会突发事件和具体社会矛盾的感受力和应对它们的灵活性[29]。这导致部分经济发达地区的乡村也出现了行政有效而治理无效[30]的问题。事实上，制度必须找到自己的新基础和生长点，使自上而下的东西有扎实的生活根基，使外来的变量转化为内在的要素，以克服形式主义的弊端，在更大的空间范围内实现真正的制度化[31]。也就是说，之所以出现行政有效而治理无效的问题，是因为忽视了国家政权建设的有效推进需要以深度的社会动员为基础。即便是强大的国家政权力量深入乡村社会进行制度化、规范化和法治化的治理，依然需要依靠基层自治的力量进行广泛地动员和引导，以争取多数村民的积极配合和参与。因此，并轨政治中形成的以基层党组织建设为“体”，以自治为代表的地方性多元治理力量为“系”的乡村治理体系，有助于缓解行政有效而治理无效问题。
五、结论与讨论
随着国家政权建设走通最后一公里，深入乡村的国家政权与已经实现体系化转型且极具生命力的基层自治并轨运行，形成了并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态。以上论述表明，并轨政治的形成不仅具有国家、社会、城乡关系和基层自治等多个层面的动力基础，还具有极其丰富的实践价值，即有助于发挥乡村治理体系化优势，有助于将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能，有助于构建行政和自治多元融合的新格局，有助于解决行政有效而治理无效的问题。
与此同时，并轨政治推进了已有理论对乡村治理形态的认识。双轨政治、乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理形态的经典论述勾勒出了一幅国家政权在乡村自治体之外徘徊的图景。并轨政治的形成不仅打破了这一图景，还表明国家政权和基层自治之间并非只能是此消彼长的零和博弈，还可以是并行不悖的互动融合，并由此开启了国家政权与基层自治有效互动的新阶段。在新的阶段，国家政权建设的关键是要处理好国家政权与基层自治之间的关系。并轨政治所构建的党建引领下的三治融合的乡村治理体系，使得国家政权和基层自治有效衔接，有力推进了乡村治理体系和治理能力现代化。
然而，拥有独特生成逻辑、动力基础和实践价值的并轨政治，依然存在着诸多需要注意的现实问题。
首先，国家政权和基层自治的并轨运行使得如何协调这两者的关系、厘清两者边界的问题日益凸显。行政和自治两者在时间上的动态演变和空间上的区域差异一直让这一问题纷繁复杂。即便是对双轨政治经典论述的解读，也存在着皇权不下县和皇权不进村这两个不同的维度[32]。实践中，在国家政权的有力引导下，一些经济发达地区的村级组织以村两委人员和政府下派人员为基础，以村级党组织书记为核心重新建立了一个被称为村级社区综合管理服务中心（以下简称中心）的基层组织，厘清行政与自治的边界是成立该中心的重要目标之一。为此，中心不仅通过区分政务这一协助政府工作的事项和村务这一基层群众自治组织依法履行职责的工作事项，尝试从厘清工作事项的角度明确国家政权与基层自治的界限;还通过实施村干部选聘分离，尝试从村干部报酬的角度厘清国家政权和基层自治的界限。事实上，直接面对群众的基层工作本身具有一定的模糊性和极强的不确定性。尽管文本列举的工作事项在形式上明确了行政事务与自治事务的界限，但文本上的工作事项与基层干部实际的工作内容之间存在着理想和现实的巨大差距，以致基层干部在实际完成工作的过程中依然难以厘清行政和自治的界限。与此同时，尽管选聘分离表面上明确了村干部承担行政事务和村务的报酬界限，但这实际上是将政务和村务融合到村干部的实际工作中，反而模糊了行政和自治的边界。因此，在并轨政治这一当代乡村治理新形态下，如何协调统筹行政与自治的关系、厘清两者的边界还需要进一步的研究和探索。 其次，在国家政权建设过程中，技术治理的地位和作用日益凸显，亟须协调技术治理利弊关系。随着现代信息通信技术、互联网、物联网、大数据等技术手段被广泛引入政府治理和社会治理，技术治理在实践中的地位和作用日益凸显。技术治理不仅优化了治理手段，变革了治理方式，还提升了治理效能。但是，技术治理也带来了新的治理问题。一是技术治理广泛而深入的应用存在著以新型技术犯罪为代表的技术运用失控风险和以方便获取隐私数据为代表的技术滥用风险。二是技术治理对治理方式的变革和治理效能的提升，在一定程度上遮蔽了现有制度的部分缺陷，从而延缓甚至阻碍了制度变革的步伐。三是技术治理对现代科学技术的高度依赖，使其存在只重技术不重人的短板，忽略了人的主体性[33]。此外，技术治理中还存在技术化社会治理的异步困境问题[34]。具体而言，技术从组织化应用迈向社会化应用带来的个体化、场景化、不可识别、不在场的叠加，使技术行为特征变得难以预见，进而导致现行的属地治理逻辑失灵、规则失效，构成了技术行动与社会规则之间的不同步。如何有效发挥技术治理的优势、规避技术治理的弊端、协调技术治理的利弊关系还需要进一步深入研究。
最后，需要特别注意的是，尽管并轨政治通过乡村治理体系化为村民表达意见和想法创造了机会并开拓了渠道，能够在一定程度上避免自下而上的轨道淤塞，助力治理轨道的上下通达，但深入乡村社会的国家政权的积极有为要建立在依法依规运行的基础上，以避免党政一体的国家政权在自上而下的轨道上“开快车”。
参考文献：
[1]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2007.
[2]周丹丹，李若晖.古代中国地方力量“自下而上”的运作——重论费孝通的双轨政治[J].复旦学报（社会科学版），2019，（3）.
[3]张厚安.乡政村治——中国特色的农村政治模式[J].政策，1996，（8）.
[4]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002，（2）.
[5]赵晓峰.双轨政治重构与农村基层行政改革——激活基层行政研究的社会学传统[J].北京社会科学，2016，（1）.
[6][英]迈克尔·曼.社会权力的来源（第二卷）[M].陈海宏.上海：上海世纪出版集团，2007.
[7]叶敏.政党组织社会：中国式社会治理创新之道[J].探索，2018，（4）.
[8]齐卫平.把党的执政与治国两种能力建设相贯通——党的十九届四中全会精神的一个研究视角[J].理论与改革，2020，（2）.
[9]熊万胜，方垚.体系化：当代乡村治理的新方向[J].浙江社会科学，2019，（11）.
[10]董磊明，陈柏峰，聂良波.结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读[J].中国社会科学，2008，（5）.
[11]苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
[12]苏力.送法下乡[M].北京：中国政法大学出版社，2000.
[13]贾春增.外国社会学史（修订本）[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
[14]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，（3）.
[15]李强，葛天任.社区的碎片化——Y市社区建设与城市社会治理的实证研究[J].学术界，2013，（12）.
[16]熊万胜.郊区社会的基本特征及其乡村振兴议题——以上海市为例[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018，（3）.
[17]肖瑛.从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换[J].中国社会科学，2014，（9）.
[18]赵晓峰.“行政消解自治”：理解税改前后乡村治理性危机的一个视角[J].长白学刊，2011，（1）.
[19]李祖佩.“资源消解自治”——项目下乡背景下的村治困境及其逻辑[J].学习与实践，2012，（11）.
[20]李友梅.自主性的增长：制度与生活视野下的中国社会生活变迁[C]∥上海市社会科学界联合会.2008年度上海市社会科学界第六届学术年会文集（年度主题卷）.上海：上海人民出版社，2008.
[21]熊万胜.农民合作的新前景[M].北京：中国政法大学出版社，2013.
[22]熊万胜.政治整合视角下乡村基本治理单元的适度规模研究[J].中州学刊，2018，（3）.
[23]赵晓峰，魏程琳.行政下乡与自治下沉：国家政权建设的新趋势[J].华中农业大学学报（社会科学版），2018，（4）.
[24]赵秀玲.“微自治”与中国基层民主治理[J].政治学研究，2014，（5）.
[25]王海娟，胡守庚.新时期政权下乡与双层治理结构的形成[J].南京社会科学，2019，（5）.
[26]王丽惠.控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论[J].中国农村观察，2015，（2）.
[27]杜姣.村治主体的缺位与再造——以湖北省秭归县村落理事会为例[J].中国农村观察，2017，（5）.
[28]欧燕银.整治引导自治：大都市郊区的乡村自治发展逻辑——以上海市X村为例[D].上海：华东理工大学学位论文，2019.
[29]渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009，（6）.
[30]林闽钢.超越“行政有效，治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点[J].中共浙江省委党校学报，2014，（5）.
[31]景跃进.村民自治的空间拓展及其问题[J].教学与研究，2001，（5）.
[32]赵晓峰.双轨政治的理论贡献、诠释限度及现代内涵[J].社会建设，2017，（5）.
[33]刘秀秀.新时代国家治理中技术治理的双重维度及其出路[J].行政管理改革，2019，（10）.
[34]邱泽奇.技术化社会治理的异步困境[J].社会发展研究，2018，（4）.
[责任编辑：李 堃]
关键词：并轨政治;双轨政治;乡政村治;乡村治理体系
一、引言
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》把国家治理效能得到新提升作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标之一。基层治理水平明显提高是国家治理效能得到新提升的重要方面。而作为提高基层治理水平的重要一维，乡村的有效治理是国家治理效能得到新提升的重要基础。乡村振兴战略对乡村提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这一全方位的要求。建立健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，成为提升乡村地区治理水平和增强乡村地区治理效能的重要举措。在此背景下，由双轨政治、乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理形态的经典论述所勾勒的国家政权在乡村自治体之外徘徊的图景已被彻底改变，当代乡村治理体系呈现出一种新形态，理清这一新形态将有助于我们从学理上深化对当代乡村治理实践的理解。
双轨政治是传统中国乡村治理的经典样态。它把传统中国的乡村治理样态描述为两条平行的轨道：一条是自上而下的中央集权的专制体制轨道，它以最高统治者皇帝（君主）为起点，县衙门为终点，即皇权不下县，而县衙门的命令也只发到乡村里那些被称为“公家”的自治组织，并不发到每家每户;另一条是自下而上基层组织自治的民主体制轨道，由乡绅等乡村精英进行治理，宗族是其进行乡村治理的组织基础[1]（pp.275-293）。自下而上的轨道是士绅将县衙下发的命令通过其在官府中任职的亲戚、同乡和同年等私人关系渠道反馈给各级官吏，从而使得相关政令能更因地制宜地发挥作用。这种上下通达、来还自如的双轨形态是形成稳定而持久的政治的必要条件，而封建、世族和乡谊组织基于对正式制度的非正式运作成为双轨政治中上通下达的中介[2]。
改革开放以来，乡政村治和“县政·乡派·村治”等成为当代中国乡村治理的重要形态。随着乡镇政府和村民委员会的建立，乡镇政权组织和群众性自治组织相结合形成了乡政村治模式[3]。在以家户为单位的乡村社会从分化转向整合的过程中，乡村治理样态进行总体性结构转换的基本思路是建立以“县政、乡派、村治”为基本内容的治理结构，意在使其权、责、能相对均衡[4]。从本质上而言，这两种乡村治理形态是对双轨政治的继承和发展，双轨政治对当代中国基层治理实践依然具有一定的解释力[5]。然而，这三种关于乡村治理形态的经典论述的共同之处在于，国家政权力量始终徘徊在乡村自治体之外，乡村内部是以村民自治为主要内容的相对自主的自治空间。
21世纪以来，随着行政科层化治理改革的加快推进，各级政府行为逐步被纳入法治化和规范化的发展轨道，这使得自上而下的制度化和标准化的普遍主义治理规则取代了基层治理中因地制宜的特殊主义的治理规則，国家政权建设得以强化。在此背景下，国家政权建设逐步深入村庄原有的自治空间，走通了国家政权建设的最后一公里。与此同时，双轨政治、乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理形态中所描述的原有的相对自主的基层自治空间已不复存在。尽管如此，基层自治并未因此消解，而是继续维持并实现了体系化转型。在建立健全乡村治理体系的过程中，完成体系化转型的基层自治已成为国家基层政权的重要组成部分。由此，国家政权和基层自治并轨运行的格局得以形成，并呈现出并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态。具体而言，走通了最后一公里的国家政权与实现了体系化转型的基层自治并轨运行，从而形成了并轨政治这一党建引领下的三治融合的乡村治理体系新形态。对此，本文不仅尝试提出并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态，还试图围绕并轨政治揭示其生成逻辑、动力基础和实践价值，并分析其存在的现实问题。
二、并轨政治的生成逻辑
并轨政治这一当代乡村治理体系新形态的生成是国家政权建设和基层自治有效互动的结果。因此，并轨政治的生成存在着国家政权和基层自治的双重逻辑。国家政权建设走通了最后一公里，是国家政权逻辑的集中体现。基层自治的逻辑则集中表现为基层自治的体系化转型。
（一）国家政权逻辑：国家政权建设走通了最后一公里
根据迈克尔·曼的论述，基础权力不同于仅由国家精英运作的专断权力，它是指一个中央集权国家的制度能力，其在本质上是一种国家通过基础设施渗透和集中地协调市民社会活动的权力[6]（pp.68-69）。国家政权建设就是要加强国家的基础权力，建设基本的国家机构并强化其运作能力。随着国家政权建设对国家基础性权力的强化以及技术治理的兴起，改革开放以来形成的乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理样态已经改变。国家政权已经洞穿了基层自治的空间，并深入村庄内部，走通了国家政权建设的最后一公里。这主要体现在以下四个方面。
首先，基层党组织建设的强化建立健全了乡村治理体系。强化基层党组织建设集中体现在基层党组织领导能力和治理能力的统一。改革开放以来，我国通过党建引领的社会治理创新来有效组织社会，构建了一种党领导下的现代化基层治理体系[7]。市场化取向的改革发展要求基层党组织在组织方式、领导方式和工作方式上进行探索和创新，以往单纯依靠行政组织资源进行管理或开展工作的方式方法已经越来越不适应新形势发展的需要。为此，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的重要精神之一，就是将党的执政能力建设与国家治理现代化有机统一起来[8]。党的执政能力和国家治理现代化的有机统一在基层党组织中集中体现为党组织的领导能力和治理能力的统一。这使得基层党组织必然要强化其在乡村社会的治理主体地位，突出其治理功能，以提升其治理能力。基层党组织治理主体地位的强化和治理功能的突出使其成为乡村治理体系之“体”[9]，建立健全了乡村治理体系。 其次，村级组织行政化和村干部职业化。国家政权深入乡村必然会对村级组织和村干部群体产生一定影响。科层化的官僚制奉行理性主义的运作原则，组织体系中有明显的专业分工与层级化，呈现职务运作部门化、职业活动专业化、业务执行规则化和程序化等基本特征。这使得具有科层化特征的国家政权组织在与村级组织的互动实践中形成了“上面千条线，下面一根针”的运行样态。政府各个条线通过挂牌加紧抢占村级阵地，显示自身存在感，同时，它们还向村级组织下派了大量工作任务，并对其进行严格的标准化考核。这使得村级组织承担的行政事务大量增加，并使得村级事务日趋规范化和程序化。因此，村级事务来源的条线化、村级组织考核的标准化和村级组织运行的规范化等因素使得村级组织呈现出行政化的特征。而行政化的村级组织必然需要配备职业化的村干部来完成各种行政和自治任务，这便进一步促进了村干部职业化。即使如此，职业化的村干部依然面临着“上面千把刀，下面一个头”的工作压力。
再次，村级治理法治化。在乡土中国的时代，村庄内部往往存在维系秩序的权威力量，并且村民多倾向于遵守习惯法或民间法而漠视国家法律[10]。苏力基于现代法律知识体系与乡土社会之间的紧张对立，以及由此带来的混乱和不适，提出了“基层司法的反司法理论”[11]（p.61）。对此，国家为了加强对乡村社会的治理，常常通过送法下乡的方式强化国家政权建设[12]（p.30）。随着农民生产生活方式的改变，乡村社会的内部秩序也发生了重大变化。乡村内部出现了内生性公共权威的真空，以致乡村社会陷入社会解组状态[13]（p.144），亟须迎法下乡以借助国家政权的权威力量来维持乡村秩序[10]。在此背景下，村级治理日趋法治化，并主要体现在三个方面：其一，国家法进入乡村并与乡村中原有的习惯法相糅合，形成了以村规民约为代表的法治规则和流程;其二，基层党组织建设不断强化，地方参与主体的参与性和创造性也在不断增强，极大地促进了村级治理的法治化;其三，村级治理实践中“情、理、法”的治理原则中“法”的比重在逐渐增加，依法依规办事逐渐成为常态。
最后，技术治理强化。面对中国乡村区域的巨大差异和社会转型期潜伏的社会矛盾，卫星遥感、移动通信、自动化和全球定位等现代科学技术的发展为国家政权建设深入乡村进行有效治理提供了坚实的技术保障。现代科学技术的有力支撑是完善社会治理体系的重要维度，极大提升了国家政权的治理效能。例如，国土资源部门利用卫星遥感技术对土地违法行为进行执法检查，并对其实施全方位、立体化的执法监察与动态监管，这极大提升了国土资源监管的能力和效率，土地违法行为因此而日趋减少。除了各部门条线应用各自的专业技术进行治理以外，网格化管理也成为国家政权进入乡村，依托现代科技整合各个条线资源，实现块状技术治理的重要平台和方式之一，并逐渐成为后税费制时代国家政权破解农村社会治理悬浮化[14]和碎片化[15]等治理问题的一种有效技术路径。因此，无论是科学技术支撑的技术治理，还是治理转型中的技术治理都得以进一步强化。
（二）基层自治逻辑：基层自治实现了体系化转型
国家政权建设深入乡村内部，走通了最后一公里，改变了双轨政治乡政村治和“县政·乡派·村治”等经典论述在读者脑海中勾勒的国家政权在乡村自治体之外徘徊的图景。从实践层面来看，基层自治的空间并未消解，而是随着基层党建的强化和乡村治理体系的建立健全，实现了体系化转型。2019年4月15日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出要建立健全乡村治理机制，建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，并将“2022年，乡村治理体系不断健全”“2035年，乡村治理体系更加完善”作为主要目标。这表明国家政权建设正试图在国家治理体系的末梢构建党建引领下三治融合的乡村治理体系。乡村治理体系建设的核心任务是以党建带动三治融合，既要搞好党建，也要用党建来带动社建，构建以党建为引领、自治为基础、法治为保证、德治为支撑的乡村治理新格局[9]。也就是说，在以基层党组织建设为“体”的乡村治理体系中，基层自治是作为“系”的一部分而存在的。因此，在建立健全乡村治理体系的过程中，基层自治并未消解，而是实现了体系化转型。
三、并轨政治形成的动力基础
并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态的形成是国家政权与基层自治关系在新时代乡村治理新形势下进行的适应性调整的结果。这一调整体现了国家自主性和社会自主性之间、城市和乡村之间进行的以嵌入和融合为主要形式的有效互动。因此，并轨政治的形成具有国家、社会、城乡关系和基层自治等多个层面的动力基础。
（一）国家层面的动力基础：郡县制、党组织社会的传统、国家治理体系和治理能力现代化
在国家层面上，郡县制直接面对农户的传统、党组织社会的传统中党组织社会的需要以及党的十八届三中全会提出的国家治理能力和治理体系的现代化是国家政权建设走通最后一公里的主要动力。郡县制体制通过县下设立的乡、亭、里、什、伍等严密的基层组织使得国家可以直面农户。尽管郡县制体制在经历“唐宋之变”后演变成了皇权不下县的双轨政治形态，但郡县制体制直面农户的传统依然是支撐国家政权建设走通最后一公里的传统动力基础。党的组织传统注重通过党支部嵌入社会的最基层，努力追求对全社会的组织覆盖和工作覆盖，这使得党组织可以直接面对有差别的社会个体，便于更好地将党的政治优势转化成治理优势。因此，党组织社会的传统是国家政权建设走通最后一公里的近代动力基础。尤其是农村税费改革以后，基层组织往往只联系小部分农民，而与所有农民联系的机会大大减少，党组织社会的动力愈发强劲。另外，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力的现代化有助于更好地发挥我国国家制度和国家治理体系所具有的多方面优势，并由此构成了国家政权建设走通最后一公里的当代动力基础。 （二）社会层面的动力基础：重塑乡村治理主体和重建乡村社会秩序的需要
在社会层面上，乡村社会亟须国家政权重塑乡村治理主体，重建乡村秩序的迫切需求构成了国家政权走通最后一公里的社会动力。一方面，乡村社会系统逐步瓦解，自我维持能力不足，需要国家政权的有力深入，以便为乡村社会提供更好的管理和服务。例如，在社会主义市场经济改革不断推进的浪潮中，村干部兼业化的性质难以留住乡村中的能人并使其参与乡村管理和服务乡村，亟须国家政权深入乡村推动村干部职业化，为乡村治理的中坚力量提供稳定且有吸引力的职位。另一方面，失序的乡村社会迫切需要迎法下乡，以强化村民的法治观念、重建乡村社会法治化秩序。在工业化和城镇化的进程中，开放性和流动性逐步增强的乡村社会日趋个体化、分散化、多元化和陌生化，这使得原有的基于村庄共同体构建的社会秩序趋于瓦解，村庄家族力量和乡村体制权威在乡村社会矛盾化解等领域发挥作用的空间越来越小，传统乡村治理的体制和方式举步维艰。失序的乡村社会需要国家法律的有效介入，以强化村民的法治观念、推进乡村治理法治化。
（三）城乡关系层面的动力基础：紧密型城乡关系
在城乡关系层面上，城乡一体化过程中形成的紧密型城乡关系[16]构成了国家政权走通最后一公里的城乡关系动力基础。在城市反哺乡村的过程中，城市对乡村进行资源反哺的同时也加强了对乡村地区的人口、土地使用权和发展机会等方面的管控。实现这些管控必然需要国家政权的有力介入。与此同时，城郊地区村民的生活往往在城市和乡村中共同展开，呈现出城乡两栖的生活样态。这些村民对乡村地区的基础设施、交通和村容村貌等往往会有较高的要求。满足这些要求也需要城市政府在乡村地区投入大量的项目资源。另外，在资源下乡的过程中，部分乡村地区逐步形成的分利秩序需要组织起来的农民和深入乡村社会的国家政权共同破解。国家政权深入乡村社会不仅有助于将农民组织起来，共同防范下乡的资源被分利秩序所蚕食，还有助于城乡之间在人员和资源等诸多方面实现有效的互动融合。更为重要的是，在构建以城带乡、城乡互补、协调发展和共同繁荣的新型城乡关系进程中，乡村振兴战略的全面实施对乡村的发展和治理均提出了较高的要求。有效回应这些要求必然需要国家政权深入乡村以发挥有效市场和有为政府的双重作用。
（四）基层自治层面的动力基础：基层自治拥有顽强的生命力
在“国家与社会”的视角下，国家与社会之间的关系呈现出二元论的、既对立又相互依赖、在力量上此消彼长的互动模式[17]。在这种逻辑下，国家政权进入乡村社会的结果必然是原有相对自主的自治空间被消解。无论是行政消解自治[18]还是资源消解自治[19]，都认为国家政权建设压缩了村民自治的空间，使得村民自治流于形式。然而，国家政权与基层自治之间真的只能是此消彼长的零和博弈关系吗？基层自治的生命力是否真的如此脆弱？
事实上，基层自治空间是无法被消解的，基层自治具有极强的生命力。源于西方的“国家与社会”范式不仅难以描绘中国生活实践所呈现出的多元现代性的丰富内涵，而且在一定程度上也忽略了国家层面的各种管理制度设计同人们的日常生活之间的相互建构过程[20]（p.332）。从基于中国实践的“制度与生活”的视角来看，国家政权制定的各种制度并不能完全安排人们的日常生活[20]（p.334），作为生活主体，村民相对自主的自治空间是无法被消解的。其原因在于以下四个方面。一是，国家政权约束村民行为的法律法规和制度规范等多基于以往或当前的乡村生活实践而制定，很难预测更难以跟上丰富多变的乡村生活实践的演变步伐。二是，在现有的制度框架下，国家政权制度化和规范化的运行，难以全面而有效地约束村民的主观能动性和创造性所产生的无序且不确定的行为，如即便在人民公社时期，尚且存在社员“出工不出力”的消极怠工行为。三是，反观国家政权本身，其多层级和权力的多源性可能导致“有组织的无序”，从而降低国家政权对乡村生活实践的控制力，扩大基层的自主空间[21]（p.261）。四是，国家政权组织和基层自治组织之间存在双向依赖和双重依附关系[21]（p.262）。两者之间的双重依赖体现为资源下乡背景下基层自治组织对国家政权组织的资源依赖，而国家政权组织的诸多工作目标要依赖基层组织来具体实施操作。多层级地方国家的压力型政体使得每一个层级都可能为了按时完成任务而忽视任务本身的目标，并发生层级之间的目标替代，进而给予基层自治组织一定的自由和自主空间。与此同时，两者的双重依附关系表现为国家政权组织各层级的负责人与基层自治组织的负责人之间既存在制度化的依附关系，又存在人格化的依附关系。双重依附关系的存在也使得国家政权组织没有足够的能力和动力去纠正基层组织的名实分离现象，从而给后者带来一定的自由和自主空间。从这个意义上来说，国家政权并不能完全安排乡村生活实践，基层自治的空间也不可能被消解。
四、并轨政治在当代乡村治理实践中的价值
党的十八届三中全会提出了国家治理能力和治理体系现代化的命题。乡村治理作为国家治理的最后一公里，其治理体系的建立健全和治理效能的提升等命题也陆续出现在党中央的文件中，并受到党中央的高度重视。在此背景下，并轨政治的形成在乡村治理领域有着独特的实践价值。
（一）并轨政治有助于发挥乡村治理体系化优势
在建立健全乡村治理体系的过程中，既是治理体系领导者又是参与者的基层党组织必然需要把其他治理主体纳入以党组织为“体”的治理体系结构，形成党建引领多元共治的乡村治理新格局。乡村治理體系化的目标是要形成党建引领和三治融合的结构统一体，要将基层党组织这一治理体系之“体”在乡村社会的最深处牢固地建立起来，以引领庞杂的乡村社会生活之“系”。这是一种中国历史上从未有过的新型治理模式，并将指向一种新型的乡村社会团结形态[9]。因此，并轨政治的形成有助于发挥乡村治理体系化的优势。乡村治理体系化不仅有助于缓解部分基层党组织的弱化、虚化和边缘化的问题，还有助于基层党组织在直面个体化和差别化的群众时，把握好原则性和灵活性之间的平衡，以增强基层党组织的治理能力，筑牢基层治理体系核心。另外，乡村治理体系化还有助于发挥国家政权和基层自治各自的比较优势。 （二）并轨政治有助于将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能
党的十九大报告提出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党领导下的村民自治不仅凸显了基层党组织的领导主体地位，也突出了党组织发挥治理功能的政治优势和组织优势。有效的基层治理需要基层党组织的坚强领导，更需要基层党组织把政治优势和组织优势转化为治理效能。一是，并轨政治有助于基层党组织重塑组织结构，以满足增强党组织治理效能的需要。有些基层党组织摒弃了按照年龄结构划分支部的传统做法，根据网格化管理的需要将支部建在网格上，实行“一网格一支部”，重塑了党的基层组织结构，并以网格为单位进行党群联动和干群联动，增强了基层党组织的治理效能。二是，并轨政治有助于基层党组织探索参与乡村治理的有效机制，以探索提升党组织治理效能的路径。与行政组织主要考虑行政效率的逻辑不同，党组织在乡村治理中的政治逻辑考虑的是政治与社会的效率或效益[22]。实践中，党组织参与乡村治理主要是通过联系群众和服务群众来实现的，并在此过程中探索形成了党员“分组包片”、党员志愿服务和“党员联户”等诸多治理机制。基层党组织结构的重塑和治理机制的探索不仅强化了基层党组织作为乡村治理体系之“体”的主体地位，更有助于将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能。
（三）并轨政治有助于构建行政和自治多元融合的新格局
事实上，在并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态中，基层自治的顽强生命力使得国家政权深入乡村后形成了行政和自治多元融合的新格局。有研究发现，“自治下沉”[23]后以村民小组或自然村为单位的“微自治”[24]，形成了村庄内部行政与自治有效衔接的双层治理结构[25]。有的研究表明，国家政权与基层自治可以融合为“控制的自治”[26]这样一种村级治理半行政化的状态。还有的研究认为，国家政权建设不仅可以通过对基层自治的再造与重塑，强化基层自治的能力[27];还可以通过整治引导自治[28]的互动方式，扩展基层自治的空间，激发基层自治的活力。这些研究充分表明，行政和自治多元融合新格局正在形成，行政和自治之间此消彼长、零和博弈的刻板印象正逐渐被打破。
（四）并轨政治有助于解决行政有效而治理无效的问题
在技术化的治理权力替代总体性支配权力的过程中，技术治理的工具性变革难以从根本上改變地方政府“事本”的行动逻辑，更无法打破“事本”背后的利益链条。在打造服务型政府与行政目标多元化的背景下，技术治理的不充分性和高成本不断凸显，权力的科层制、条块分割的专业化与数字管理，反而弱化了基层政权对社会突发事件和具体社会矛盾的感受力和应对它们的灵活性[29]。这导致部分经济发达地区的乡村也出现了行政有效而治理无效[30]的问题。事实上，制度必须找到自己的新基础和生长点，使自上而下的东西有扎实的生活根基，使外来的变量转化为内在的要素，以克服形式主义的弊端，在更大的空间范围内实现真正的制度化[31]。也就是说，之所以出现行政有效而治理无效的问题，是因为忽视了国家政权建设的有效推进需要以深度的社会动员为基础。即便是强大的国家政权力量深入乡村社会进行制度化、规范化和法治化的治理，依然需要依靠基层自治的力量进行广泛地动员和引导，以争取多数村民的积极配合和参与。因此，并轨政治中形成的以基层党组织建设为“体”，以自治为代表的地方性多元治理力量为“系”的乡村治理体系，有助于缓解行政有效而治理无效问题。
五、结论与讨论
随着国家政权建设走通最后一公里，深入乡村的国家政权与已经实现体系化转型且极具生命力的基层自治并轨运行，形成了并轨政治这一当代乡村治理体系的新形态。以上论述表明，并轨政治的形成不仅具有国家、社会、城乡关系和基层自治等多个层面的动力基础，还具有极其丰富的实践价值，即有助于发挥乡村治理体系化优势，有助于将基层党组织的政治优势和组织优势转化为治理效能，有助于构建行政和自治多元融合的新格局，有助于解决行政有效而治理无效的问题。
与此同时，并轨政治推进了已有理论对乡村治理形态的认识。双轨政治、乡政村治和“县政·乡派·村治”等乡村治理形态的经典论述勾勒出了一幅国家政权在乡村自治体之外徘徊的图景。并轨政治的形成不仅打破了这一图景，还表明国家政权和基层自治之间并非只能是此消彼长的零和博弈，还可以是并行不悖的互动融合，并由此开启了国家政权与基层自治有效互动的新阶段。在新的阶段，国家政权建设的关键是要处理好国家政权与基层自治之间的关系。并轨政治所构建的党建引领下的三治融合的乡村治理体系，使得国家政权和基层自治有效衔接，有力推进了乡村治理体系和治理能力现代化。
然而，拥有独特生成逻辑、动力基础和实践价值的并轨政治，依然存在着诸多需要注意的现实问题。
首先，国家政权和基层自治的并轨运行使得如何协调这两者的关系、厘清两者边界的问题日益凸显。行政和自治两者在时间上的动态演变和空间上的区域差异一直让这一问题纷繁复杂。即便是对双轨政治经典论述的解读，也存在着皇权不下县和皇权不进村这两个不同的维度[32]。实践中，在国家政权的有力引导下，一些经济发达地区的村级组织以村两委人员和政府下派人员为基础，以村级党组织书记为核心重新建立了一个被称为村级社区综合管理服务中心（以下简称中心）的基层组织，厘清行政与自治的边界是成立该中心的重要目标之一。为此，中心不仅通过区分政务这一协助政府工作的事项和村务这一基层群众自治组织依法履行职责的工作事项，尝试从厘清工作事项的角度明确国家政权与基层自治的界限;还通过实施村干部选聘分离，尝试从村干部报酬的角度厘清国家政权和基层自治的界限。事实上，直接面对群众的基层工作本身具有一定的模糊性和极强的不确定性。尽管文本列举的工作事项在形式上明确了行政事务与自治事务的界限，但文本上的工作事项与基层干部实际的工作内容之间存在着理想和现实的巨大差距，以致基层干部在实际完成工作的过程中依然难以厘清行政和自治的界限。与此同时，尽管选聘分离表面上明确了村干部承担行政事务和村务的报酬界限，但这实际上是将政务和村务融合到村干部的实际工作中，反而模糊了行政和自治的边界。因此，在并轨政治这一当代乡村治理新形态下，如何协调统筹行政与自治的关系、厘清两者的边界还需要进一步的研究和探索。 其次，在国家政权建设过程中，技术治理的地位和作用日益凸显，亟须协调技术治理利弊关系。随着现代信息通信技术、互联网、物联网、大数据等技术手段被广泛引入政府治理和社会治理，技术治理在实践中的地位和作用日益凸显。技术治理不仅优化了治理手段，变革了治理方式，还提升了治理效能。但是，技术治理也带来了新的治理问题。一是技术治理广泛而深入的应用存在著以新型技术犯罪为代表的技术运用失控风险和以方便获取隐私数据为代表的技术滥用风险。二是技术治理对治理方式的变革和治理效能的提升，在一定程度上遮蔽了现有制度的部分缺陷，从而延缓甚至阻碍了制度变革的步伐。三是技术治理对现代科学技术的高度依赖，使其存在只重技术不重人的短板，忽略了人的主体性[33]。此外，技术治理中还存在技术化社会治理的异步困境问题[34]。具体而言，技术从组织化应用迈向社会化应用带来的个体化、场景化、不可识别、不在场的叠加，使技术行为特征变得难以预见，进而导致现行的属地治理逻辑失灵、规则失效，构成了技术行动与社会规则之间的不同步。如何有效发挥技术治理的优势、规避技术治理的弊端、协调技术治理的利弊关系还需要进一步深入研究。
最后，需要特别注意的是，尽管并轨政治通过乡村治理体系化为村民表达意见和想法创造了机会并开拓了渠道，能够在一定程度上避免自下而上的轨道淤塞，助力治理轨道的上下通达，但深入乡村社会的国家政权的积极有为要建立在依法依规运行的基础上，以避免党政一体的国家政权在自上而下的轨道上“开快车”。
参考文献：
[1]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2007.
[2]周丹丹，李若晖.古代中国地方力量“自下而上”的运作——重论费孝通的双轨政治[J].复旦学报（社会科学版），2019，（3）.
[3]张厚安.乡政村治——中国特色的农村政治模式[J].政策，1996，（8）.
[4]徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换[J].江苏社会科学，2002，（2）.
[5]赵晓峰.双轨政治重构与农村基层行政改革——激活基层行政研究的社会学传统[J].北京社会科学，2016，（1）.
[6][英]迈克尔·曼.社会权力的来源（第二卷）[M].陈海宏.上海：上海世纪出版集团，2007.
[7]叶敏.政党组织社会：中国式社会治理创新之道[J].探索，2018，（4）.
[8]齐卫平.把党的执政与治国两种能力建设相贯通——党的十九届四中全会精神的一个研究视角[J].理论与改革，2020，（2）.
[9]熊万胜，方垚.体系化：当代乡村治理的新方向[J].浙江社会科学，2019，（11）.
[10]董磊明，陈柏峰，聂良波.结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读[J].中国社会科学，2008，（5）.
[11]苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996.
[12]苏力.送法下乡[M].北京：中国政法大学出版社，2000.
[13]贾春增.外国社会学史（修订本）[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
[14]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，（3）.
[15]李强，葛天任.社区的碎片化——Y市社区建设与城市社会治理的实证研究[J].学术界，2013，（12）.
[16]熊万胜.郊区社会的基本特征及其乡村振兴议题——以上海市为例[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018，（3）.
[17]肖瑛.从“国家与社会”到“制度与生活”：中国社会变迁研究的视角转换[J].中国社会科学，2014，（9）.
[18]赵晓峰.“行政消解自治”：理解税改前后乡村治理性危机的一个视角[J].长白学刊，2011，（1）.
[19]李祖佩.“资源消解自治”——项目下乡背景下的村治困境及其逻辑[J].学习与实践，2012，（11）.
[20]李友梅.自主性的增长：制度与生活视野下的中国社会生活变迁[C]∥上海市社会科学界联合会.2008年度上海市社会科学界第六届学术年会文集（年度主题卷）.上海：上海人民出版社，2008.
[21]熊万胜.农民合作的新前景[M].北京：中国政法大学出版社，2013.
[22]熊万胜.政治整合视角下乡村基本治理单元的适度规模研究[J].中州学刊，2018，（3）.
[23]赵晓峰，魏程琳.行政下乡与自治下沉：国家政权建设的新趋势[J].华中农业大学学报（社会科学版），2018，（4）.
[24]赵秀玲.“微自治”与中国基层民主治理[J].政治学研究，2014，（5）.
[25]王海娟，胡守庚.新时期政权下乡与双层治理结构的形成[J].南京社会科学，2019，（5）.
[26]王丽惠.控制的自治：村级治理半行政化的形成机制与内在困境——以城乡一体化为背景的问题讨论[J].中国农村观察，2015，（2）.
[27]杜姣.村治主体的缺位与再造——以湖北省秭归县村落理事会为例[J].中国农村观察，2017，（5）.
[28]欧燕银.整治引导自治：大都市郊区的乡村自治发展逻辑——以上海市X村为例[D].上海：华东理工大学学位论文，2019.
[29]渠敬东，周飞舟，应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009，（6）.
[30]林闽钢.超越“行政有效，治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点[J].中共浙江省委党校学报，2014，（5）.
[31]景跃进.村民自治的空间拓展及其问题[J].教学与研究，2001，（5）.
[32]赵晓峰.双轨政治的理论贡献、诠释限度及现代内涵[J].社会建设，2017，（5）.
[33]刘秀秀.新时代国家治理中技术治理的双重维度及其出路[J].行政管理改革，2019，（10）.
[34]邱泽奇.技术化社会治理的异步困境[J].社会发展研究，2018，（4）.
[责任编辑：李 堃]