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[摘要]与第一代农民工不同，新生代农民工在市民化进程中有着不同的诉求，由此形成不同的市民化成本特点。本文以加快新生代农民工市民化为基本政策目标，构建一个更具普遍意义的农民工市民化成本分析框架，并且结合在Z市的调研访谈以及获得的基础数据，初步测算出新生代农民工市民化的成本。
[关键词]新生代农民工；市民化；成本
[中图分类号]F3033
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2014）02-0118-08
[收稿日期]2014-02-12
[作者简介]匡贤明（1978—），男，江西泰和人，中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长、副研究员，研究方向为中国转轨经济；黄丽丽（1983—），女，安徽芜湖人，中国（海南）改革发展研究院经济研究所实习研究员，研究方向为转轨经济。
[HTH]＼[基金项目＼][HTF]本文系国家社科基金西部项目“扩大消费促进经济增长的传导机制与战略重点研究”（项目编号：13XGL001）的阶段性成果。
解决农民工问题已是公共政策的目标之一。早在2006年，国家就专门出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》；中共十八大报告也指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”；十八届三中全会决定更是明确提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。就目前的情况来说，新生代农民工是最具备市民化条件的群体。加快解决这部分群体的市民化问题，既有迫切性，又有现实性。
一、农民工市民化成本：研究述评与成本矩阵
农民工市民化是一个近年来关注度不断提升的话题。在这方面，目前有不少优秀的研究成果。本文拟在此基础上提炼出市民化的成本矩阵。
[HT4"K]（一）简要综述
国务院发展研究中心课题组测算结果是，农民工市民化成本约为8万元/人，以25亿农民工为基数计算，总成本将达20余万亿元。分解到20年，则每年所需资金为1万亿元，约占2010年83万亿元财政收入的12%左右。＼[1＼]
国家住房和城乡建设部2006年所做的调研显示，每新增一个城市人口需要增加的市政公用设施配套费，在小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元。＼[2＼]
中国发展研究基金会发布的《中国发展报告 2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》认为，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。＼[3＼]
《2009中国城市发展报告》中认为，农民工市民化的总社会成本为98万元/人，包括735万元的“个人生存成本”和247万元的“个人发展成本”。＼[4＼]
中科院可持续发展战略研究组的测算表明，每转变一个农民为城市居民需要支付的社会总成本约为25万元，2 亿农民工及其子女市民化，需要支付社会总成本约5万亿元。按 20 年计算，每年需要支付社会总成本约2500亿元。＼[5＼]
张占斌、冯俏彬等测算表明，要将在城市居住的近16亿农民工市民化，实现“有活干，有房住，有学上，有保障”的成本是18万亿元左右，即人均1万元左右。＼[6＼]
张国胜采用市辖区的人均城市生活成本、人均教育成本、人均社会保障成本、人均城市住房成本、人均基础设施成本5个指标，测量出全国 43个城市农民工市民化成本，并按地区和类型归纳得出：东部沿海地区第一代农民工市民化人均成本为 97792元，第二代农民工市民化人均成本为86319元；内陆地区第一代农民工市民化人均成本为 57137元，第二代农民工市民化人均成本为49721元。＼[7＼]
（二）简要述评
现有研究为农民工市民化及其成本研究提供了有益启示。但客观地看，由于研究范畴、术语界定、测算方法等未形成广泛共识，分析框架和测算方法各异，导致了测算结果相去甚远，对决策的参考意义受到一定的影响。
1农民工市民化成本的主体与范畴不清晰。外来务工人员、农业转移人口、农民工等概念在研究中被视为同一范畴。但从现实情况看，三者还有一定区别。对农民工市民化未有统一范畴界定，使各研究提出的成本总量各不相同。
2农民工市民化在不同程度下的成本没有清晰界定。农民工市民化是一个渐进的过程，有着不同的程度。逻辑上讲，农民工融入城市是一个渐进的过程，可以分为初步融入、中度融入和完全融入三个阶段。不同阶段的市民化所需要的成本并不同。如果不就此做出严格界定并分别测算相应的成本，很难具有说服力，对政策决策的参考作用也有限
党国英（2012）就曾提出，不能把农民工进入城市不算作市民化。其核心意思就是，农民工从脱离农业生产、进入到城市开始，到经济社会完全融入城市为止，事实上表明不同的融入程度。。[LL][HJ22mm]
3农民工市民化的无关成本与机会成本。不少研究在两个方面混淆了农民工市民化的成本：一是把无关成本计算在内。例如，推进农民工市民化与推进基本公共服务均等化的成本，在很大程度上有所重合。从国家层面上，在建立公共服务体系框架过程中，农民工市民化的成本已经在支出。也就是说，这些成本的支出，在很大程度上并不是为了农民工市民化而专门设定的，而是基本公共服务均等化的必要支出，这些不能完全计入农民工市民化的成本中；只有农民工市民化带来的公共服务增量支出，才是农民工市民化的政策成本。二是忽略了农民工市民化的机会成本。对农民工来说，市民化直接的货币支出成本并不大，其在农村的既有权益的放弃才是最大的机会成本，需要考虑在内，否则容易低估农民工市民化的难度。
4农民工市民化的短期成本与长期成本。容易对决策者产生误导的是，农民工市民化的成本都需要在短期内支付。但从实践看，由于农民工尤其是新生代农民工当前特定的生命周期，相当一部分市民化的成本是在远期支付的。不考虑支付方式（支出的期限要求）因素，只测算总量成本，恐怕将误导政策决策。 二、 农民工市民化成本矩阵与新生代农民工市民化的成本特点
[HT4"K]（一）农民工市民化成本矩阵
农民工市民化意味着，在农村生活的农民，离开他们的土地和农业劳动，进城从事非农工作，在适应城市生活的过程中，其工作和生活方式逐渐向城市市民靠拢，其身份、地位、价值观、社会权益、生产生活方式等都发生重大转变。在这个进程中，相关利益主体需要就成本-收益进行分析决策。本文以初步融入、中度融入和完全融入为标准，分别分析地方政府、农民工和用工企业三者的成本-收益分析并归纳出成本矩阵：
1地方政府成本-收益分析。第一，成本。不考虑支付时间的因素，包括两类：直接成本，主要是基本公共服务支出，包括教育、公共卫生、基本医疗、住房保障、救助救济等；间接成本，主要是促进社会融入的支出，包括社区建设、培育社会组织发展、预防社会犯罪成本等。需要强调的是，固定资产投资、就业支出（如公益岗位向新市民的开放）等，并不是为了农民工市民化专门设置，而是正常的公共政策支出，尽管这客观上有助于加快农民工市民化进程。第二，收益。包括：直接收益，即吸引大量合乎条件和要求的劳动力，这也是地方政府最直接的目标；间接收益，即农民工能够形成比较稳定的制度预期，有助于减少社会冲突、改善社会环境，从而推进社会和谐。
2农民工成本-收益分析。第一，成本。包括三方面：一是成为市民后需要个人承担的社会保障新增支出，即由于身份转化带来的福利标准提高而增加的部分；二是社会融入成本，即形成社会资本所需要的成本；三是机会成本，主要包括农民工放弃农村户籍后随之放弃的农村土地权益，即宅基地和承包地的权益。第二，收益。包括两方面：一是直接收益，通过市民化，农民工可以享受到与城市户籍居民无差异的社会福利和公民权益；二是间接收益，主要是农民工在市民化过程中逐步融入城市，积累了新的社会资本，有新的社会参与机会，进而实现了向上的社会流动。正是这种向上流动的渴望激励并支撑着农民工忍受融入城市进程中的各种痛苦。
3用工企业成本-收益分析。第一，成本。主要是两方面：一是随着农民工身份的转变，企业应提供与城市居民同等的福利待遇新增成本；二是企业为稳定农民工就业、提高农民工技能而提供的职业技能培训成本。第二，收益：农民工市民化对用工企业来说没有直接收益。其间接收益一是农民工市民化所带来稳定的劳动力资源；二是农民工市民化后，农民工制度预期的稳定，将带来类似效益工资的效应，即促进潜在生产率的提高。[FL）]
（二）新生代农民工市民化的特点
新生代农民工一般都是80后、90后，其父辈在城市打工，他们出生以后就在城市上学、打工。他们已经习惯了城市的环境，对农村反而陌生。这些“农村皮城市心”的新生代农民工的市民化，其成本有以下几个特点：
1新生代农民工市民化大多没有初步融入成本，且部分中度融入成本也已支付。新生代农民工大多是在城市长大，他们融入城市的过程，与其在城市生活大多同步开始。过去几年来，随着公共服务体系建设的不断加快，他们享受的公共服务范围也在逐步扩大，与城市户籍居民的福利差距在逐步缩小。他们面临的融入障碍，主要是从进入劳动力市场开始。此后，他们将逐步面临子女教育、住房、公民权益、社会资本积累等问题。有调查显示，流动人口在广东入户的最大动因是子女教育。根据广东省教育厅测算，如果将目前民办学校的162万义务段随迁学生的3/4转入公办学校就读，年度生均公用经费需支出43亿元，年度教师开支需支出130亿元，合计173亿元；另需新增学校建设用地22万亩，一次性建设投入200亿元，而中央奖补2011年只有5亿元，与实际需求差距太大。＼[8＼]
2新生代农民工市民化的机会成本明显降低。国务院发展研究中心一项调查显示，30%多的新生代农民工在农村没有承包地，40%多没有宅基地。＼[9＼]对没有土地的新生代农民工来说，不存在放弃农村土地权益的问题。这是与第一代农民工最大的成本区别。
3新生代农民工市民化以远期成本为主。与第一代农民工逐步退出劳动力市场不同，新生代农民工大都刚进入劳动力市场，距离退休还有相当长的距离。他们的养老保险、医疗保险等社会保障成本，大都在30年后才需要支付的。对政府而言，近期支出压力较小而远期支出成本较大。
4新生代农民工市民化的社会成本不容忽视。尽管新生代农民工有一定的城市融入，但半融入状态容易带来更大的社会冲突。美国社会学家对美国社会移民进行研究时发现，第二代进城农民在面对社会不平等时缺乏忍耐性，往往会采取一些比较激烈的对抗性行为，来直接或间接表达他们的不满。所以，第二代移民的失范行为较多，由此带来更大的社会冲突。此外，新生代农民工的利益诉求明显不同。他们不仅有生存需求，更有发展需求；不仅有保障劳动权益的诉求，甚至有社会参与的诉求。对地方政府来说，能否加快推进新生代农民工的社会融合，面临的任务更艰巨，需要投入更多的社会管理精力与成本。
三、Z市新生代农民工市民化成本估算
笔者在Z市就这一问题做过数次调研
笔者于2011-2013年间数次前往Z市调研。由于研究涉及到一些未公开的内部数据，根据惯例，本文对Z市做匿名技术处理。在此感谢在调研中给予支持的政府部门、企业与社会组织等。，利用上述成本分析框架，以2012年数据为基础，初步测算Z市9810万新生代农民工市民化的成本及其构成
根据统计资料，2011年年末Z市常住人口310余万；年末户籍人口150万人。由此可知年末外来人口16350万人。按新生代农民工占比60%估算，新生代农民工规模约为9810万人。这个估算得到Z市有关方面的认可。。
[HT4"K]（一）政府成本支出估算
早在2009年，外来人口占比达到53%的Z市就率先推出农民工积分入户、入学制度；此后，Z市又陆续出台一系列举措，不断消弭本地人和外来人员的身份隔阂，努力推进全民共享经济发展成果、基本公共服务公平等发展机遇。梳理显示，Z市户籍居民和外来人口因其户籍地政策不同而存在差异的项目有7项，包括计生政策、计生补贴、五保供养、退役安置、抚恤待遇、最低生活标准、住房保障等；在公共服务方面的差异主要集中在教育方面。除此之外，在医疗保险、养老保险、卫生、文化、体育、公共交通、有线电视、用水、用电和用气等公共服务方面的差别并不明显甚至不存在差别。 第一，义务教育新增成本。这是政府承担的新生代农民工市民化最大的成本所在。目前外来人口子女义务教育阶段入学主要是通过私立学校，满足积分条件的可申请入学Z市公立学校。要实现无差别的义务教育，需要新增开支不仅包括财政的人均义务教育公用经费支出，还包括教师、固定资产投资等支出。
调研显示，到2012年，Z市每新增一个小学公立学位，需要增加财政支出8000元/年；每新增一个初中公立学校学位，需要增加财政支出10000元/年
在Z市教育局调研了解的情况。。目前Z市义务教育阶段学校就读的外来务工人员随迁子女达16万多人，解决符合条件的持暂住证人员子女与常住户口人员的子女享受同等免费义务教育共64580人
在Z市财政局调研了解的情况。。如果每年解决5000个左右学位，按每个公立学位平均9000元/年计算，财政每年需要新增支出4500万元。
第二，社会保险新增成本。目前外来人口和城镇户籍人口之间在基本医疗保险和补充医疗保险方面的差异已基本消除，主要差距在于微小的补充医疗保险，只有非本市户籍城镇职工、大中专学生可参加城乡居民门诊基本医疗保险。
第三，民政保障与服务新增成本。在社会救助上，外来人口与Z市城镇居民没有区别，民政部门视求助者（含外来人口）的具体情况给予适当救助。当前外来人口与城镇户籍人口的主要差别在于：一是短期的最低生活保障，目前新生代农民工还[HJ185mm]不能享受这块福利。按350元/人/月标准测算，市民化后需新增成本4200元/年。二是远期支出，主要是两项。第一，抚恤支出。2010年“三属”标准为1060元/月，孤老为1380元/月。按1380元/月标准测算，需要新增支出16560元/年。第二，养老支出。新生代农民工市民化后，如在Z市享受养老服务，每月标准为470元/人，一年需新增支出5640元/人。需要说明，这项支出将随着经济社会发展水平的提高而提高，但属于未来30-40年后的远期支出成本。
第四，住房保障新增成本。从Z市出台的2010-2012年保障性住房建设规划可推算，全市每年公共租赁住房需求将新增200套，其单套建筑面积不超过60平方米。如果按照市场价筹集每套约50平方米二手房测算，每年度约需专项资金1000万元，每套平均成本5万元（综合新建、收购与承租等方式的平均成本）。假设未来10年Z市每年为新生代农民工新增200套公租房，按现有的月租13元/平方米测算，可收取租金156万。由此Z市每年为流动人口投入的住房保障大概为844万左右，一套支出成本平均为422万元/年；按一户31人测算
本报告在测算过程中涉及到以户为单位的成本，为形成可比较的标准，本报告均按户均31人（六普家庭户规模）做相应折算。，每人成本平均为13613元/年。但在10年后，不考虑租金上调因素，2000套公租房每年可带来1560万的净租金收入。这将形成市财政的一个稳定收入。因此，以20年为周期，市级财政承担的新生代农民人均工住房补助，并不需要13613元/年，熨平后的人均住房补贴成本约为6800元/年。
第五，人口计生服务与补贴新增成本。在人口计生服务方面，目前城镇户籍人口与持有居住证1年以上的外来人口之间无差别。对Z市政府来说主要成本支出的差异是：户籍人口20元/月独生子女保健费和150元/月/人的独生子女父母奖励金（男性年满60周岁，女性年满55周岁）。按规定，已领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，从领证之日起至子女14周岁止，可享受独生子女保健费，因此每个家庭最多可领取3360元。目前我国男性平均寿命70岁，女性平均寿命74岁。依此标准，这项费用平均每个家庭合计为52200元。需要说明，这项补贴的前提是入户农民工没有违反计划生育政策且只有一个孩子，独生子女保健费为近期成本，每个家庭为280元/年；独生子女父母奖励金是远期成本，至少在25-30年后才支出，每个家庭平均为2747元/年。
第六，社会整合新增成本。从调研所得到的情况看，由于社会融入未得到有效解决，新生代农民工的犯罪问题容易激化。要预防这类犯罪，关键在于推进社会整合，由此需要相应的成本支出。当前各项研究并无对预防犯罪提出具体的测算方法。本报告把财政支出中用于公共安全按比例分摊到新生代农民工上，以此测算相应的预防犯罪成本。2011年Z市支出中公共安全支出为141035万元，常住人口人均支出450元/年。按981万人左右的新生代农民工估算，合计投入44亿元。
[HT4"K]（二）新生代农民工自身成本估算
第一，社会保障支出个人承担部分新增成本。新生代农民工成为市民化后，在其有稳定职业的情况下，个人新增的福利支出为：市民化之前缴纳的农村社会保障支出与市民化后缴纳的职工社会保障支出之间的差额。分析可知这个差额每个月为204元，每年约合2448元。如果把新生代农民工纳入城镇职工福利范围，差额将更大。
第二，新生代农民工社会融入成本。调查数据表明：约占708%的农民工对Z市本地人的风俗文化不太了解，约占257%的农民工不清楚Z市风俗文化。这在一定程度上阻碍了农民工融入Z市
在Z市与农民工座谈时了解的情况。。假设农民工每年用于文化娱乐的支出逐步与城乡居民用于文化娱乐的支出持平，是他们融入城市的一个基本条件。根据调研，2011年城镇居民年人均文教娱乐支出为185174元，而对珠三角新生代农民工的调研显示，他们每个月的文化娱乐支出仅为12元，一年合计约为150元左右。＼[10＼]新生代农民工要融入当地社区，如果以城镇居民文教娱乐支出一半计算，也需要承担接近800元/年的成本。
第三，土地权益放弃的机会成本。对新生代农民工来说，其决策的难处集中在土地权益问题。根据土地承包法，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。因此，如果农民工把户籍从农村转出，不可避免地涉及到土地权益。放弃土地成为新生代农民工市民化的机会成本。 对于不同地区的土地，由于其价值不同，很难精确估算土地权益放弃的成本。本文以全国数据从两个角度大致估算。一是耕地的每年产出价值。中国耕地面积约为1826亿亩，按2011年657亿农村户籍人员测算，人均耕地为278亩。仅按现行国家农业直补标准测算，每亩耕地每年补贴约为170元左右；加上每亩流转租金每年平均500元左右（2008年租金中值为300元），每年土地收益平均为1860元左右。按现有的政策，如果新生代农民工不退出农村户籍，这个收益将为其所享有。二是耕地的征用价值。如果政府征地，则将享受一次性补偿以及相应的福利补贴。如果征地成本按4万元一亩的原标准计算，则补偿款将平均为11万元。以新生代农民工拥有土地50年计算，平均每年为2220元左右。两种算法差距不大，我们取1860元和2220元的平均值作为新生代农民工市民化每年的机会成本，即2000元/年。需要说明的是，不是所有的新生代农民工都有这个成本。对这部分人来说，农村土地权益放弃的机会成本就为零。
[HT4"K]（三）用工企业成本估算
第一，社会福利新增成本。一般来说，外来人口有正式工作（有劳动合同）才能参保，不能以灵活就业人员身份参保。因此，新生代农民工成功找到工作后，可以享受到相应的社会保险待遇。根据最新调整，Z市机关企事业单位参保人员、个体工商户和灵活就业参保人员应按工资、薪金收入如实申报养老保险缴费基数，并从2013年3月1日起，养老保险申报缴费基数下限由每月1100元调升至1500元
Z市地方税务局、Z市社会保险基金管理局，关于养老保险缴费基数调整的通知，2013年2月。。按1500元的标准，企业雇用一个新生代农民工，需新增养老保险支出为300元/月；按Z市最低工资标准1310元/月计算，医疗保险、失业保险等其它支出为249元/月；合计新增社会福利成本为6588元/人/年。
第二，企业培训成本。企业为提升劳动生产率需要对农民工进行相应的培训，由此形成成本支出。不同企业对新生代农民工支付的培训成本不一。假设其支出占企业实际工资总额的25%左右，其中50%用于支付新生代农民工培训。按2011年统计口径，Z市一年城镇在岗职工工资总额为15262亿元，一年Z市各类企业为新生代农民工支付的培训成本将为19亿，平均到981万新生代农民工，人均培训成本为194元/年。
四、 Z市新生代农民工市民化总成本
从上面分析可以初步估算，Z市新生代农民工初步融入成本可以忽略；中度融入成本合计约为29276元/年/人（近期）；在远期，中度融入的成本将为49783元/年/人。对完全融入，在中度融入的基础上需要增加相应的支出，初步估算为1444元/年/人，累计为30720元。因此，新生代农民工完全融入Z市，实现真正意义上的市民化，所需的全部成本大约为30720-51227元/年/人。
进一步分析，Z市新生代农民工成本将呈现“三多三少”的特点：
第一，估算成本多，实际成本少。测算的结果平均每个农民工市民化成本大约为30720-51227元/年/人，但这只是针对典型的新生代农民工。事实上，并非每项成本都是新生代农民工市民化的必须成本。例如，义务教育只是针对新生代农民工中的学龄儿童；再例如，人口与计生服务的对象更窄小，当期对象有限。因此，新生代农民工的特点决定了很多成本并不需要为每个农民工支付，实际成本要低于估算成本。这也是本文不计算市民化总成本的一个重要原因。
第二，远期成本多，近期成本少。新生代农民工的生命周期决定了，大部分基本社会保障的支出需要在远期支付（30-40年后），近期成本以子女义务教育为主，考虑到适龄入学儿童的总体规模并不大，近期成本总体并不多。
第三，机会成本多，显性成本少。从不同的主体出发，显性成本与机会成本之间有一定的差距。本报告提出的成本是政府、用工企业、新生代农民工承担的显性成本；对新生代农民工来说，还需要支付一个机会成本。尽管政府不需要支付这些成本，但如果忽略这些机会成本，政策实施效果有可能出现偏差。
五、简要结语
在推进农民工市民化进程中，成本问题需要客观判断，既不要夸大成本，给决策者形成误导；又不能忽略相关主体的成本。本文力图提出一个分析框架，测算出新生代农民工市民化的成本。从上述测算可以看出，新生代农民工的市民化成本，低于现有研究的一些测算。考虑到支付时间和主体，其成本并不是无法承担。当然，这个结论希望得到更多研究的支持。
如果这个判断成立的话，那么解决新生代农民工市民化的成本问题，与其说是总量问题，不如说是结构问题；与其说是财政问题，不如说是决心问题。过于夸大农民工市民化成本，并不利于问题的解决。关键在于鼓励各地方政府积极探索，包括采取积分入户等方式，明确中央政府和地方政府的责任分工，明确政府与企业责任分工，明确企业与个人责任分工。建立有效的激励机制，来提高各方、尤其是地方政府促进农民工市民化的积极性。
[参考文献]
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＼[4＼]曹兵，郭玉辉论农民工市民化的社会成本构成＼[J＼]经济论坛，2012（08）
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＼[7＼]张国胜.基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择[J].中国软科学， 2009（4）
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＼[9＼]刘洪银农地权益：新生代农民工市民化的基础＼[N＼]开放导报，2012
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[关键词]新生代农民工；市民化；成本
[中图分类号]F3033
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2014）02-0118-08
[收稿日期]2014-02-12
[作者简介]匡贤明（1978—），男，江西泰和人，中国（海南）改革发展研究院经济研究所所长、副研究员，研究方向为中国转轨经济；黄丽丽（1983—），女，安徽芜湖人，中国（海南）改革发展研究院经济研究所实习研究员，研究方向为转轨经济。
[HTH]＼[基金项目＼][HTF]本文系国家社科基金西部项目“扩大消费促进经济增长的传导机制与战略重点研究”（项目编号：13XGL001）的阶段性成果。
解决农民工问题已是公共政策的目标之一。早在2006年，国家就专门出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》；中共十八大报告也指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”；十八届三中全会决定更是明确提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。就目前的情况来说，新生代农民工是最具备市民化条件的群体。加快解决这部分群体的市民化问题，既有迫切性，又有现实性。
一、农民工市民化成本：研究述评与成本矩阵
农民工市民化是一个近年来关注度不断提升的话题。在这方面，目前有不少优秀的研究成果。本文拟在此基础上提炼出市民化的成本矩阵。
[HT4"K]（一）简要综述
国务院发展研究中心课题组测算结果是，农民工市民化成本约为8万元/人，以25亿农民工为基数计算，总成本将达20余万亿元。分解到20年，则每年所需资金为1万亿元，约占2010年83万亿元财政收入的12%左右。＼[1＼]
国家住房和城乡建设部2006年所做的调研显示，每新增一个城市人口需要增加的市政公用设施配套费，在小城市为2万元，中等城市为3万元，大城市为6万元，特大城市为10万元。＼[2＼]
中国发展研究基金会发布的《中国发展报告 2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》认为，中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。＼[3＼]
《2009中国城市发展报告》中认为，农民工市民化的总社会成本为98万元/人，包括735万元的“个人生存成本”和247万元的“个人发展成本”。＼[4＼]
中科院可持续发展战略研究组的测算表明，每转变一个农民为城市居民需要支付的社会总成本约为25万元，2 亿农民工及其子女市民化，需要支付社会总成本约5万亿元。按 20 年计算，每年需要支付社会总成本约2500亿元。＼[5＼]
张占斌、冯俏彬等测算表明，要将在城市居住的近16亿农民工市民化，实现“有活干，有房住，有学上，有保障”的成本是18万亿元左右，即人均1万元左右。＼[6＼]
张国胜采用市辖区的人均城市生活成本、人均教育成本、人均社会保障成本、人均城市住房成本、人均基础设施成本5个指标，测量出全国 43个城市农民工市民化成本，并按地区和类型归纳得出：东部沿海地区第一代农民工市民化人均成本为 97792元，第二代农民工市民化人均成本为86319元；内陆地区第一代农民工市民化人均成本为 57137元，第二代农民工市民化人均成本为49721元。＼[7＼]
（二）简要述评
现有研究为农民工市民化及其成本研究提供了有益启示。但客观地看，由于研究范畴、术语界定、测算方法等未形成广泛共识，分析框架和测算方法各异，导致了测算结果相去甚远，对决策的参考意义受到一定的影响。
1农民工市民化成本的主体与范畴不清晰。外来务工人员、农业转移人口、农民工等概念在研究中被视为同一范畴。但从现实情况看，三者还有一定区别。对农民工市民化未有统一范畴界定，使各研究提出的成本总量各不相同。
2农民工市民化在不同程度下的成本没有清晰界定。农民工市民化是一个渐进的过程，有着不同的程度。逻辑上讲，农民工融入城市是一个渐进的过程，可以分为初步融入、中度融入和完全融入三个阶段。不同阶段的市民化所需要的成本并不同。如果不就此做出严格界定并分别测算相应的成本，很难具有说服力，对政策决策的参考作用也有限
党国英（2012）就曾提出，不能把农民工进入城市不算作市民化。其核心意思就是，农民工从脱离农业生产、进入到城市开始，到经济社会完全融入城市为止，事实上表明不同的融入程度。。[LL][HJ22mm]
3农民工市民化的无关成本与机会成本。不少研究在两个方面混淆了农民工市民化的成本：一是把无关成本计算在内。例如，推进农民工市民化与推进基本公共服务均等化的成本，在很大程度上有所重合。从国家层面上，在建立公共服务体系框架过程中，农民工市民化的成本已经在支出。也就是说，这些成本的支出，在很大程度上并不是为了农民工市民化而专门设定的，而是基本公共服务均等化的必要支出，这些不能完全计入农民工市民化的成本中；只有农民工市民化带来的公共服务增量支出，才是农民工市民化的政策成本。二是忽略了农民工市民化的机会成本。对农民工来说，市民化直接的货币支出成本并不大，其在农村的既有权益的放弃才是最大的机会成本，需要考虑在内，否则容易低估农民工市民化的难度。
4农民工市民化的短期成本与长期成本。容易对决策者产生误导的是，农民工市民化的成本都需要在短期内支付。但从实践看，由于农民工尤其是新生代农民工当前特定的生命周期，相当一部分市民化的成本是在远期支付的。不考虑支付方式（支出的期限要求）因素，只测算总量成本，恐怕将误导政策决策。 二、 农民工市民化成本矩阵与新生代农民工市民化的成本特点
[HT4"K]（一）农民工市民化成本矩阵
农民工市民化意味着，在农村生活的农民，离开他们的土地和农业劳动，进城从事非农工作，在适应城市生活的过程中，其工作和生活方式逐渐向城市市民靠拢，其身份、地位、价值观、社会权益、生产生活方式等都发生重大转变。在这个进程中，相关利益主体需要就成本-收益进行分析决策。本文以初步融入、中度融入和完全融入为标准，分别分析地方政府、农民工和用工企业三者的成本-收益分析并归纳出成本矩阵：
1地方政府成本-收益分析。第一，成本。不考虑支付时间的因素，包括两类：直接成本，主要是基本公共服务支出，包括教育、公共卫生、基本医疗、住房保障、救助救济等；间接成本，主要是促进社会融入的支出，包括社区建设、培育社会组织发展、预防社会犯罪成本等。需要强调的是，固定资产投资、就业支出（如公益岗位向新市民的开放）等，并不是为了农民工市民化专门设置，而是正常的公共政策支出，尽管这客观上有助于加快农民工市民化进程。第二，收益。包括：直接收益，即吸引大量合乎条件和要求的劳动力，这也是地方政府最直接的目标；间接收益，即农民工能够形成比较稳定的制度预期，有助于减少社会冲突、改善社会环境，从而推进社会和谐。
2农民工成本-收益分析。第一，成本。包括三方面：一是成为市民后需要个人承担的社会保障新增支出，即由于身份转化带来的福利标准提高而增加的部分；二是社会融入成本，即形成社会资本所需要的成本；三是机会成本，主要包括农民工放弃农村户籍后随之放弃的农村土地权益，即宅基地和承包地的权益。第二，收益。包括两方面：一是直接收益，通过市民化，农民工可以享受到与城市户籍居民无差异的社会福利和公民权益；二是间接收益，主要是农民工在市民化过程中逐步融入城市，积累了新的社会资本，有新的社会参与机会，进而实现了向上的社会流动。正是这种向上流动的渴望激励并支撑着农民工忍受融入城市进程中的各种痛苦。
3用工企业成本-收益分析。第一，成本。主要是两方面：一是随着农民工身份的转变，企业应提供与城市居民同等的福利待遇新增成本；二是企业为稳定农民工就业、提高农民工技能而提供的职业技能培训成本。第二，收益：农民工市民化对用工企业来说没有直接收益。其间接收益一是农民工市民化所带来稳定的劳动力资源；二是农民工市民化后，农民工制度预期的稳定，将带来类似效益工资的效应，即促进潜在生产率的提高。[FL）]
（二）新生代农民工市民化的特点
新生代农民工一般都是80后、90后，其父辈在城市打工，他们出生以后就在城市上学、打工。他们已经习惯了城市的环境，对农村反而陌生。这些“农村皮城市心”的新生代农民工的市民化，其成本有以下几个特点：
1新生代农民工市民化大多没有初步融入成本，且部分中度融入成本也已支付。新生代农民工大多是在城市长大，他们融入城市的过程，与其在城市生活大多同步开始。过去几年来，随着公共服务体系建设的不断加快，他们享受的公共服务范围也在逐步扩大，与城市户籍居民的福利差距在逐步缩小。他们面临的融入障碍，主要是从进入劳动力市场开始。此后，他们将逐步面临子女教育、住房、公民权益、社会资本积累等问题。有调查显示，流动人口在广东入户的最大动因是子女教育。根据广东省教育厅测算，如果将目前民办学校的162万义务段随迁学生的3/4转入公办学校就读，年度生均公用经费需支出43亿元，年度教师开支需支出130亿元，合计173亿元；另需新增学校建设用地22万亩，一次性建设投入200亿元，而中央奖补2011年只有5亿元，与实际需求差距太大。＼[8＼]
2新生代农民工市民化的机会成本明显降低。国务院发展研究中心一项调查显示，30%多的新生代农民工在农村没有承包地，40%多没有宅基地。＼[9＼]对没有土地的新生代农民工来说，不存在放弃农村土地权益的问题。这是与第一代农民工最大的成本区别。
3新生代农民工市民化以远期成本为主。与第一代农民工逐步退出劳动力市场不同，新生代农民工大都刚进入劳动力市场，距离退休还有相当长的距离。他们的养老保险、医疗保险等社会保障成本，大都在30年后才需要支付的。对政府而言，近期支出压力较小而远期支出成本较大。
4新生代农民工市民化的社会成本不容忽视。尽管新生代农民工有一定的城市融入，但半融入状态容易带来更大的社会冲突。美国社会学家对美国社会移民进行研究时发现，第二代进城农民在面对社会不平等时缺乏忍耐性，往往会采取一些比较激烈的对抗性行为，来直接或间接表达他们的不满。所以，第二代移民的失范行为较多，由此带来更大的社会冲突。此外，新生代农民工的利益诉求明显不同。他们不仅有生存需求，更有发展需求；不仅有保障劳动权益的诉求，甚至有社会参与的诉求。对地方政府来说，能否加快推进新生代农民工的社会融合，面临的任务更艰巨，需要投入更多的社会管理精力与成本。
三、Z市新生代农民工市民化成本估算
笔者在Z市就这一问题做过数次调研
笔者于2011-2013年间数次前往Z市调研。由于研究涉及到一些未公开的内部数据，根据惯例，本文对Z市做匿名技术处理。在此感谢在调研中给予支持的政府部门、企业与社会组织等。，利用上述成本分析框架，以2012年数据为基础，初步测算Z市9810万新生代农民工市民化的成本及其构成
根据统计资料，2011年年末Z市常住人口310余万；年末户籍人口150万人。由此可知年末外来人口16350万人。按新生代农民工占比60%估算，新生代农民工规模约为9810万人。这个估算得到Z市有关方面的认可。。
[HT4"K]（一）政府成本支出估算
早在2009年，外来人口占比达到53%的Z市就率先推出农民工积分入户、入学制度；此后，Z市又陆续出台一系列举措，不断消弭本地人和外来人员的身份隔阂，努力推进全民共享经济发展成果、基本公共服务公平等发展机遇。梳理显示，Z市户籍居民和外来人口因其户籍地政策不同而存在差异的项目有7项，包括计生政策、计生补贴、五保供养、退役安置、抚恤待遇、最低生活标准、住房保障等；在公共服务方面的差异主要集中在教育方面。除此之外，在医疗保险、养老保险、卫生、文化、体育、公共交通、有线电视、用水、用电和用气等公共服务方面的差别并不明显甚至不存在差别。 第一，义务教育新增成本。这是政府承担的新生代农民工市民化最大的成本所在。目前外来人口子女义务教育阶段入学主要是通过私立学校，满足积分条件的可申请入学Z市公立学校。要实现无差别的义务教育，需要新增开支不仅包括财政的人均义务教育公用经费支出，还包括教师、固定资产投资等支出。
调研显示，到2012年，Z市每新增一个小学公立学位，需要增加财政支出8000元/年；每新增一个初中公立学校学位，需要增加财政支出10000元/年
在Z市教育局调研了解的情况。。目前Z市义务教育阶段学校就读的外来务工人员随迁子女达16万多人，解决符合条件的持暂住证人员子女与常住户口人员的子女享受同等免费义务教育共64580人
在Z市财政局调研了解的情况。。如果每年解决5000个左右学位，按每个公立学位平均9000元/年计算，财政每年需要新增支出4500万元。
第二，社会保险新增成本。目前外来人口和城镇户籍人口之间在基本医疗保险和补充医疗保险方面的差异已基本消除，主要差距在于微小的补充医疗保险，只有非本市户籍城镇职工、大中专学生可参加城乡居民门诊基本医疗保险。
第三，民政保障与服务新增成本。在社会救助上，外来人口与Z市城镇居民没有区别，民政部门视求助者（含外来人口）的具体情况给予适当救助。当前外来人口与城镇户籍人口的主要差别在于：一是短期的最低生活保障，目前新生代农民工还[HJ185mm]不能享受这块福利。按350元/人/月标准测算，市民化后需新增成本4200元/年。二是远期支出，主要是两项。第一，抚恤支出。2010年“三属”标准为1060元/月，孤老为1380元/月。按1380元/月标准测算，需要新增支出16560元/年。第二，养老支出。新生代农民工市民化后，如在Z市享受养老服务，每月标准为470元/人，一年需新增支出5640元/人。需要说明，这项支出将随着经济社会发展水平的提高而提高，但属于未来30-40年后的远期支出成本。
第四，住房保障新增成本。从Z市出台的2010-2012年保障性住房建设规划可推算，全市每年公共租赁住房需求将新增200套，其单套建筑面积不超过60平方米。如果按照市场价筹集每套约50平方米二手房测算，每年度约需专项资金1000万元，每套平均成本5万元（综合新建、收购与承租等方式的平均成本）。假设未来10年Z市每年为新生代农民工新增200套公租房，按现有的月租13元/平方米测算，可收取租金156万。由此Z市每年为流动人口投入的住房保障大概为844万左右，一套支出成本平均为422万元/年；按一户31人测算
本报告在测算过程中涉及到以户为单位的成本，为形成可比较的标准，本报告均按户均31人（六普家庭户规模）做相应折算。，每人成本平均为13613元/年。但在10年后，不考虑租金上调因素，2000套公租房每年可带来1560万的净租金收入。这将形成市财政的一个稳定收入。因此，以20年为周期，市级财政承担的新生代农民人均工住房补助，并不需要13613元/年，熨平后的人均住房补贴成本约为6800元/年。
第五，人口计生服务与补贴新增成本。在人口计生服务方面，目前城镇户籍人口与持有居住证1年以上的外来人口之间无差别。对Z市政府来说主要成本支出的差异是：户籍人口20元/月独生子女保健费和150元/月/人的独生子女父母奖励金（男性年满60周岁，女性年满55周岁）。按规定，已领取《独生子女父母光荣证》的夫妻，从领证之日起至子女14周岁止，可享受独生子女保健费，因此每个家庭最多可领取3360元。目前我国男性平均寿命70岁，女性平均寿命74岁。依此标准，这项费用平均每个家庭合计为52200元。需要说明，这项补贴的前提是入户农民工没有违反计划生育政策且只有一个孩子，独生子女保健费为近期成本，每个家庭为280元/年；独生子女父母奖励金是远期成本，至少在25-30年后才支出，每个家庭平均为2747元/年。
第六，社会整合新增成本。从调研所得到的情况看，由于社会融入未得到有效解决，新生代农民工的犯罪问题容易激化。要预防这类犯罪，关键在于推进社会整合，由此需要相应的成本支出。当前各项研究并无对预防犯罪提出具体的测算方法。本报告把财政支出中用于公共安全按比例分摊到新生代农民工上，以此测算相应的预防犯罪成本。2011年Z市支出中公共安全支出为141035万元，常住人口人均支出450元/年。按981万人左右的新生代农民工估算，合计投入44亿元。
[HT4"K]（二）新生代农民工自身成本估算
第一，社会保障支出个人承担部分新增成本。新生代农民工成为市民化后，在其有稳定职业的情况下，个人新增的福利支出为：市民化之前缴纳的农村社会保障支出与市民化后缴纳的职工社会保障支出之间的差额。分析可知这个差额每个月为204元，每年约合2448元。如果把新生代农民工纳入城镇职工福利范围，差额将更大。
第二，新生代农民工社会融入成本。调查数据表明：约占708%的农民工对Z市本地人的风俗文化不太了解，约占257%的农民工不清楚Z市风俗文化。这在一定程度上阻碍了农民工融入Z市
在Z市与农民工座谈时了解的情况。。假设农民工每年用于文化娱乐的支出逐步与城乡居民用于文化娱乐的支出持平，是他们融入城市的一个基本条件。根据调研，2011年城镇居民年人均文教娱乐支出为185174元，而对珠三角新生代农民工的调研显示，他们每个月的文化娱乐支出仅为12元，一年合计约为150元左右。＼[10＼]新生代农民工要融入当地社区，如果以城镇居民文教娱乐支出一半计算，也需要承担接近800元/年的成本。
第三，土地权益放弃的机会成本。对新生代农民工来说，其决策的难处集中在土地权益问题。根据土地承包法，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。因此，如果农民工把户籍从农村转出，不可避免地涉及到土地权益。放弃土地成为新生代农民工市民化的机会成本。 对于不同地区的土地，由于其价值不同，很难精确估算土地权益放弃的成本。本文以全国数据从两个角度大致估算。一是耕地的每年产出价值。中国耕地面积约为1826亿亩，按2011年657亿农村户籍人员测算，人均耕地为278亩。仅按现行国家农业直补标准测算，每亩耕地每年补贴约为170元左右；加上每亩流转租金每年平均500元左右（2008年租金中值为300元），每年土地收益平均为1860元左右。按现有的政策，如果新生代农民工不退出农村户籍，这个收益将为其所享有。二是耕地的征用价值。如果政府征地，则将享受一次性补偿以及相应的福利补贴。如果征地成本按4万元一亩的原标准计算，则补偿款将平均为11万元。以新生代农民工拥有土地50年计算，平均每年为2220元左右。两种算法差距不大，我们取1860元和2220元的平均值作为新生代农民工市民化每年的机会成本，即2000元/年。需要说明的是，不是所有的新生代农民工都有这个成本。对这部分人来说，农村土地权益放弃的机会成本就为零。
[HT4"K]（三）用工企业成本估算
第一，社会福利新增成本。一般来说，外来人口有正式工作（有劳动合同）才能参保，不能以灵活就业人员身份参保。因此，新生代农民工成功找到工作后，可以享受到相应的社会保险待遇。根据最新调整，Z市机关企事业单位参保人员、个体工商户和灵活就业参保人员应按工资、薪金收入如实申报养老保险缴费基数，并从2013年3月1日起，养老保险申报缴费基数下限由每月1100元调升至1500元
Z市地方税务局、Z市社会保险基金管理局，关于养老保险缴费基数调整的通知，2013年2月。。按1500元的标准，企业雇用一个新生代农民工，需新增养老保险支出为300元/月；按Z市最低工资标准1310元/月计算，医疗保险、失业保险等其它支出为249元/月；合计新增社会福利成本为6588元/人/年。
第二，企业培训成本。企业为提升劳动生产率需要对农民工进行相应的培训，由此形成成本支出。不同企业对新生代农民工支付的培训成本不一。假设其支出占企业实际工资总额的25%左右，其中50%用于支付新生代农民工培训。按2011年统计口径，Z市一年城镇在岗职工工资总额为15262亿元，一年Z市各类企业为新生代农民工支付的培训成本将为19亿，平均到981万新生代农民工，人均培训成本为194元/年。
四、 Z市新生代农民工市民化总成本
从上面分析可以初步估算，Z市新生代农民工初步融入成本可以忽略；中度融入成本合计约为29276元/年/人（近期）；在远期，中度融入的成本将为49783元/年/人。对完全融入，在中度融入的基础上需要增加相应的支出，初步估算为1444元/年/人，累计为30720元。因此，新生代农民工完全融入Z市，实现真正意义上的市民化，所需的全部成本大约为30720-51227元/年/人。
进一步分析，Z市新生代农民工成本将呈现“三多三少”的特点：
第一，估算成本多，实际成本少。测算的结果平均每个农民工市民化成本大约为30720-51227元/年/人，但这只是针对典型的新生代农民工。事实上，并非每项成本都是新生代农民工市民化的必须成本。例如，义务教育只是针对新生代农民工中的学龄儿童；再例如，人口与计生服务的对象更窄小，当期对象有限。因此，新生代农民工的特点决定了很多成本并不需要为每个农民工支付，实际成本要低于估算成本。这也是本文不计算市民化总成本的一个重要原因。
第二，远期成本多，近期成本少。新生代农民工的生命周期决定了，大部分基本社会保障的支出需要在远期支付（30-40年后），近期成本以子女义务教育为主，考虑到适龄入学儿童的总体规模并不大，近期成本总体并不多。
第三，机会成本多，显性成本少。从不同的主体出发，显性成本与机会成本之间有一定的差距。本报告提出的成本是政府、用工企业、新生代农民工承担的显性成本；对新生代农民工来说，还需要支付一个机会成本。尽管政府不需要支付这些成本，但如果忽略这些机会成本，政策实施效果有可能出现偏差。
五、简要结语
在推进农民工市民化进程中，成本问题需要客观判断，既不要夸大成本，给决策者形成误导；又不能忽略相关主体的成本。本文力图提出一个分析框架，测算出新生代农民工市民化的成本。从上述测算可以看出，新生代农民工的市民化成本，低于现有研究的一些测算。考虑到支付时间和主体，其成本并不是无法承担。当然，这个结论希望得到更多研究的支持。
如果这个判断成立的话，那么解决新生代农民工市民化的成本问题，与其说是总量问题，不如说是结构问题；与其说是财政问题，不如说是决心问题。过于夸大农民工市民化成本，并不利于问题的解决。关键在于鼓励各地方政府积极探索，包括采取积分入户等方式，明确中央政府和地方政府的责任分工，明确政府与企业责任分工，明确企业与个人责任分工。建立有效的激励机制，来提高各方、尤其是地方政府促进农民工市民化的积极性。
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