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摘 要：“急时行政”不同于传统的“应急管理”，它具有实施周期的短期性、应对能力的极限性、应对问题的整体性等特征，适用于分析极限条件下的公共治理活动。“急时行政”在具体的运行过程中，容易遭遇传统官僚制管理困境、经济社会失序、公民权利损害、舆论信息传播等挑战。有效的公共治理要求高效的资源动员、高度的社会整合、高水平的社会互信、高效的信息流动，以实现从科层管理走向合作治理。构建合作治理机制，搭建智慧治理平台，夯实“急时行政”的制度基础，有利于实现极限条件下公共治理能力的最大化，助推“中国之治”走向更高水平。
关键词：公共治理;“急时行政”;合作治理;极限条件;科层管理
2020年1月初，湖北省武汉市遭遇突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，迅速蔓延的疫情打乱了正常的社会生产生活秩序，也对中国国家治理体系和治理能力形成一次大考。危难之际，以习近平同志为核心的党中央高度重视疫情防控工作，全国上下迅速采取有效应对措施：各地迅速对确诊病例、疑似病例及密切接触者实行强制隔离;武汉于2020年1月23日封闭全城，防止疫情向湖北之外地区扩散;数十家单位密切配合，仅用10多天时间建成了共有2700个床位的火神山医院和雷神山医院;16个省市医疗队迅速集合，1.1万名医生火速对口支援湖北;军队抽组1400名医护人员奔赴抗疫最前线;全国各地延长春节假期，全面停工停学……我们坚持全国一盘棋，充分调动了各方积极性，把集中力量办大事的制度优势充分发挥出来，为战胜疫情奠定了坚实基础。
从某种意义上说，在此次疫情中，政府采取的一系列举措，虽然具有应急管理“行为措施的突发性”特征，但也具有“实施周期的短期性”“应对能力的极限性”“应对问题的整体性”等显著差异。本文试图通过构建“急时行政”概念来描述和分析这种差异，考察急时行政过程中面临的主要挑战，并为提升极限条件下的公共治理能力提出一些思考。
一、“急时行政”：概念与特征
“急时行政”是“应急管理”的一种升级，二者之间有一定的联系，但同时又存在明显的区别。“急时行政”是指危机灾难暴发后在局部和短期内全面超过政府应对的极限能力，引起社会资源匮乏不足、常态社会秩序失范、传统行政能力迟缓等困境，政府部门只能采取一种临时性行政举措，在非常态社会秩序和极限条件下提供社会公共物品或服务。
無论是急时行政还是应急管理，政府都希望在短期内快速解决突发危机。触发急时行政的条件往往是超大型灾害引发的常态社会秩序失范或崩溃，此时，行政能力和公共资源极度匮乏，要想回归社会稳定和正常的治理秩序，需要全局性、整体性应对。换句话说，急时行政是一种在极限条件下，以政府为核心的公共部门动员社会资源，激发全社会合作，共同应对危机的过程。急时行政常常面临巨大压力和挑战，而应急管理面临的危机影响力和范围较窄，处置回应力度和强度也较小。
急时行政的特征由其面临的危机类型决定，主要表现为“行为措施的突发性”“实施周期的短期性”“应对能力的极限性”和“应对问题的整体性”等。这些特征对行政策略提出了不同要求。
一是行为措施的突发性。急时行政几乎都发生在突发危机或灾难背景下，是被迫采取的一种行政形态。这主要是由自然灾害和事故灾难本身所具有的偶发性和突发性特征造成的。事实上，2019年12月武汉就已经出现了相关肺炎病例，也有了疫情的相关报告。但由于对新型冠状病毒认知有限，政府一开始并没有认识到其人传人的特点，所以在疫情初期仍然采用传统的管控模式。随后，疫情在2020年1月中旬开始大暴发，传染人数快速攀升，引起了突发重大公共卫生危机。疫情的突发性要求政府在紧急状态下采取果断处置措施，这就不可避免地导致政府的急时行政过程缺乏社会共识。
二是实施周期的短期性。急时行政是一种极限条件下的行政行为，是非常态社会秩序下的不得已之举，因而从实施周期来看具有典型的“短期性”特征，其持续时间长则半年三个月，短则十天半个月。急时行政的实际实施周期既由危机自身特点决定，又受社会层面影响。从危机自身特点来看，突发公共危机的持续时间往往不会特别长，因此应对危机所实施的急时行政时间自然也不可能很长。从社会层面来看，急时行政涉及社会资源的整合供给、民众生活的临时管控、社会秩序的强制稳定等多种任务，这种超高难度的组织动员体系是对其运作持久性的考验。此外，由于急时行政将严重影响民众正常生活，长时间管控很容易引发社会动荡。上述两方面原因，导致了急时行政内在的短期性。例如，2020年1月24日湖北省宣布进入突发公共卫生事件一级响应后，全国其他省份也快速响应，并启动了相应的急时行政措施，但至2月24日，全国大部分省份因疫情好转而下调响应级别，这反映出急时行政的短期性。
三是应对能力的极限性。急时行政和应急管理最大的区别就在于急时行政接近或达到应对能力的极限性。所谓应对能力的极限性是指危机暴发后，政府在局部和短期内往往面临资源的匮乏和不足，与此同时，还要面对常态社会秩序失范、传统行政能力迟缓等困境，这些都大大超出了政府应对的极限能力。实际上，也正是危机治理面临的极限性挑战迫使政府部门采取急时行政策略。例如，疫情暴发的中心点湖北省武汉市，在2020年1月中旬至2月中旬这段疫情高峰期内，医生、护士、药物、口罩、防护服、隔离病床等应急资源极度匮乏。疫情早期，大量疑似病例、轻症患者甚至是确诊病例、重症患者都无法得到有效救治，一定程度上增加了疫情的二次传染风险。面对如此极限挑战，即使当时举全国之力采取了一些应对措施，还是有一些问题无法立即得到解决。
四是应对问题的整体性。急时行政意味着社会面临的是一种系统性、全局性、全方位的危机，需要包括政府、企业、人民团体、志愿组织、公民个人等各方力量有效合作，对正在发生的危机采取整体性治理。韦伯曾指出，官僚制行政组织天然趋向于职能分工精细化。这种职能分工在很大程度上提升了常态社会秩序下的工作效率，但在非常态社会秩序下，整个行政组织体系有可能在极限条件下出现短时瘫痪，加之公共危机的全局性挑战，单纯依靠某个或某些专门机构无法有效应对危机。尤其是当区域内部出现资源匮乏时，政府就必须借助足够强大的外部资源输入维持区域内部社会秩序的稳定，为回归常态创造条件。湖北省在疫情初期应对危机问题上出现的种种不足，便印证了急时行政极限性下内部秩序的混乱。随后，在中央政府的强势干预介入下，政府通过大量整合社会有生力量，动员全国资源，实施全员抗疫、全社会抗疫，才使得疫情在短期内得到有效控制。 二、“急时行政”背景下公共治理面临的挑战
急时行政作为政府特殊时期为了应对紧急情况而采取的一种公共治理模式，在具体运行过程中必然会与正常社会状态下的社会系统发生冲突，遭遇各个方面的挑战。分析急时行政背景下公共治理可能面临的挑战，显然有助于更好地探究急时行政的路径选择。
（一）应对官僚制治理模式的挑战
韦伯指出，“官僚制组织是一个有固定、充足办公经费的非人格化的等级组织”[1]（p.8）。官僚制组织的最大优势是由可预见性带来的高效率，但在急时行政治理模式下，官僚制组织存在问题却随之被放大。
一是官僚制的分工与协调困境。这是管理学的经典命题。传统官僚制等级制奉“精细分工带来理性和效率”为圭臬。精细分工的前提是专业性，而专业性就要求“地方化”“部门化”和占据信息资源的优势。所以，条块分割和部门墙始终是游荡在官僚组织上空的幽灵。为了应对上述问题，急时行政往往采用“统一指挥”的行动模式。这就不可避免地侵占了官僚制模式的地方化和专业化优势。而“统一指挥”恰恰不是官僚制组织模式的特长。在“急时行政”中，问题的复杂性、动态性使得治理过程中的问题界定、决策选择、有效执行都远超出单个组织、部门的能力范畴，合作成为有效治理的必要选择。如前分析，单靠“强有力的中央指挥枢纽，难以获得分散个体的所处情境、行动信息，行动主体隐藏信息或隐藏行动的道德风险始终存在”[2]（p.167），这极大地影响了急时行政的工作效率，增加了公共治理成本。
二是层级控制与信息失真困境。“金字塔”模型是科层组织的形象刻画，代表了传统官僚制通过增加管理层次、缩小管理幅度以实现有效控制的努力。层级的增加导致基层信息需要穿过更多的阻隔才能到达某个集中点，这一过程会因客观意义上的信息压缩（出于上级处理便利考虑隐去次要信息）和主观意义的信息过滤（隐去对自己不利的信息）产生信息损失，也会因增加信息传递的时间而发生信息滞后。急时行政是短期内极限条件下应对危机的行为，其对信息传递的速度、信息的真实程度都有极高的要求，而信息滞后和信息失真不仅影响问题界定的可靠性，还会影响决策、执行的科学性和有效性。同时，在急时行政条件下，权威信息的缺失或滞后还会导致社会公众出现认知误差、恶化焦虑状态、滋生社会谣言、损害政府公信力，导致合作治理的失败。
三是晋升制度与基层能力的矛盾。科层制的晋升制度中，有两种代表性观点：一种是以马克斯·韦伯为代表的“年功制”;另一种是彼得的“层级组织学”。前者认为职务晋升是根据资历、业绩两者的结合，并加上领导的评价;后者认为一个等级制度中，每个雇员都倾向于上升到不能称职的地位。这两种观点都有一个共同点，即优秀精英倾向于被提拔到更高的、脱离一线灵活决策的管理岗位。在可谋划的、相对静态的组织环境下，由高层次的精英人才对社会整体福利进行谋划在理论上是恰当的。然而，后工业社会的动荡性、多元性、复杂性要求基层必须在第一时间采取有效措施应对危机和困境，以抓住危机应对的“最佳窗口期”，避免其扩散蔓延以至失控。而现有的晋升制度、人才激励制度与后工业社会中急时行政对基层治理能力的要求存在难以调和的矛盾。
（二）应对经济社会失序的挑战
作为一种极限条件下的特殊行政模式，急时行政往往需要采取大规模交通管制、区域性封锁、强制隔离等极端措施，这些措施带来的经济社会后果及其后遗症也极为明显。
一是经济失序的潜在挑战。急时行政可能采取类似“战时管制”措施，破坏正常的市场供求体系，冲击正常的经济运行秩序，带来经济失序的潜在挑战。例如，大规模交通管制将打断物流供应链，影响企业的正常运行。2020年2月，北京大学针对湖北、四川、江西、陕西、河北、浙江、辽宁和广东8省48县233行政村的351位农村住户开办的企业调查显示①，25%的企业反映自身因市场订单减少、产品销售受制（16%）和上游企业未开工导致原材料不足（9%）而无法正常运营。同时，大规模交通管制也限制了企业员工及时返岗，使生产陷入停滞状态。上述调查中35%的企业反映“人力不足无法开工”。此外，政府对某些行业的停工命令，使相关企业面临倒闭的风险。
二是社会失序的潜在挑战。大规模交通管制和区域性封锁隔离直接影响公众的生产和生活，在一定程度上破坏了常态社会秩序。此外，封锁隔离造成的信息不对称，还有可能引发一定程度的社会恐慌，甚至导致公众哄抢本就不足的应急物资。在权威信息缺位情况下，各种社会谣言也不断滋生蔓延，肆意传播，各种小冲突和小问题被无限放大，甚至被“有心人”操纵利用，带来严重社会恶果。综观世界各国，政权更替往往都伴随着危机处置不当引起的社会矛盾大暴发现象。幸运的是，尽管中国在新型冠状病毒肺炎疫情防控工作中出现了一些不和谐现象，但因为公众对政府采取的封锁隔离措施在整体上比较理解和支持，这些不和谐因素并没有演化为严重的社会冲突，这也体现了中国公众对政府的信任和支持。
经济失序和社会失序两者之间可能产生的“加成”效應尤其值得重视，其对社会经济造成的双重影响是急时行政必须要面对并解决的挑战。
（三）应对公民权利保护的挑战
为了解决突发危机，急时行政采取的措施往往是“不惜一切代价”。这里的代价不仅包括经济层面的硬代价，也包括对公民权利进行暂时性约束的软代价。换句话说，这是一种出于善意且基于大局层面考虑而必须付出的代价。在急时行政时，公民正常的医疗、工作、社交、心理等公民权利常常无法正常行使。
一是医疗健康权受到有限约束。在应对本次新冠肺炎疫情过程中，近千万武汉市民被强制封锁隔离。疫情初期，许多患者在患病之后因诊断技术、防疫药品、救治床位等医疗资源有限而无法得到及时救治，这导致初期感染人数呈指数级增长。实际上，这不仅侵犯了新冠肺炎患者的医疗健康权，还侵犯了其他非新冠肺炎患者的医疗健康权。在从2020年1月23号开始的武汉市封城到疫情得到有效控制这一漫长过程中，因疫情防控的需要，政府部门将注意力主要集中在新冠肺炎患者身上，大量医院被指定为新冠肺炎患者的定点收治医院。在这种情况下，提供给非新冠肺炎患者的常规医疗服务床位数锐减，导致大量非新冠肺炎患者的就医治疗权利无法正常行使。武汉全城封锁，进一步剥夺了患者转向异地治疗的权利，导致部分患者通过网络向社会求助。幸运的是，在后续医疗资源相对充足后，政府适时调整了管制措施，公众医疗健康权得到了有效保障。 二是生存就业权受到影响。生存权是公民最基本的权利。新冠肺炎疫情对疫区群众最直接的影响就是生存权和就业权。因缺乏对疫情困难形势的充分估计，大部分居民正常生活物资储备不足，加之部分家庭储蓄较少，较长的居家隔离时间会影响其生存权。如果不是政府和社会多方提供的大力救助，这些人可能出现严重的生存危机。即使是政府尽了全力给予救助，有限的资源也难以满足庞大的、迅速增长的救助需求，特别是社会各界对许多滞留在武汉的外地群众关注相对较少，导致部分外地群众被迫成为“流浪者”。除此之外，急时行政的交通管制措施影响了群众的正常就业，特别是农民工群体的就业。北京大学在8省农村的两轮跟踪调研表明，截至2020年2月13日，农村小微企业复工率只有23%，至22日也只有44%，而2019年这些企业同期的开工率分别为62%、84%;根据北京大学的相关测算，至2月22日，全国有2亿农民工未返岗就业。因政府限制开工、交通管制导致工人无法返岗、企业缺乏工人和产业链中断，部分企业转产或倒闭，这进一步恶化了就业问题。
三是社交心理问题。人是天生的政治动物[3]（p.7），生来就有合群的性情。长时间的封锁隔离直接阻断人们的合群社交需要，易导致人的抑郁和焦虑情绪[4]，引发诸多心理问题。疫情期间多地报道公民冲击疫情检查点、殴打疫情防控工作人员的事件，其主要原因可能在于部分公民缺乏公共精神，或者素质不高，但同时，阻断社交引发的抑郁、焦虑、心理逆反等也是造成上述事件的重要诱因。较长时期的隔离不仅可能在短期内让人产生对自身及家人身体状况不确定的焦虑紧张等负面情绪[5]，还可能导致个人性格某种程度的扭曲。更重要的是，如果缺少应对危机的方法、不适时进行心理干预，重大危机可能导致个体心理恐慌、无助甚至崩溃[6]（p.285）。因此，在地震、海啸、病毒传染等自然灾害以及战争、交通事故等人为灾害之后，政府必须对幸存者和经历者进行心理干预，抚平其可能留下的心理创伤，帮助其建立正常的生活适应能力。
因此，在危机处置过程中采用的急时行政措施，不仅要注意消除危机可能带来的经济社会后果，更要解决实施过程中可能产生的侵犯公民权利的问题，采取相应的救济措施，将代价减少到最小。
（四）应对舆论信息传播的挑战
进入信息时代，传统的信息封锁模式已经无法适应社会现实。自媒体的快速发展，则有可能使急时行政中的微小问题被扭曲放大进而演变成舆论危机，挑战正常的社会秩序。
一是治理問题被扭曲放大后变成攻击政府治理的舆论危机。急时行政的极限性和整体性特征决定了决策和执行的高度模糊性。在决策方面，即使是在程序性决策背景下，“不确定的未来结果”和“不确定的未来偏好”也构成了“决策的模糊基础”[7]（p.139）。在急时行政中，因政府行政能力处于极限状态，决策必然面临着“失控的电车”式难题[8]（pp.22-25），而“功利主义”原则似乎成为不二选择。换句话说，总体而言，疫情防控中的“整体叙事”超过“个体叙事”似乎成为一种无奈的选择。另外，危机应对的整体性（跨区域、跨层级、跨组织、跨部门）、参与主体的多元化、工作人员组成的复杂性，容易造成政府对一些问题的处置不当，进而被危机中焦虑的公众不断放大，引发舆论危机，甚至是政府的信任危机。疫情初期武汉红十字会捐赠物资发放问题一度成为舆论的焦点，甚至遮蔽了无数公职人员一线奋战的努力，被扭曲成了政府职能部门不作为的“集体标签”。在急时行政过程中，政府如果没有对相关责任人进行及时有效的问责，公众极易产生非理性的心理宣泄，结果造成舆论环境的恶化，进而形成治理的障碍。
二是权威信息滞后（甚至缺失）催生社会谣言、影响社会秩序。真相不在现场，谣言将占领阵地。首先，急时行政环境可能意味科学界、公共部门和社会大众同样缺乏有关决策对象、决策前景的权威信息，而社会公众因对不确定未来的焦虑产生大量信息渴求，给谣言滋生提供了土壤。其次，急时行政过程聚焦于危机应对，公共部门无法第一时间处理行政执行过程中产生的一些负面问题，而自媒体则可能让这些“非理性宣泄情绪”插上翅膀。最后，部分不法分子为达到个人目的，大肆渲染急时行政中的漏洞，甚至完全歪曲事实真相，造成恐慌并引发公众对政府的不满，进而导致社会失范。由此可见，因主观或客观原因，急时行政面临着“准确、权威信息不及时传播，虚假、歪曲的信息搞乱人心”[9]的舆论信息挑战，一旦对这些问题处理不当，可能引发社会秩序混乱。
三、“急时行政”：极限条件下公共治理的路径选择
急时行政是政府在短期、极限条件下应对自然灾害、事故灾难等重大公共危机挑战而采取的系统性治理模式。与局部的危机治理不同，急时行政的有效性以高度资源动员、高度社会整合、高度社会互信、高效信息流动为基础。我们必须从共识凝聚、理念革新、机制重塑、技术支撑和法治保障等方面提升极限条件下的治理能力。
（一）共识凝聚：从个体自由走向整体福利
建立一个兼顾个体自由和整体福利的良善治理秩序是人类社会的永恒追求。然而，面对个体自由和整体福利的冲突，人类该如何选择？换句话说，个人自由和整体福利在急时行政中应遵循何种价值排序？无论是古典自由主义、新自由主义还是马克思主义都从未否认整体福利的优先性。人类一旦进入集体生活就意味着部分权利的让渡，意味着将互助、合作以及遵从共同体意义上的善作为实现个体权利与自由的前提。恩格斯认为，“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内。这种从社会上产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”[10]（p.170）。霍布斯认为，“如果没有某种权威使人们遵从，各种自然法本身便跟那些驱使我们走向自私、自傲、复仇的自然激情相冲突”[11]（p.128）。其实，这就是要避免“公地悲剧”[12]，达成集体行动。 急时行政状态如何界定整体福利，这恐怕是最具争议的问题。不管争议多大，集体层面還是应该形成基本共识：第一，在同等条件下，生存权优先于发展权;第二，当下的生存权优先于未来的生存权;第三，多数人的生存权优先于少数人的生存权。这实际上也是大部分现代政治制度遵循的基本原则，是各类决策遵循的基本原则。基于此，急时行政在极限状态下为保障更多个体的生存权对自由的某种限制就成为必然选择。值得注意的是，在程序上这种优先权不应该是某个人、某个群体的决定，而应该通过宪法予以确立。国家通过宪法明确这种优先权的基本价值框架、启动条件、启动方式及损失补偿等，以凝聚基本的共识。
总之，急时行政并未无视个体自由，只不过是通过法定途径要求个体让渡某种自由，并对其实施一定程度的补偿，这是整个人类在面对难以两全的现实决策时，个体自由对共同体善的让步，是为避免陷入“公地悲剧”，达成集体行动，保障共同体延续所做出的无奈选择，也是最不坏的选择。
（二）模式革新：从科层管理走向合作治理
作为工业社会的产物，科层管理具有准确性、稳定性、纪律性和可靠性特征，它可以出色地完成专业的、不需要判断力而只需整齐划一执行的日常工作任务。“从纯技术的观点来看，无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性方式。”[1]（p.32）
然而，在急时行政中，权力分散、组织界限模糊，各种治理问题变得越来越整体化、越来越地方化，这使以理性见长的科层管理模式捉襟见肘。多元流动的人们日益反对用简单统一的方式处理复杂问题，一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的治理模式。然而，传统的科层治理模式根本不能满足这一复杂而快速变革的时代需求，靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的科层治理制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题[13]（p.6）。
急时行政通过多方协同或合作的方式，将不同机构或部门的权力、职能、信息、资源进行整合，通过共享裁量的原则[14]（p.5）和联合行动的合作治理救治科层管理弊病。实际上，合作治理包括了公共行政领域中相互交织的诸多概念，如政府间合作、跨区域合作、跨部门合作、公私伙伴关系、政府购买服务和公共参与等[15]。如前文所述，急时行政是一种极限条件下的治理活动，其所具有的突发性、短期性、极限性和整体性特征极大考验着政府的治理能力。因此，合作治理恰恰是解决急时行政中高度资源动员、高度社会整合、高度社会互信、高效信息流动问题的重要治理模式。
（三）机制重塑：搭建急时行政的合作机制
合作机制的建立离不开对合作本性的认知[16]。合作以信任为基础，主体之间秉持的是合作理性。因此，急时行政应当重塑开放的信息交流机制、互惠的决策权共享机制、协同的组织整合机制和高效的社会资源配置机制。
一是重塑开放的信息交流机制。急时行政中的决策者要摒弃为吸引上级官员注意力、名誉、影响范围而故意遮挡重要信息的行为，积极地为孤立、封闭、相互竞争的各个机构之间的信息共享和信息交换创造条件;在决策情境复杂、决策前景不明朗的情况下，坦诚地向社会公众传递政府面临的困难并表达政府积极应对问题的担当作为态度，以求得公众的谅解及维持公众对政府信息的高度信任。决策者与执行者要多层次、高密度发布权威信息，正视存在的问题，回应群众的关切，引导群众增强信心、坚定信心，着力稳定公众情绪[17]。大众传媒应以社会责任和人文关怀为先，遵循“快说实话、明说计划、慎说猛话、善说益话、少说反话”[18]的报道原则，强调理性而非煽情，协助政府进行有效的危机传播。社会公众也应以合作的态度，自觉从人类生活的整体性出发，以一个公民应有的社会责任客观、理性地公开自己掌握的信息，让关键信息自由流通，让谣言无处遁形。
二是重塑互惠的决策权共享机制。急时行政的行动时限性限制了利用充足的时间达成共识的机会，但这并不意味着政府应当垄断决策权。合作治理将合作意识作为核心价值观念并将合作精神作为行为的向导，通过简练、灵活和打破规则，推动多主体在决策过程中彼此考虑，积极回应社会需求，实现公共价值。具体而言，政府通过开放的信息渠道深刻感知公众关切，并将之纳入决策过程，形成与其他主体之间“超理性的默契”[19]（p.159），超越复杂烦琐的讨价还价、反复协商与理性取舍的过程。值得注意的是，这种超理性的默契是急时行政共同行动目标的反映，是对社会治理领域中重要议题的基础价值共识，是多主体在长期共享决策权的经验中彼此发现共性的自然结果。
三是重塑协同的组织整合机制。推动纵向跨层级组织整合与横向跨组织主体协同是急时行政超越科层治理中的“制度碎片化”和“管理分割化”[20]及其带来的协调沟通成本的重要机制。然而，当前急时行政中的组织整合主要依赖于政治动员或行政指令，这种组织整合机制虽然已经在实践中被证明具有很高的效率，但因被整合组织或部门在目标方面存在的冲突，整合后的组织可能出现运行效率的耗散，甚至可能出现新的“碎片化”。如果政府在伙伴网络中不留意政府及其伙伴在共同价值观和目标问题上能否达成共识的话[13]，就很可能引发严重的问题。有鉴于此，我们要根据组织特性重塑组织整合机制：在政府内部，可以在明确不同层级组织、不同区域组织、不同部门各自职责的基础上，通过目标共享、信息互通，推动实现跨层级、跨区域、跨部门整合;在政府外部，在目标共享、信息互通的基础上，建立组织整合的利益关联机制，让主动参与、配合急时行政的主体在社会上有声誉、经济上有待遇，推动实现跨主体整合。
四是重塑高效的社会资源配置机制。急时行政往往面临着严峻的资源短缺问题，而且短缺资源的需求形式模糊且多变，这给极限条件下的公共治理带来了巨大挑战。我们要通过激励政策提高紧缺资源的生产供应能力，通过扩大供给解决供应量不足的问题;要将现有多部门的紧缺资源分类整合到集中的管理部门，提高资源的使用效率;鼓励不同区域、机构、团体、人员之间在资源使用的过程中达成合作行为，使得紧缺社会资源利用达到最优;要通过举报、查处等多元化的手段，严厉打击特殊情境下部分群体和人员过度囤积紧缺资源的行为。 （四）技术支撑：打造急时行政的智慧平台
准确数据的缺乏必然弱化公共治理的效率。急时行政所要求的合作治理的四大机制要以高效的信息沟通、数据集成为基础，而技术则是有效传递信息的前提。因此，我们应该利用技术支撑，建立网络、共享的数据库，推动实现普通数据的相互交换，建立包括智慧大脑、智慧政府云、智慧媒体三者在内[21]的急时行政智慧治理平台。智慧大脑以5G、物联网、传感器为载体广泛快速收集信息，并通过人工智能对这些信息加以分析处理;智慧云则基于云计算、大数据、区块链等技术实现数据的传输、存储、分析等;智慧媒体则依托现有全媒体（政府+社会+公众）融合架起沟通政府与各治理单元间的桥梁，促进政府间、政社、政企、政府公民间的互动交流。智慧治理平台可以有效解决当前政府部门间广泛存在的“信息孤岛”和“条块分割”问题，真正实现治理信息共享共通，减少谣言滋生的土壤。更重要的是，智慧治理平台将革新传统管理模式。一方面，它使得内部事务办理由各部门间“分头办”转向依托智慧平台“协同办”，能够最大限度减少协调沟通成本;另一方面，它还可以最大限度为公众提供便利，推动传统的“线下跑”转向“云端办”，提升急时行政治理绩效。
（五）法治保障：夯实急时行政的制度基础
法律是治国之重器，良法是善治之前提[22]。越是急时行政最吃劲的时候，越要坚持依法行政，在法治轨道上统筹公共治理行为。
急时行政要始终把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，做到在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法上全过程发力。其一，要科学立法。针对当前公共治理过程中的不足，我们应从法律层面补短板、堵漏洞。全国人大要加快新型冠状病毒肺炎疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。其二，要严格执法。极限条件下的公共治理必须严格依据应急处置法律法规执行，对违反法律的有关行为要加强惩处。同时，急时行政也要求执法人员在执法过程中要科学文明，不能随意执法。其三，要重视公正司法。急时行政在司法过程中要坚持以事实为根据、以法律为准绳。其四，要推进全民守法。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。
急时行政还要做好公民权利救济。急时行政难免会损害部分公民的利益。因此，急时行政要充分考虑危机应对与公民权利救济二者的平衡。尤其值得注意的是，急时行政最有可能伤害社会弱势群众和底层公众的利益，如封城、强制隔离可能会损害公民健康医疗权、生存就业权，政府需要尽最大努力畅通公民权利救济渠道，完善救济制度。事实上，在武汉新冠肺炎疫情后期，弱势群体的境遇大有好转，比如他们获得了及时的医疗救助，贫困家庭获得了一定生活补助，“流浪人员”得到有效安置，非武汉籍贯外地滞留人员得到了3000元补助等。但国家在保障公民权利方面仍有不小的改革空间，如尽快完善《紧急状态法》以改变这种救济的随意性，为公民权利救济提供法治保障;针对急时行政过程中可能侵犯的公民权利提前设置预案，避免出现事后救济的困境;针对一些事实侵犯给予适当的国家补偿或者赔偿等。只有不断完善救济制度，急时行政的非常举措才能获得更多理解和认同，也只有尽最大努力保护好每一位公民的合法权益，个人权利对集体福利的让步才闪烁着人性的光辉。
注释：
①本文的数据分析均来自北京大学现代农学院、北京大学中国农业政策研究中心、北京大学新农村发展研究院所做的“农村小微企业复工復产现状、问题和对策”调查，参见《应对新冠肺炎疫情对农业农村影响系列咨询报告汇编（精简版）》，2020年2月28日。
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[责任编辑：贾双跃]
关键词：公共治理;“急时行政”;合作治理;极限条件;科层管理
2020年1月初，湖北省武汉市遭遇突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，迅速蔓延的疫情打乱了正常的社会生产生活秩序，也对中国国家治理体系和治理能力形成一次大考。危难之际，以习近平同志为核心的党中央高度重视疫情防控工作，全国上下迅速采取有效应对措施：各地迅速对确诊病例、疑似病例及密切接触者实行强制隔离;武汉于2020年1月23日封闭全城，防止疫情向湖北之外地区扩散;数十家单位密切配合，仅用10多天时间建成了共有2700个床位的火神山医院和雷神山医院;16个省市医疗队迅速集合，1.1万名医生火速对口支援湖北;军队抽组1400名医护人员奔赴抗疫最前线;全国各地延长春节假期，全面停工停学……我们坚持全国一盘棋，充分调动了各方积极性，把集中力量办大事的制度优势充分发挥出来，为战胜疫情奠定了坚实基础。
从某种意义上说，在此次疫情中，政府采取的一系列举措，虽然具有应急管理“行为措施的突发性”特征，但也具有“实施周期的短期性”“应对能力的极限性”“应对问题的整体性”等显著差异。本文试图通过构建“急时行政”概念来描述和分析这种差异，考察急时行政过程中面临的主要挑战，并为提升极限条件下的公共治理能力提出一些思考。
一、“急时行政”：概念与特征
“急时行政”是“应急管理”的一种升级，二者之间有一定的联系，但同时又存在明显的区别。“急时行政”是指危机灾难暴发后在局部和短期内全面超过政府应对的极限能力，引起社会资源匮乏不足、常态社会秩序失范、传统行政能力迟缓等困境，政府部门只能采取一种临时性行政举措，在非常态社会秩序和极限条件下提供社会公共物品或服务。
無论是急时行政还是应急管理，政府都希望在短期内快速解决突发危机。触发急时行政的条件往往是超大型灾害引发的常态社会秩序失范或崩溃，此时，行政能力和公共资源极度匮乏，要想回归社会稳定和正常的治理秩序，需要全局性、整体性应对。换句话说，急时行政是一种在极限条件下，以政府为核心的公共部门动员社会资源，激发全社会合作，共同应对危机的过程。急时行政常常面临巨大压力和挑战，而应急管理面临的危机影响力和范围较窄，处置回应力度和强度也较小。
急时行政的特征由其面临的危机类型决定，主要表现为“行为措施的突发性”“实施周期的短期性”“应对能力的极限性”和“应对问题的整体性”等。这些特征对行政策略提出了不同要求。
一是行为措施的突发性。急时行政几乎都发生在突发危机或灾难背景下，是被迫采取的一种行政形态。这主要是由自然灾害和事故灾难本身所具有的偶发性和突发性特征造成的。事实上，2019年12月武汉就已经出现了相关肺炎病例，也有了疫情的相关报告。但由于对新型冠状病毒认知有限，政府一开始并没有认识到其人传人的特点，所以在疫情初期仍然采用传统的管控模式。随后，疫情在2020年1月中旬开始大暴发，传染人数快速攀升，引起了突发重大公共卫生危机。疫情的突发性要求政府在紧急状态下采取果断处置措施，这就不可避免地导致政府的急时行政过程缺乏社会共识。
二是实施周期的短期性。急时行政是一种极限条件下的行政行为，是非常态社会秩序下的不得已之举，因而从实施周期来看具有典型的“短期性”特征，其持续时间长则半年三个月，短则十天半个月。急时行政的实际实施周期既由危机自身特点决定，又受社会层面影响。从危机自身特点来看，突发公共危机的持续时间往往不会特别长，因此应对危机所实施的急时行政时间自然也不可能很长。从社会层面来看，急时行政涉及社会资源的整合供给、民众生活的临时管控、社会秩序的强制稳定等多种任务，这种超高难度的组织动员体系是对其运作持久性的考验。此外，由于急时行政将严重影响民众正常生活，长时间管控很容易引发社会动荡。上述两方面原因，导致了急时行政内在的短期性。例如，2020年1月24日湖北省宣布进入突发公共卫生事件一级响应后，全国其他省份也快速响应，并启动了相应的急时行政措施，但至2月24日，全国大部分省份因疫情好转而下调响应级别，这反映出急时行政的短期性。
三是应对能力的极限性。急时行政和应急管理最大的区别就在于急时行政接近或达到应对能力的极限性。所谓应对能力的极限性是指危机暴发后，政府在局部和短期内往往面临资源的匮乏和不足，与此同时，还要面对常态社会秩序失范、传统行政能力迟缓等困境，这些都大大超出了政府应对的极限能力。实际上，也正是危机治理面临的极限性挑战迫使政府部门采取急时行政策略。例如，疫情暴发的中心点湖北省武汉市，在2020年1月中旬至2月中旬这段疫情高峰期内，医生、护士、药物、口罩、防护服、隔离病床等应急资源极度匮乏。疫情早期，大量疑似病例、轻症患者甚至是确诊病例、重症患者都无法得到有效救治，一定程度上增加了疫情的二次传染风险。面对如此极限挑战，即使当时举全国之力采取了一些应对措施，还是有一些问题无法立即得到解决。
四是应对问题的整体性。急时行政意味着社会面临的是一种系统性、全局性、全方位的危机，需要包括政府、企业、人民团体、志愿组织、公民个人等各方力量有效合作，对正在发生的危机采取整体性治理。韦伯曾指出，官僚制行政组织天然趋向于职能分工精细化。这种职能分工在很大程度上提升了常态社会秩序下的工作效率，但在非常态社会秩序下，整个行政组织体系有可能在极限条件下出现短时瘫痪，加之公共危机的全局性挑战，单纯依靠某个或某些专门机构无法有效应对危机。尤其是当区域内部出现资源匮乏时，政府就必须借助足够强大的外部资源输入维持区域内部社会秩序的稳定，为回归常态创造条件。湖北省在疫情初期应对危机问题上出现的种种不足，便印证了急时行政极限性下内部秩序的混乱。随后，在中央政府的强势干预介入下，政府通过大量整合社会有生力量，动员全国资源，实施全员抗疫、全社会抗疫，才使得疫情在短期内得到有效控制。 二、“急时行政”背景下公共治理面临的挑战
急时行政作为政府特殊时期为了应对紧急情况而采取的一种公共治理模式，在具体运行过程中必然会与正常社会状态下的社会系统发生冲突，遭遇各个方面的挑战。分析急时行政背景下公共治理可能面临的挑战，显然有助于更好地探究急时行政的路径选择。
（一）应对官僚制治理模式的挑战
韦伯指出，“官僚制组织是一个有固定、充足办公经费的非人格化的等级组织”[1]（p.8）。官僚制组织的最大优势是由可预见性带来的高效率，但在急时行政治理模式下，官僚制组织存在问题却随之被放大。
一是官僚制的分工与协调困境。这是管理学的经典命题。传统官僚制等级制奉“精细分工带来理性和效率”为圭臬。精细分工的前提是专业性，而专业性就要求“地方化”“部门化”和占据信息资源的优势。所以，条块分割和部门墙始终是游荡在官僚组织上空的幽灵。为了应对上述问题，急时行政往往采用“统一指挥”的行动模式。这就不可避免地侵占了官僚制模式的地方化和专业化优势。而“统一指挥”恰恰不是官僚制组织模式的特长。在“急时行政”中，问题的复杂性、动态性使得治理过程中的问题界定、决策选择、有效执行都远超出单个组织、部门的能力范畴，合作成为有效治理的必要选择。如前分析，单靠“强有力的中央指挥枢纽，难以获得分散个体的所处情境、行动信息，行动主体隐藏信息或隐藏行动的道德风险始终存在”[2]（p.167），这极大地影响了急时行政的工作效率，增加了公共治理成本。
二是层级控制与信息失真困境。“金字塔”模型是科层组织的形象刻画，代表了传统官僚制通过增加管理层次、缩小管理幅度以实现有效控制的努力。层级的增加导致基层信息需要穿过更多的阻隔才能到达某个集中点，这一过程会因客观意义上的信息压缩（出于上级处理便利考虑隐去次要信息）和主观意义的信息过滤（隐去对自己不利的信息）产生信息损失，也会因增加信息传递的时间而发生信息滞后。急时行政是短期内极限条件下应对危机的行为，其对信息传递的速度、信息的真实程度都有极高的要求，而信息滞后和信息失真不仅影响问题界定的可靠性，还会影响决策、执行的科学性和有效性。同时，在急时行政条件下，权威信息的缺失或滞后还会导致社会公众出现认知误差、恶化焦虑状态、滋生社会谣言、损害政府公信力，导致合作治理的失败。
三是晋升制度与基层能力的矛盾。科层制的晋升制度中，有两种代表性观点：一种是以马克斯·韦伯为代表的“年功制”;另一种是彼得的“层级组织学”。前者认为职务晋升是根据资历、业绩两者的结合，并加上领导的评价;后者认为一个等级制度中，每个雇员都倾向于上升到不能称职的地位。这两种观点都有一个共同点，即优秀精英倾向于被提拔到更高的、脱离一线灵活决策的管理岗位。在可谋划的、相对静态的组织环境下，由高层次的精英人才对社会整体福利进行谋划在理论上是恰当的。然而，后工业社会的动荡性、多元性、复杂性要求基层必须在第一时间采取有效措施应对危机和困境，以抓住危机应对的“最佳窗口期”，避免其扩散蔓延以至失控。而现有的晋升制度、人才激励制度与后工业社会中急时行政对基层治理能力的要求存在难以调和的矛盾。
（二）应对经济社会失序的挑战
作为一种极限条件下的特殊行政模式，急时行政往往需要采取大规模交通管制、区域性封锁、强制隔离等极端措施，这些措施带来的经济社会后果及其后遗症也极为明显。
一是经济失序的潜在挑战。急时行政可能采取类似“战时管制”措施，破坏正常的市场供求体系，冲击正常的经济运行秩序，带来经济失序的潜在挑战。例如，大规模交通管制将打断物流供应链，影响企业的正常运行。2020年2月，北京大学针对湖北、四川、江西、陕西、河北、浙江、辽宁和广东8省48县233行政村的351位农村住户开办的企业调查显示①，25%的企业反映自身因市场订单减少、产品销售受制（16%）和上游企业未开工导致原材料不足（9%）而无法正常运营。同时，大规模交通管制也限制了企业员工及时返岗，使生产陷入停滞状态。上述调查中35%的企业反映“人力不足无法开工”。此外，政府对某些行业的停工命令，使相关企业面临倒闭的风险。
二是社会失序的潜在挑战。大规模交通管制和区域性封锁隔离直接影响公众的生产和生活，在一定程度上破坏了常态社会秩序。此外，封锁隔离造成的信息不对称，还有可能引发一定程度的社会恐慌，甚至导致公众哄抢本就不足的应急物资。在权威信息缺位情况下，各种社会谣言也不断滋生蔓延，肆意传播，各种小冲突和小问题被无限放大，甚至被“有心人”操纵利用，带来严重社会恶果。综观世界各国，政权更替往往都伴随着危机处置不当引起的社会矛盾大暴发现象。幸运的是，尽管中国在新型冠状病毒肺炎疫情防控工作中出现了一些不和谐现象，但因为公众对政府采取的封锁隔离措施在整体上比较理解和支持，这些不和谐因素并没有演化为严重的社会冲突，这也体现了中国公众对政府的信任和支持。
经济失序和社会失序两者之间可能产生的“加成”效應尤其值得重视，其对社会经济造成的双重影响是急时行政必须要面对并解决的挑战。
（三）应对公民权利保护的挑战
为了解决突发危机，急时行政采取的措施往往是“不惜一切代价”。这里的代价不仅包括经济层面的硬代价，也包括对公民权利进行暂时性约束的软代价。换句话说，这是一种出于善意且基于大局层面考虑而必须付出的代价。在急时行政时，公民正常的医疗、工作、社交、心理等公民权利常常无法正常行使。
一是医疗健康权受到有限约束。在应对本次新冠肺炎疫情过程中，近千万武汉市民被强制封锁隔离。疫情初期，许多患者在患病之后因诊断技术、防疫药品、救治床位等医疗资源有限而无法得到及时救治，这导致初期感染人数呈指数级增长。实际上，这不仅侵犯了新冠肺炎患者的医疗健康权，还侵犯了其他非新冠肺炎患者的医疗健康权。在从2020年1月23号开始的武汉市封城到疫情得到有效控制这一漫长过程中，因疫情防控的需要，政府部门将注意力主要集中在新冠肺炎患者身上，大量医院被指定为新冠肺炎患者的定点收治医院。在这种情况下，提供给非新冠肺炎患者的常规医疗服务床位数锐减，导致大量非新冠肺炎患者的就医治疗权利无法正常行使。武汉全城封锁，进一步剥夺了患者转向异地治疗的权利，导致部分患者通过网络向社会求助。幸运的是，在后续医疗资源相对充足后，政府适时调整了管制措施，公众医疗健康权得到了有效保障。 二是生存就业权受到影响。生存权是公民最基本的权利。新冠肺炎疫情对疫区群众最直接的影响就是生存权和就业权。因缺乏对疫情困难形势的充分估计，大部分居民正常生活物资储备不足，加之部分家庭储蓄较少，较长的居家隔离时间会影响其生存权。如果不是政府和社会多方提供的大力救助，这些人可能出现严重的生存危机。即使是政府尽了全力给予救助，有限的资源也难以满足庞大的、迅速增长的救助需求，特别是社会各界对许多滞留在武汉的外地群众关注相对较少，导致部分外地群众被迫成为“流浪者”。除此之外，急时行政的交通管制措施影响了群众的正常就业，特别是农民工群体的就业。北京大学在8省农村的两轮跟踪调研表明，截至2020年2月13日，农村小微企业复工率只有23%，至22日也只有44%，而2019年这些企业同期的开工率分别为62%、84%;根据北京大学的相关测算，至2月22日，全国有2亿农民工未返岗就业。因政府限制开工、交通管制导致工人无法返岗、企业缺乏工人和产业链中断，部分企业转产或倒闭，这进一步恶化了就业问题。
三是社交心理问题。人是天生的政治动物[3]（p.7），生来就有合群的性情。长时间的封锁隔离直接阻断人们的合群社交需要，易导致人的抑郁和焦虑情绪[4]，引发诸多心理问题。疫情期间多地报道公民冲击疫情检查点、殴打疫情防控工作人员的事件，其主要原因可能在于部分公民缺乏公共精神，或者素质不高，但同时，阻断社交引发的抑郁、焦虑、心理逆反等也是造成上述事件的重要诱因。较长时期的隔离不仅可能在短期内让人产生对自身及家人身体状况不确定的焦虑紧张等负面情绪[5]，还可能导致个人性格某种程度的扭曲。更重要的是，如果缺少应对危机的方法、不适时进行心理干预，重大危机可能导致个体心理恐慌、无助甚至崩溃[6]（p.285）。因此，在地震、海啸、病毒传染等自然灾害以及战争、交通事故等人为灾害之后，政府必须对幸存者和经历者进行心理干预，抚平其可能留下的心理创伤，帮助其建立正常的生活适应能力。
因此，在危机处置过程中采用的急时行政措施，不仅要注意消除危机可能带来的经济社会后果，更要解决实施过程中可能产生的侵犯公民权利的问题，采取相应的救济措施，将代价减少到最小。
（四）应对舆论信息传播的挑战
进入信息时代，传统的信息封锁模式已经无法适应社会现实。自媒体的快速发展，则有可能使急时行政中的微小问题被扭曲放大进而演变成舆论危机，挑战正常的社会秩序。
一是治理問题被扭曲放大后变成攻击政府治理的舆论危机。急时行政的极限性和整体性特征决定了决策和执行的高度模糊性。在决策方面，即使是在程序性决策背景下，“不确定的未来结果”和“不确定的未来偏好”也构成了“决策的模糊基础”[7]（p.139）。在急时行政中，因政府行政能力处于极限状态，决策必然面临着“失控的电车”式难题[8]（pp.22-25），而“功利主义”原则似乎成为不二选择。换句话说，总体而言，疫情防控中的“整体叙事”超过“个体叙事”似乎成为一种无奈的选择。另外，危机应对的整体性（跨区域、跨层级、跨组织、跨部门）、参与主体的多元化、工作人员组成的复杂性，容易造成政府对一些问题的处置不当，进而被危机中焦虑的公众不断放大，引发舆论危机，甚至是政府的信任危机。疫情初期武汉红十字会捐赠物资发放问题一度成为舆论的焦点，甚至遮蔽了无数公职人员一线奋战的努力，被扭曲成了政府职能部门不作为的“集体标签”。在急时行政过程中，政府如果没有对相关责任人进行及时有效的问责，公众极易产生非理性的心理宣泄，结果造成舆论环境的恶化，进而形成治理的障碍。
二是权威信息滞后（甚至缺失）催生社会谣言、影响社会秩序。真相不在现场，谣言将占领阵地。首先，急时行政环境可能意味科学界、公共部门和社会大众同样缺乏有关决策对象、决策前景的权威信息，而社会公众因对不确定未来的焦虑产生大量信息渴求，给谣言滋生提供了土壤。其次，急时行政过程聚焦于危机应对，公共部门无法第一时间处理行政执行过程中产生的一些负面问题，而自媒体则可能让这些“非理性宣泄情绪”插上翅膀。最后，部分不法分子为达到个人目的，大肆渲染急时行政中的漏洞，甚至完全歪曲事实真相，造成恐慌并引发公众对政府的不满，进而导致社会失范。由此可见，因主观或客观原因，急时行政面临着“准确、权威信息不及时传播，虚假、歪曲的信息搞乱人心”[9]的舆论信息挑战，一旦对这些问题处理不当，可能引发社会秩序混乱。
三、“急时行政”：极限条件下公共治理的路径选择
急时行政是政府在短期、极限条件下应对自然灾害、事故灾难等重大公共危机挑战而采取的系统性治理模式。与局部的危机治理不同，急时行政的有效性以高度资源动员、高度社会整合、高度社会互信、高效信息流动为基础。我们必须从共识凝聚、理念革新、机制重塑、技术支撑和法治保障等方面提升极限条件下的治理能力。
（一）共识凝聚：从个体自由走向整体福利
建立一个兼顾个体自由和整体福利的良善治理秩序是人类社会的永恒追求。然而，面对个体自由和整体福利的冲突，人类该如何选择？换句话说，个人自由和整体福利在急时行政中应遵循何种价值排序？无论是古典自由主义、新自由主义还是马克思主义都从未否认整体福利的优先性。人类一旦进入集体生活就意味着部分权利的让渡，意味着将互助、合作以及遵从共同体意义上的善作为实现个体权利与自由的前提。恩格斯认为，“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内。这种从社会上产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”[10]（p.170）。霍布斯认为，“如果没有某种权威使人们遵从，各种自然法本身便跟那些驱使我们走向自私、自傲、复仇的自然激情相冲突”[11]（p.128）。其实，这就是要避免“公地悲剧”[12]，达成集体行动。 急时行政状态如何界定整体福利，这恐怕是最具争议的问题。不管争议多大，集体层面還是应该形成基本共识：第一，在同等条件下，生存权优先于发展权;第二，当下的生存权优先于未来的生存权;第三，多数人的生存权优先于少数人的生存权。这实际上也是大部分现代政治制度遵循的基本原则，是各类决策遵循的基本原则。基于此，急时行政在极限状态下为保障更多个体的生存权对自由的某种限制就成为必然选择。值得注意的是，在程序上这种优先权不应该是某个人、某个群体的决定，而应该通过宪法予以确立。国家通过宪法明确这种优先权的基本价值框架、启动条件、启动方式及损失补偿等，以凝聚基本的共识。
总之，急时行政并未无视个体自由，只不过是通过法定途径要求个体让渡某种自由，并对其实施一定程度的补偿，这是整个人类在面对难以两全的现实决策时，个体自由对共同体善的让步，是为避免陷入“公地悲剧”，达成集体行动，保障共同体延续所做出的无奈选择，也是最不坏的选择。
（二）模式革新：从科层管理走向合作治理
作为工业社会的产物，科层管理具有准确性、稳定性、纪律性和可靠性特征，它可以出色地完成专业的、不需要判断力而只需整齐划一执行的日常工作任务。“从纯技术的观点来看，无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理性方式。”[1]（p.32）
然而，在急时行政中，权力分散、组织界限模糊，各种治理问题变得越来越整体化、越来越地方化，这使以理性见长的科层管理模式捉襟见肘。多元流动的人们日益反对用简单统一的方式处理复杂问题，一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的治理模式。然而，传统的科层治理模式根本不能满足这一复杂而快速变革的时代需求，靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的科层治理制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题[13]（p.6）。
急时行政通过多方协同或合作的方式，将不同机构或部门的权力、职能、信息、资源进行整合，通过共享裁量的原则[14]（p.5）和联合行动的合作治理救治科层管理弊病。实际上，合作治理包括了公共行政领域中相互交织的诸多概念，如政府间合作、跨区域合作、跨部门合作、公私伙伴关系、政府购买服务和公共参与等[15]。如前文所述，急时行政是一种极限条件下的治理活动，其所具有的突发性、短期性、极限性和整体性特征极大考验着政府的治理能力。因此，合作治理恰恰是解决急时行政中高度资源动员、高度社会整合、高度社会互信、高效信息流动问题的重要治理模式。
（三）机制重塑：搭建急时行政的合作机制
合作机制的建立离不开对合作本性的认知[16]。合作以信任为基础，主体之间秉持的是合作理性。因此，急时行政应当重塑开放的信息交流机制、互惠的决策权共享机制、协同的组织整合机制和高效的社会资源配置机制。
一是重塑开放的信息交流机制。急时行政中的决策者要摒弃为吸引上级官员注意力、名誉、影响范围而故意遮挡重要信息的行为，积极地为孤立、封闭、相互竞争的各个机构之间的信息共享和信息交换创造条件;在决策情境复杂、决策前景不明朗的情况下，坦诚地向社会公众传递政府面临的困难并表达政府积极应对问题的担当作为态度，以求得公众的谅解及维持公众对政府信息的高度信任。决策者与执行者要多层次、高密度发布权威信息，正视存在的问题，回应群众的关切，引导群众增强信心、坚定信心，着力稳定公众情绪[17]。大众传媒应以社会责任和人文关怀为先，遵循“快说实话、明说计划、慎说猛话、善说益话、少说反话”[18]的报道原则，强调理性而非煽情，协助政府进行有效的危机传播。社会公众也应以合作的态度，自觉从人类生活的整体性出发，以一个公民应有的社会责任客观、理性地公开自己掌握的信息，让关键信息自由流通，让谣言无处遁形。
二是重塑互惠的决策权共享机制。急时行政的行动时限性限制了利用充足的时间达成共识的机会，但这并不意味着政府应当垄断决策权。合作治理将合作意识作为核心价值观念并将合作精神作为行为的向导，通过简练、灵活和打破规则，推动多主体在决策过程中彼此考虑，积极回应社会需求，实现公共价值。具体而言，政府通过开放的信息渠道深刻感知公众关切，并将之纳入决策过程，形成与其他主体之间“超理性的默契”[19]（p.159），超越复杂烦琐的讨价还价、反复协商与理性取舍的过程。值得注意的是，这种超理性的默契是急时行政共同行动目标的反映，是对社会治理领域中重要议题的基础价值共识，是多主体在长期共享决策权的经验中彼此发现共性的自然结果。
三是重塑协同的组织整合机制。推动纵向跨层级组织整合与横向跨组织主体协同是急时行政超越科层治理中的“制度碎片化”和“管理分割化”[20]及其带来的协调沟通成本的重要机制。然而，当前急时行政中的组织整合主要依赖于政治动员或行政指令，这种组织整合机制虽然已经在实践中被证明具有很高的效率，但因被整合组织或部门在目标方面存在的冲突，整合后的组织可能出现运行效率的耗散，甚至可能出现新的“碎片化”。如果政府在伙伴网络中不留意政府及其伙伴在共同价值观和目标问题上能否达成共识的话[13]，就很可能引发严重的问题。有鉴于此，我们要根据组织特性重塑组织整合机制：在政府内部，可以在明确不同层级组织、不同区域组织、不同部门各自职责的基础上，通过目标共享、信息互通，推动实现跨层级、跨区域、跨部门整合;在政府外部，在目标共享、信息互通的基础上，建立组织整合的利益关联机制，让主动参与、配合急时行政的主体在社会上有声誉、经济上有待遇，推动实现跨主体整合。
四是重塑高效的社会资源配置机制。急时行政往往面临着严峻的资源短缺问题，而且短缺资源的需求形式模糊且多变，这给极限条件下的公共治理带来了巨大挑战。我们要通过激励政策提高紧缺资源的生产供应能力，通过扩大供给解决供应量不足的问题;要将现有多部门的紧缺资源分类整合到集中的管理部门，提高资源的使用效率;鼓励不同区域、机构、团体、人员之间在资源使用的过程中达成合作行为，使得紧缺社会资源利用达到最优;要通过举报、查处等多元化的手段，严厉打击特殊情境下部分群体和人员过度囤积紧缺资源的行为。 （四）技术支撑：打造急时行政的智慧平台
准确数据的缺乏必然弱化公共治理的效率。急时行政所要求的合作治理的四大机制要以高效的信息沟通、数据集成为基础，而技术则是有效传递信息的前提。因此，我们应该利用技术支撑，建立网络、共享的数据库，推动实现普通数据的相互交换，建立包括智慧大脑、智慧政府云、智慧媒体三者在内[21]的急时行政智慧治理平台。智慧大脑以5G、物联网、传感器为载体广泛快速收集信息，并通过人工智能对这些信息加以分析处理;智慧云则基于云计算、大数据、区块链等技术实现数据的传输、存储、分析等;智慧媒体则依托现有全媒体（政府+社会+公众）融合架起沟通政府与各治理单元间的桥梁，促进政府间、政社、政企、政府公民间的互动交流。智慧治理平台可以有效解决当前政府部门间广泛存在的“信息孤岛”和“条块分割”问题，真正实现治理信息共享共通，减少谣言滋生的土壤。更重要的是，智慧治理平台将革新传统管理模式。一方面，它使得内部事务办理由各部门间“分头办”转向依托智慧平台“协同办”，能够最大限度减少协调沟通成本;另一方面，它还可以最大限度为公众提供便利，推动传统的“线下跑”转向“云端办”，提升急时行政治理绩效。
（五）法治保障：夯实急时行政的制度基础
法律是治国之重器，良法是善治之前提[22]。越是急时行政最吃劲的时候，越要坚持依法行政，在法治轨道上统筹公共治理行为。
急时行政要始终把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，做到在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法上全过程发力。其一，要科学立法。针对当前公共治理过程中的不足，我们应从法律层面补短板、堵漏洞。全国人大要加快新型冠状病毒肺炎疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。其二，要严格执法。极限条件下的公共治理必须严格依据应急处置法律法规执行，对违反法律的有关行为要加强惩处。同时，急时行政也要求执法人员在执法过程中要科学文明，不能随意执法。其三，要重视公正司法。急时行政在司法过程中要坚持以事实为根据、以法律为准绳。其四，要推进全民守法。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。
急时行政还要做好公民权利救济。急时行政难免会损害部分公民的利益。因此，急时行政要充分考虑危机应对与公民权利救济二者的平衡。尤其值得注意的是，急时行政最有可能伤害社会弱势群众和底层公众的利益，如封城、强制隔离可能会损害公民健康医疗权、生存就业权，政府需要尽最大努力畅通公民权利救济渠道，完善救济制度。事实上，在武汉新冠肺炎疫情后期，弱势群体的境遇大有好转，比如他们获得了及时的医疗救助，贫困家庭获得了一定生活补助，“流浪人员”得到有效安置，非武汉籍贯外地滞留人员得到了3000元补助等。但国家在保障公民权利方面仍有不小的改革空间，如尽快完善《紧急状态法》以改变这种救济的随意性，为公民权利救济提供法治保障;针对急时行政过程中可能侵犯的公民权利提前设置预案，避免出现事后救济的困境;针对一些事实侵犯给予适当的国家补偿或者赔偿等。只有不断完善救济制度，急时行政的非常举措才能获得更多理解和认同，也只有尽最大努力保护好每一位公民的合法权益，个人权利对集体福利的让步才闪烁着人性的光辉。
注释：
①本文的数据分析均来自北京大学现代农学院、北京大学中国农业政策研究中心、北京大学新农村发展研究院所做的“农村小微企业复工復产现状、问题和对策”调查，参见《应对新冠肺炎疫情对农业农村影响系列咨询报告汇编（精简版）》，2020年2月28日。
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[责任编辑：贾双跃]