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改革开放以来，我国土地逐步开始实行有偿使用，土地收益迅速增加，在使用权从所有权中分离出来作为实现收益的直接手段这一制度设计下，各个集团间的关系就显得更为复杂，其中政府与农民之间的利益分配是对比最为悬殊、矛盾最为突出的。具有强制性制度供给主体和国有土地所有者双重身份的政府，明显地占有优势地位，而同样是土地所有者的农村集体经济组织（以下简称农民集体）的权利、收益却难以得到保护，他们往往会采用突破政策禁区的非法手段来求得补偿，同时也给政策的执行和监督带来更高的成本。