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复垦阶段作为地票制度的4个环节之一,是保证地票制度顺利运行的重要性、源头性阶段。对这一阶段的依据、流程以及参与主客体进行分析认为:该阶段存在土地权利人的参与程度弱于地方政府、地方国土局的情况;复垦申请行为与重庆市计划外经营性建设用地需求之间无直接关系,将可能带来复垦申请数量与市场需求之间不匹配的冲突问题;冲突的不确定性构成了复垦阶段的风险,具体包括农民集体经济组织法律含义不清风险、农民权益的保障风险、复垦意愿不真实风险以及复垦的质量、数量风险。据此,提出规范集体经济组织行为、增加保护农户发表个人意见权力的条例、设置复垦追责条例、加强监管措施等意见。