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摘要：土地一级开发是土地储备制度建立和实施过程中的重要一环。北京市的土地市场历经20多年的发展，已经形成较为完备的土地储备制度和土地招拍挂供应制度。然而近年来，随着北京作为人口经济高度密集的大都市区，人地矛盾、资源环境、城市开发等问题日渐突出，倒逼发展方式的转变。为更好的解决土地资源供需矛盾，处理好保护耕地与城市建设的关系，促进土地集约节约和合理高效利用，落实“减量提质”的新总规要求，土地市场供应源头——土地一级开发实施模式亟需进一步完善。
关键词：新形势下;土地一级开发;实施模式研究
本文通过对现行土地一级开发实施模式及特点进行梳理和分析，具体阐述土地一级开发所面临的新形势，即近期国家和北京市关于政府隐性债务清理规范和《北京城市总体规划（2016年-2035年）（以下简称“新总规”）减量发展要求，思考现有土地一级开发模式存在问题，探讨完善土地一级开发实施模式的实现路径，具有积极的现实意义。
1 现行土地一级开发实施模式及特点
1.1 土地一级开发内涵
土地一级开发的开展与土地储备制度密不可分。根据最新的国家层面制度《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）规定：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。按照北京市地方政策《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，土地储备和一级开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。土地储备开发坚持以政府为主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业承担。
1.2 现行土地一级开发模式和特点
土地一级开发模式，实际上是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即谁是开发主体和投资主体的问题。在现实运作中，由于土地资源的特殊自然属性和行政垄断性，形成了土地一级开发多种主体并存局面，主要有以下三种模式：
1.2.1 土地储备机构为主体并直接投资模式
该模式是指土地储备机构作为土地一级开发主体，实施土地一级开发的模式（顺义区土地一级开发规模预测及模式研究）。即由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。实际运作中，土地储备机构往往受限于人力物力而委托企业负责土地开发具体管理，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。该模式的主要特点为，土地开发全程可控，能够依据地区经济社会发展程度以及城市规划要求把控开发进度和供地节奏，但财政资金压力大，融资困难，降低土地开发和综合利用效率。
1.2.2 土地储备机构为主体委托企业带资实施模式
该模式是指土地储备机构为主体，委托企业进行实际开发的方式，开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准等必要手续，企业出资将生地做成熟地后移交政府，政府以招拍挂形式进行公开出让，土地出让后由政府返还企业开发成本及相应利润。这种方式的特点在于可以充分发挥政府和企业双方的优势，对土地进行专业高效开发的同时保证国家对土地一级开发的控制权，且有效解决政府土地开发资金不足问题。但企业获利受限，开发动力不足，开发的规范化和专业化程度也有待进一步提升。
1.2.3 直接授权企业为开发主体和投资主体模式
该模式是土地储备机构授权企业为开发主体，由企业具体负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。与通过招标方式选择开发主体企业不同，这种类型主要针对一些历史遗留或情况特殊项目。直接授权或是招标方式确定开发主体企业的，土地储备机构需要与开发企业签订土地一级开发委托协议，一级开发利润率不高于预计成本的8%。该种模式特点在于可以极大缓解政府资金压力，提高土地一级开发效率。不足之处在于，对政府而言，对土地开发和供应的控制力降低，城市整体规划难以实现，容易引发社会矛盾;对企业而言，企业资金压力大、融资困难，“曲线拿地”现象严重，难以保证土地出让的公开性和公正性，扰乱土地市场秩序。
2 新形势下现有土地一级开发模式存在问题
2.1 土地一级开发面临的“新形势”
2.1.1 政府隐性债务管理
自2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》和2016年财政部等四部门联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》以来，土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。同时，按照近期国家及北京市关于政府隐性债务清理規范有关工作的精神，企业投资实施土地一级开发属于政府隐性债务，需要按照政府隐性债务清理要求进行处置。
2.1.2减量发展要求
国务院批复的《北京城市总体规划（2016～2035年）》是首个将增量规划转变成减量规划的总体规划，明确提出北京市的主要任务是减量提质，且确定相应指标：到2020年建设用地总量控制在3720km2以内，到2035年控制在3670km2左右，城乡建设用地规模到2020年由2921km2减至2860左右km2到2035年减至2760km2左右的减量发展目标。推进土地集约节约利用，促进城市发展方式转变是城市化进程中适应新常态的土地政策变革方向（刘守英，适应新常态的中国土地政策与城市化，小城镇建设，2015，33（10）：18-19）。为落实总规减量发展要求，在完成建设用地减量任务的同时，确保土地开发项目高效实施，并保障北京地区经济社会发展用地需求得到及时有效供给，需要进一步调整完善土地开发模式，以土地一级开发为抓手，以资源环境承载能力为硬约束，统筹协调各类涉地事宜的开发工作。 2.2 现有模式面临的问题
2.2.1 无序和低效开发问题
现行多种开发与实施主体并存，实施模式各有利弊。土地储备机构为开发主体导致土地开发推动缓慢，融资困难，土地开发效率低下，企业带资开发盈利有限，主观能动性差，且土地储备机构人员精力有限，无法对区域内土地进行统筹管理和高效开发。企业为开发主体虽缓解政府资金压力，土地开发效率较高，但为追求自身利益最大化易出现社会问题，且政府对土地开发程度的控制力减弱，出现无序与盲目开发，无法按照总规要求以资源环境承载力为限，有序开发，集约高效利用土地资源。
2.2.2 综合效益问题
现行土地一级开发实施主体往往只考虑片区内规划编制和土地利用情况，或者仅是根据土地利用总体规划和土地供应计划实施土地储备和开发工作，没有从经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用规划等多规合一的角度实施土地开发工作，更好推动城乡经济社会一体化发展，实现土地的综合效益。
2.2.3 融资问题
土地一级开发为资金密集型行业，前期手续办理、征地、拆迁、市政基础设施建设等环节都需要大量资金投入。一方面，根据规定，进行土地一级开发机构自有资金比例需达35%才能够予以立项核准。而只有当土地一级开发完成并入市交易后才可以收回投资，利润率不高于预计成本的8%，且项目完结后经成本审计审减金额不能纳入土地一级开发成本，实际成本由投资方自行承担。在土地一级开发普遍存在运作周期长、资金周转缓慢、融资渠道单一的前提下，对土地储备机构或是企业作为开发投资主体的低成本融资能力和融资规模提出了非常高的要求。另一方面，在国家清理政府隐性债务过程中，对企业来说，其融资行为需与政府债务相隔离，故以土地一级开发或土地储备向银行申请低成本贷款融资方式将不可持续。
3 善土地一级开发模式的实施路径
3.1 成立或整合并授权国有专业公司规范高效运作
因土地资源的特殊性，土地储备和一级开发应坚持政府主导的开发模式。土地储备机构仍为开发主体，实施主体应为国有开发专业公司，专门从事土地一级开发工作，承担具体组织实施工作，其主要目的不是盈利而是完成功能性战略任务：一方面，土地储备机构土地开发管理职能得以明晰，可以结合区域功能定位及产业发展，全面统筹规划，集中精力做好总规落实和土地资源管理工作，同时，可与国有开发专业公司签订协议约定工作任务和考核指标，对国有专业公司进行监督、管理、协调和服务等工作，摆脱土地一级开发中的“既当运动员，又当裁判员”的双重身份，权责进一步明确;另一方面，国有开发专业公司负责项目手续的办理和实施工作，按照市场运作机制，对土地开发工作进行专业化、规范化、高效率运作，充分发挥市场化、灵活性特点，吸引人才、积累经验、高效推进。此举有利于理顺土地储备开发模式，明确各自职能，实现管干分离。
3.2 以土地一级开发为抓手统筹协调增减平衡、实现减量发展
根据新总规减量发展的变革性要求，现行开发与实施主体各自为政的土地一级开发实施模式已不能满足需要，耕地占补平衡政策的执行力度以及土地开发过程中对城市规划和城市长远发展的重视程度在土地开发与实施主体的各方利益博弈中难以得到保证。
3.3 财政性资金全额保障，强化预算约束
以财综4号文为界，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应该严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政性资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。至此，土地储备资金筹集渠道予以明确，并强化土地储备资金管理，实行专款专用。土地开发工作项目投资需求由财政性资金全额保障，地方政府性债务管理日益规范。土地储备机构可以强化預算约束，根据现有政策安排年度支出预算做好资金支持和保障工作，与国有开发专业公司签订合同详细约定资金拨付和使用事宜，真正实现土地出让金“收支两条线”，同时，国有开发专业公司摆脱资金压力，避免违规成为地方政府的“融资平台”。
4 结语：
新形势下，北京现行土地一级开发实施模式弊端日益凸显，已不能满足新政策的监管要求和北京地区经济社会发展需要。基于党的十九大关于加强自然资源资产和地方政府性债务管理的新要求，为落实新总规，节约集约和合理利用土地，统筹协调全市土地资源的利用和保护，在土地储备机构的监督管理下，由财政性资金全额保障，充分发挥市场机制作用和国有开发专业公司的主观能动性，聚焦土地一级开发，专业高效推进土地一级开发项目，为北京市经济和社会发展保障土地供应，充分发挥土地资源的经济效益、社会效益与生态环境效益。
关键词：新形势下;土地一级开发;实施模式研究
本文通过对现行土地一级开发实施模式及特点进行梳理和分析，具体阐述土地一级开发所面临的新形势，即近期国家和北京市关于政府隐性债务清理规范和《北京城市总体规划（2016年-2035年）（以下简称“新总规”）减量发展要求，思考现有土地一级开发模式存在问题，探讨完善土地一级开发实施模式的实现路径，具有积极的现实意义。
1 现行土地一级开发实施模式及特点
1.1 土地一级开发内涵
土地一级开发的开展与土地储备制度密不可分。根据最新的国家层面制度《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）规定：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。按照北京市地方政策《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定，土地储备和一级开发是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。土地储备开发坚持以政府为主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业承担。
1.2 现行土地一级开发模式和特点
土地一级开发模式，实际上是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即谁是开发主体和投资主体的问题。在现实运作中，由于土地资源的特殊自然属性和行政垄断性，形成了土地一级开发多种主体并存局面，主要有以下三种模式：
1.2.1 土地储备机构为主体并直接投资模式
该模式是指土地储备机构作为土地一级开发主体，实施土地一级开发的模式（顺义区土地一级开发规模预测及模式研究）。即由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。实际运作中，土地储备机构往往受限于人力物力而委托企业负责土地开发具体管理，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。该模式的主要特点为，土地开发全程可控，能够依据地区经济社会发展程度以及城市规划要求把控开发进度和供地节奏，但财政资金压力大，融资困难，降低土地开发和综合利用效率。
1.2.2 土地储备机构为主体委托企业带资实施模式
该模式是指土地储备机构为主体，委托企业进行实际开发的方式，开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准等必要手续，企业出资将生地做成熟地后移交政府，政府以招拍挂形式进行公开出让，土地出让后由政府返还企业开发成本及相应利润。这种方式的特点在于可以充分发挥政府和企业双方的优势，对土地进行专业高效开发的同时保证国家对土地一级开发的控制权，且有效解决政府土地开发资金不足问题。但企业获利受限，开发动力不足，开发的规范化和专业化程度也有待进一步提升。
1.2.3 直接授权企业为开发主体和投资主体模式
该模式是土地储备机构授权企业为开发主体，由企业具体负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。与通过招标方式选择开发主体企业不同，这种类型主要针对一些历史遗留或情况特殊项目。直接授权或是招标方式确定开发主体企业的，土地储备机构需要与开发企业签订土地一级开发委托协议，一级开发利润率不高于预计成本的8%。该种模式特点在于可以极大缓解政府资金压力，提高土地一级开发效率。不足之处在于，对政府而言，对土地开发和供应的控制力降低，城市整体规划难以实现，容易引发社会矛盾;对企业而言，企业资金压力大、融资困难，“曲线拿地”现象严重，难以保证土地出让的公开性和公正性，扰乱土地市场秩序。
2 新形势下现有土地一级开发模式存在问题
2.1 土地一级开发面临的“新形势”
2.1.1 政府隐性债务管理
自2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》和2016年财政部等四部门联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》以来，土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。同时，按照近期国家及北京市关于政府隐性债务清理規范有关工作的精神，企业投资实施土地一级开发属于政府隐性债务，需要按照政府隐性债务清理要求进行处置。
2.1.2减量发展要求
国务院批复的《北京城市总体规划（2016～2035年）》是首个将增量规划转变成减量规划的总体规划，明确提出北京市的主要任务是减量提质，且确定相应指标：到2020年建设用地总量控制在3720km2以内，到2035年控制在3670km2左右，城乡建设用地规模到2020年由2921km2减至2860左右km2到2035年减至2760km2左右的减量发展目标。推进土地集约节约利用，促进城市发展方式转变是城市化进程中适应新常态的土地政策变革方向（刘守英，适应新常态的中国土地政策与城市化，小城镇建设，2015，33（10）：18-19）。为落实总规减量发展要求，在完成建设用地减量任务的同时，确保土地开发项目高效实施，并保障北京地区经济社会发展用地需求得到及时有效供给，需要进一步调整完善土地开发模式，以土地一级开发为抓手，以资源环境承载能力为硬约束，统筹协调各类涉地事宜的开发工作。 2.2 现有模式面临的问题
2.2.1 无序和低效开发问题
现行多种开发与实施主体并存，实施模式各有利弊。土地储备机构为开发主体导致土地开发推动缓慢，融资困难，土地开发效率低下，企业带资开发盈利有限，主观能动性差，且土地储备机构人员精力有限，无法对区域内土地进行统筹管理和高效开发。企业为开发主体虽缓解政府资金压力，土地开发效率较高，但为追求自身利益最大化易出现社会问题，且政府对土地开发程度的控制力减弱，出现无序与盲目开发，无法按照总规要求以资源环境承载力为限，有序开发，集约高效利用土地资源。
2.2.2 综合效益问题
现行土地一级开发实施主体往往只考虑片区内规划编制和土地利用情况，或者仅是根据土地利用总体规划和土地供应计划实施土地储备和开发工作，没有从经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用规划等多规合一的角度实施土地开发工作，更好推动城乡经济社会一体化发展，实现土地的综合效益。
2.2.3 融资问题
土地一级开发为资金密集型行业，前期手续办理、征地、拆迁、市政基础设施建设等环节都需要大量资金投入。一方面，根据规定，进行土地一级开发机构自有资金比例需达35%才能够予以立项核准。而只有当土地一级开发完成并入市交易后才可以收回投资，利润率不高于预计成本的8%，且项目完结后经成本审计审减金额不能纳入土地一级开发成本，实际成本由投资方自行承担。在土地一级开发普遍存在运作周期长、资金周转缓慢、融资渠道单一的前提下，对土地储备机构或是企业作为开发投资主体的低成本融资能力和融资规模提出了非常高的要求。另一方面，在国家清理政府隐性债务过程中，对企业来说，其融资行为需与政府债务相隔离，故以土地一级开发或土地储备向银行申请低成本贷款融资方式将不可持续。
3 善土地一级开发模式的实施路径
3.1 成立或整合并授权国有专业公司规范高效运作
因土地资源的特殊性，土地储备和一级开发应坚持政府主导的开发模式。土地储备机构仍为开发主体，实施主体应为国有开发专业公司，专门从事土地一级开发工作，承担具体组织实施工作，其主要目的不是盈利而是完成功能性战略任务：一方面，土地储备机构土地开发管理职能得以明晰，可以结合区域功能定位及产业发展，全面统筹规划，集中精力做好总规落实和土地资源管理工作，同时，可与国有开发专业公司签订协议约定工作任务和考核指标，对国有专业公司进行监督、管理、协调和服务等工作，摆脱土地一级开发中的“既当运动员，又当裁判员”的双重身份，权责进一步明确;另一方面，国有开发专业公司负责项目手续的办理和实施工作，按照市场运作机制，对土地开发工作进行专业化、规范化、高效率运作，充分发挥市场化、灵活性特点，吸引人才、积累经验、高效推进。此举有利于理顺土地储备开发模式，明确各自职能，实现管干分离。
3.2 以土地一级开发为抓手统筹协调增减平衡、实现减量发展
根据新总规减量发展的变革性要求，现行开发与实施主体各自为政的土地一级开发实施模式已不能满足需要，耕地占补平衡政策的执行力度以及土地开发过程中对城市规划和城市长远发展的重视程度在土地开发与实施主体的各方利益博弈中难以得到保证。
3.3 财政性资金全额保障，强化预算约束
以财综4号文为界，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应该严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政性资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。至此，土地储备资金筹集渠道予以明确，并强化土地储备资金管理，实行专款专用。土地开发工作项目投资需求由财政性资金全额保障，地方政府性债务管理日益规范。土地储备机构可以强化預算约束，根据现有政策安排年度支出预算做好资金支持和保障工作，与国有开发专业公司签订合同详细约定资金拨付和使用事宜，真正实现土地出让金“收支两条线”，同时，国有开发专业公司摆脱资金压力，避免违规成为地方政府的“融资平台”。
4 结语：
新形势下，北京现行土地一级开发实施模式弊端日益凸显，已不能满足新政策的监管要求和北京地区经济社会发展需要。基于党的十九大关于加强自然资源资产和地方政府性债务管理的新要求，为落实新总规，节约集约和合理利用土地，统筹协调全市土地资源的利用和保护，在土地储备机构的监督管理下，由财政性资金全额保障，充分发挥市场机制作用和国有开发专业公司的主观能动性，聚焦土地一级开发，专业高效推进土地一级开发项目，为北京市经济和社会发展保障土地供应，充分发挥土地资源的经济效益、社会效益与生态环境效益。