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【摘 要】为更好地保护失地农民的利益，缓解由于征地而形成的利益冲突，不少地区都开始探索征地留用制度。征地留用地的缔约过程本质上看就是政府、相关利益集团、被征地者共同参与的博弈过程，政府在征地留用地安置缔约的结果具有明显的不公平性，并在一定程度上产生了权力寻租行为，要降低这种不公平性，就应该使普通群众，特别是征地范围内的农民参与城市规划和征收过程，享受足够的建议权。
【关键词】产权缔约；征地留用；动因
文章编号：ISSN1006—656X（2014）011-0039-02
城镇化是社会现代化的必然趋势，但与此同时，会使越来越多的农业用地转变为城镇建设用地，进而导致越来越多的农民失去其赖以生存的土地，如何保障失地农民的生活，如何缓解由于征地而形成的各方利益冲突已经成为了社会焦点话题。早在2010年，湖南省统计局农经队就对长沙、益阳、郴州、永州、怀化5个市33个区县1460户失地农民进行了调查走访，提出了五个方面的突出问题，并给出了相应的对策。从近四年的实践来看，实施征地留用制度已经成为了长沙、衡阳、岳阳等地市解决城镇化进程中产生的社会问题的重要渠道。在此，笔者就从产权缔约理论出发，对征地留用制度加以讨论和分析。
一、征地留用制度
（一）征地留用制度的基本内涵和常见方式
所谓征地留用就是在征用集体土地时，政府按比例核定留用地指标，供被征地集体用于壮大集体经济，为失地农民提供就业机会。这种制度最早出现于上世纪80年代的深圳，后来经浙江、广东、上海、福建等省市的实践而不断完善。在湖南省内，最早探索征地留用制度的是长沙市，并形成了具有本地特色的咸嘉模式。不过，作为一种新制度，征地留用制度在政策依据、规划协调、监督管理、开发经营等方面还存在一些突出问题。
（二）现有模式分析
（1）杭州模式
杭州征留地制度始于1999年3月底，主要标志是《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》。在该规定当中，将留用地的比例限定在征用地面积的10%以内，并从土地用途、土地权属、开发主体、留地比例、利用方式和权益分配六个方面做出了约束。同年4月下旬，该市政府办公厅在转发上述《规定》的通知当中明确要求，留用地由政府通过行政划拨的方式免费提供，但禁止转让和出租。
（2）温州模式
温州模式也是上世纪九十年代后期开始实施征地留用制度的，其目的是鼓励和支持失地农民和村集体创业。具体实施办法是：由国土部门在征地过程中核定留用地指标，当累积到一定数量时，由规划部门集中划归。另外，他们还根据留用地用途的不同确定了不同的返回指标，且第三产业留用地容积率超过1.5需缴纳地价款。
（3）咸嘉模式
咸嘉原是湖南省长沙市岳麓区的一个行政村，该村的征地开发起始于1995年，为解决农民的就业安置问题，提出了“留地集中安置，综合开发建设”的办法，有效地解决了拆迁与安置、建设与发展、生产与生活的问题。其具体特征是“三集中、三统一”，即成立咸嘉综合开发小区管理委员会，对全村土地进行集中管理和统一补偿；为全村预留200亩生活安置用地和470亩生产安置用地，集中进行规划建设，统一步调搞综合开发；由小区管委会集中管理和使用征地补偿金和安置费，除以住房拆迁费的形式直接补给农民外的资金外的资金一部分用作“安置退养基金”，一部分用于小区综合开发，为有就业能力和就业欲望的村民提供就业渠道。
（4）上海模式
2005年，上海市也以确保农民增收为出发点，推出了征地留用制度。具体规定如下：
①留用地比例
上海的留用地比例为转为建设用地农用地面积的5%-10%之间，由各县区核定具体标准，征地留用地坚持一次规划、分期实施的原则。当全村耕地都是基本农田时，乡镇政府应该按该村农用地5%的比例从工业园区当中调剂留用地。
②留用地的选址
留用地选址应该服从于区域总体规划，应该有利于村级经济发展，坚持做到统一布局、统筹安排、相对集中和集约使用。当本村无法落实时，由所在乡镇负责安排异地调配。
③留用地的用途
留用地主要用于开发有利于农民长期收益的项目，可以灵活采用集体经营、租赁经营和承包经营等方式，具体开发项目和经营方式须通过民主决策做出决定。留用地开发项目所得收益用于增加农民收入、投资公益事业和公共产品，且不能用于商品房开发或风险投资。
④留用地的办理
留用地应由政府依法征为国有后，以出让的方式将使用权提供给村集体，并须依法完成土地使用权初始登记。
（5）广东模式
2007年，广东省政府以妥善安置失地农民、保障失地农民合法权益为出发点，依据国发（2004）28号文件和粤发（2007）14号文件制定了征地留用管理办法。主要规定了如下四方面内容：
①留用地比例
留用地按实际征地面积的10%到15%划定，具体比例由地级以上政府视实际情况和具体项目制定。
②弃置留用地的补偿
如村集体弃置留用地，政府将补偿折算为货币。主要补偿三种情况：一是被征地村所属土地范围内可安排留用地，但与城乡规划和土地利用总体规划相矛盾；二是失地村集体提出的留用地方案与城乡规划不符，但又未与县市政府达成一致意见；三是失地村集体情愿放弃留地安置而选择货币折算补偿。
③留用地选址
失地村集体应该与各级政府统筹协调，按产业分类，以城乡规划为依据，向经济功能区和城镇集中。
④留用地利用方式
留用地不能以个人名义登记，禁止分配给村民，需登记在村集体名下，遇有流转，须经三分之二以上村民代表同意，并公示15天。
（6）重庆模式 现在重庆市没有专门针对征地留用的管理办法，仅渝府令（1999）55号文件当中有一些简单的规定，将失地农民的安置方式规定为保险安置、民政部门安置、异地安置、货币安置等。如选择货币安置，则土地补偿费和安置补助费全部转给村集体，而后则失地农民按规定领取。如村集体土地全部被征用，且可以兴办实体方式安置10个以上的失地农民，相关货币补偿可以资本金形式注入到该经济实体当中。与此同时，政府还可为该实体划拨一定的土地用于进一步发展壮大。
二、产权缔约理论及框架分析
从近几年的实践来看，征地往往与冲突相伴而生（如2014年5月中国青年报就报道了《湖南村民不满征地补偿告市政府和市长，法院审理》的消息），征地留用缔约过程也是一样。征地留用的缔结过程是失地群体与政府之间的博弈过程，分析其博弈机制既有利于进一步完善征地留用制度，也有利于使征地留用政策更趋于合理化。
（一）征地留用制度缔约博弈分析
我国的征地是以土地归国家所有为基础进行的。而政府往往被人们等同于“国家”，这就使政府与集体土地所有者建立缔约时，失去了公平性，政府往往更加强势。也就是说，作为国家利益的代表者，政府从某种程度上就被认为是土地的所有者，而村集体所拥有的只不过是土地的使用权。这就使政府处于完全垄断的地位。但从另一种角度来说，村集体所有的土地是农业用地，其使用权也具有一定程度的排他性，也具有垄断地位。因此，从理论上来说，政府与村集体之间的缔约过程是双头垄断的博弈过程。我们可对其做如下分析
（1）如果只有一次交易，且双方都是风险规避时，政府和村集体将采取妥协策略，达成协商；如果其中有一个风险偏好者，则会在博弈过程中占据优势，能获得较高的收益；
（2）由于村集体的补偿收益是征地截止时的评估值，因此失地村集体越有耐心，收益越高。双头垄断的博弈均衡解释了城市征地补偿实践中存在“钉子户”且其收益多偏高的原因。
上述结论是建立在征地村集体所有土地不同的前提下的。但实际上大量的存在土地同质的情况，也就是说被征收土地的市场评估单价大致相同。所以从表面上来看，被征地的村集体处于完全竞争的卖方市场，但事实并非如此。因为土地的国家所有，使得村集体在征地过程中并不能自由进出，可能无需努力就可以获得期望的收益，因此他们选择等待观望。如果被征地的村集体和农民都是风险中性的，则政府无法与之达成最佳合同；如果被征地村集体和农民都厌恶风险，有严重的从众心理，则政府可以激励诱导其做锦标制度的博弈，从而实现最优的缔约均衡。从这个结论来看，现在被征地的村集体和农民多处于城郊或城中村，他们迫于生活压力，急切地想增加自己的经济收入，因此，在征地缔约中，奖励很重要。
更具体一点说，由于邻里、亲朋等自然形成的紧密关系，使村内很容易产生领导人物来代表被征地农民与政府进行集体缔约谈判。这时，被征地者就形成领导式卖方市场。由于被征地者的联合，强化了其征地缔约中讨价还价的能力，往往会获得高于平均期望的收益。这是现实征地中“集体上访”现象存在的原因。但是，这种价格领导式要素市场结构是极不稳定的，并且人越多越不稳定。奥尔森认为，这是集体行动 的逻辑。显然，政府可以因此而采取各个击破的策略。但咸嘉模式通过组织小区管委会代替村民自发产生“领导”的做法的成功，无疑给了我们更多的选择。
另外，由于政府代表国家行使对土地的所有权，并且只有集体土地转化为国有土地之后才可以用于建设，这就使其具备了双重垄断地位。这就是我国城市过度征地现象存在的原因。要抑制过度征地现象，就需要大幅度提高征地补偿安置标准。
（二）存在中介情形下的征地缔约博弈
城市征地留用市场的买方垄断性，也导致了征地成本的增加。为了降低征地成本，政府往往委托征地办来办理征地业务。如果委托代办采用的是劳务代办的形式，则失地农民可在管制的限价内争取到最高收益，不过政府和征地办之间就出现了道德风险。如果征地办总是考虑如何尽快完成征地任务，就会以牺牲征地成本为代价来换取征地速度。同时对政府来说，征地速度的加快又可为其节约资金利息，从而为其节约了成本。这时，政府的入不敷出缔约博弈问题就是征地办为加快征地速度而增加了征地成本与征地速度加快和节约征地资金利息支出之间有权衡。
（三）征地缔约中的司法管制行为
除了少数“钉子户”外，被征地者的市场垄断地位实际上是很难形成的，主要有两方面的原因：一是相对于政府来说，被征地者在征地缔约中无疑是“弱势”的，而且被征地者的联盟极不稳定；二是征地和留用地的实施并不是完全置于市场环境下的。因此，从实践来看，更多的是政府一方的产品卖方垄断与征地补偿中要素市场上买方垄断的“双重垄断性”。政府的双重垄断地位，使之加大了征地缔约成本和资源配置的无效率性，如在确定征地补偿时可能会伤害到失地农民的利益。这时就需要相应的管制措施了。
司法管制下的征地缔约受政府征地预期、相关利益集团数量、缔约方的异质性、信息是否完备等多种因素影响。如果预期收益越大政府就越可能设计出妥善的留用地安置方案，给予较多的征地补偿金，使被征地者的谈判境遇得以改善。但是，巨大的经济利益唤醒了部分相关利益集团的贪欲，他们通过各种手段游说政府，凭空增加了政府需要考虑的因素和对象，征地契约的形成变得更加困难。政府为了保证最大程度上的政治支持，就必须通过各种手段去实现各方利益的平衡，以尽快缔结契约；与此同时，参与进来的相关利益集团越多，征地契约的形成所受的阻碍就越大，即便是达成了契约，失地农民的利益也会受到较多的损害。同样，缔约各方的异质性越强，就越难以达成公平合理的征地契约，因为政府拥有强势的政治地位，征地过程中又会形成强大的经济利益，很容易形成利益同盟；而被征地者则要弱势得多，没有占先权，使之心存胆怯，难以形成长久、稳固的利益集团。此外，由于政府和被征地者之间谈判是建立在信息不对称的基础上的，如政府并不完全了解所征地的产权、价值信息，被征地者也不完全了解政府的城乡规划和土地利用总体规划，这也增大了政府与被征地者之间缔约的难度。
实践当中，由政府主导完成征地并安置留用地的弊端已经是显而易见的。现在，政府直接出面征地和留用地安置，同时充当了裁判员和教练员的角色，很容易形成不平等的强制关系，使政府陷入纠纷之中无法自拔。要解决这一问题，就必须准确定位政府在征地和留用地安置过程中的地位和作用，将管理职能交给国土资源部门，将裁决职能交给司法部门，能推向市场的问题推向市场，由市场资源配置为主，政府的作用更多地体现在征地留用地缔约规则制度的完善上。
三、结论与建议
综上所述，征地留用地的缔约过程本质上看就是政府、相关利益集团、被征地者共同参与的博弈过程，政府在征地留用地安置缔约的结果具有明显的不公平性，并在一定程度上产生了权力寻租行为，要降低这种不公平性，就应该使普通群众，特别是征地范围内的农民参与城市规划和征收过程，享受足够的建议权。
考虑市场环境的完全性，政府与被征地者之间的缔约为一次性交易，需要在双头垄断博弈中实现平衡；且博弈的收益与参与者的风险偏好正相关，预征地同质时，被征地者极容易等待观望，缔约的办法是政府讲明风险，利用从众心理激励被征地者达成最优均衡；被征地者虽然占据寡头垄断地位，但并不稳定，极易在各个击破中瓦解。
参考文献：
[1]彭小兵，曾国平，户邑.城市拆迁缔约中的博弈问题及政府的管制行为[J].管理现代化，2005（4）
[2]金晓斌，魏西云，李学瑞.被征地农民留用地安置方式的特征与模式分析[J].中国农学通报，2008（8）
[3]薛雷.湖南村民不满征地补偿告市政府和市长，法院审理[N].中国青年报，2014-5-23.
【关键词】产权缔约；征地留用；动因
文章编号：ISSN1006—656X（2014）011-0039-02
城镇化是社会现代化的必然趋势，但与此同时，会使越来越多的农业用地转变为城镇建设用地，进而导致越来越多的农民失去其赖以生存的土地，如何保障失地农民的生活，如何缓解由于征地而形成的各方利益冲突已经成为了社会焦点话题。早在2010年，湖南省统计局农经队就对长沙、益阳、郴州、永州、怀化5个市33个区县1460户失地农民进行了调查走访，提出了五个方面的突出问题，并给出了相应的对策。从近四年的实践来看，实施征地留用制度已经成为了长沙、衡阳、岳阳等地市解决城镇化进程中产生的社会问题的重要渠道。在此，笔者就从产权缔约理论出发，对征地留用制度加以讨论和分析。
一、征地留用制度
（一）征地留用制度的基本内涵和常见方式
所谓征地留用就是在征用集体土地时，政府按比例核定留用地指标，供被征地集体用于壮大集体经济，为失地农民提供就业机会。这种制度最早出现于上世纪80年代的深圳，后来经浙江、广东、上海、福建等省市的实践而不断完善。在湖南省内，最早探索征地留用制度的是长沙市，并形成了具有本地特色的咸嘉模式。不过，作为一种新制度，征地留用制度在政策依据、规划协调、监督管理、开发经营等方面还存在一些突出问题。
（二）现有模式分析
（1）杭州模式
杭州征留地制度始于1999年3月底，主要标志是《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》。在该规定当中，将留用地的比例限定在征用地面积的10%以内，并从土地用途、土地权属、开发主体、留地比例、利用方式和权益分配六个方面做出了约束。同年4月下旬，该市政府办公厅在转发上述《规定》的通知当中明确要求，留用地由政府通过行政划拨的方式免费提供，但禁止转让和出租。
（2）温州模式
温州模式也是上世纪九十年代后期开始实施征地留用制度的，其目的是鼓励和支持失地农民和村集体创业。具体实施办法是：由国土部门在征地过程中核定留用地指标，当累积到一定数量时，由规划部门集中划归。另外，他们还根据留用地用途的不同确定了不同的返回指标，且第三产业留用地容积率超过1.5需缴纳地价款。
（3）咸嘉模式
咸嘉原是湖南省长沙市岳麓区的一个行政村，该村的征地开发起始于1995年，为解决农民的就业安置问题，提出了“留地集中安置，综合开发建设”的办法，有效地解决了拆迁与安置、建设与发展、生产与生活的问题。其具体特征是“三集中、三统一”，即成立咸嘉综合开发小区管理委员会，对全村土地进行集中管理和统一补偿；为全村预留200亩生活安置用地和470亩生产安置用地，集中进行规划建设，统一步调搞综合开发；由小区管委会集中管理和使用征地补偿金和安置费，除以住房拆迁费的形式直接补给农民外的资金外的资金一部分用作“安置退养基金”，一部分用于小区综合开发，为有就业能力和就业欲望的村民提供就业渠道。
（4）上海模式
2005年，上海市也以确保农民增收为出发点，推出了征地留用制度。具体规定如下：
①留用地比例
上海的留用地比例为转为建设用地农用地面积的5%-10%之间，由各县区核定具体标准，征地留用地坚持一次规划、分期实施的原则。当全村耕地都是基本农田时，乡镇政府应该按该村农用地5%的比例从工业园区当中调剂留用地。
②留用地的选址
留用地选址应该服从于区域总体规划，应该有利于村级经济发展，坚持做到统一布局、统筹安排、相对集中和集约使用。当本村无法落实时，由所在乡镇负责安排异地调配。
③留用地的用途
留用地主要用于开发有利于农民长期收益的项目，可以灵活采用集体经营、租赁经营和承包经营等方式，具体开发项目和经营方式须通过民主决策做出决定。留用地开发项目所得收益用于增加农民收入、投资公益事业和公共产品，且不能用于商品房开发或风险投资。
④留用地的办理
留用地应由政府依法征为国有后，以出让的方式将使用权提供给村集体，并须依法完成土地使用权初始登记。
（5）广东模式
2007年，广东省政府以妥善安置失地农民、保障失地农民合法权益为出发点，依据国发（2004）28号文件和粤发（2007）14号文件制定了征地留用管理办法。主要规定了如下四方面内容：
①留用地比例
留用地按实际征地面积的10%到15%划定，具体比例由地级以上政府视实际情况和具体项目制定。
②弃置留用地的补偿
如村集体弃置留用地，政府将补偿折算为货币。主要补偿三种情况：一是被征地村所属土地范围内可安排留用地，但与城乡规划和土地利用总体规划相矛盾；二是失地村集体提出的留用地方案与城乡规划不符，但又未与县市政府达成一致意见；三是失地村集体情愿放弃留地安置而选择货币折算补偿。
③留用地选址
失地村集体应该与各级政府统筹协调，按产业分类，以城乡规划为依据，向经济功能区和城镇集中。
④留用地利用方式
留用地不能以个人名义登记，禁止分配给村民，需登记在村集体名下，遇有流转，须经三分之二以上村民代表同意，并公示15天。
（6）重庆模式 现在重庆市没有专门针对征地留用的管理办法，仅渝府令（1999）55号文件当中有一些简单的规定，将失地农民的安置方式规定为保险安置、民政部门安置、异地安置、货币安置等。如选择货币安置，则土地补偿费和安置补助费全部转给村集体，而后则失地农民按规定领取。如村集体土地全部被征用，且可以兴办实体方式安置10个以上的失地农民，相关货币补偿可以资本金形式注入到该经济实体当中。与此同时，政府还可为该实体划拨一定的土地用于进一步发展壮大。
二、产权缔约理论及框架分析
从近几年的实践来看，征地往往与冲突相伴而生（如2014年5月中国青年报就报道了《湖南村民不满征地补偿告市政府和市长，法院审理》的消息），征地留用缔约过程也是一样。征地留用的缔结过程是失地群体与政府之间的博弈过程，分析其博弈机制既有利于进一步完善征地留用制度，也有利于使征地留用政策更趋于合理化。
（一）征地留用制度缔约博弈分析
我国的征地是以土地归国家所有为基础进行的。而政府往往被人们等同于“国家”，这就使政府与集体土地所有者建立缔约时，失去了公平性，政府往往更加强势。也就是说，作为国家利益的代表者，政府从某种程度上就被认为是土地的所有者，而村集体所拥有的只不过是土地的使用权。这就使政府处于完全垄断的地位。但从另一种角度来说，村集体所有的土地是农业用地，其使用权也具有一定程度的排他性，也具有垄断地位。因此，从理论上来说，政府与村集体之间的缔约过程是双头垄断的博弈过程。我们可对其做如下分析
（1）如果只有一次交易，且双方都是风险规避时，政府和村集体将采取妥协策略，达成协商；如果其中有一个风险偏好者，则会在博弈过程中占据优势，能获得较高的收益；
（2）由于村集体的补偿收益是征地截止时的评估值，因此失地村集体越有耐心，收益越高。双头垄断的博弈均衡解释了城市征地补偿实践中存在“钉子户”且其收益多偏高的原因。
上述结论是建立在征地村集体所有土地不同的前提下的。但实际上大量的存在土地同质的情况，也就是说被征收土地的市场评估单价大致相同。所以从表面上来看，被征地的村集体处于完全竞争的卖方市场，但事实并非如此。因为土地的国家所有，使得村集体在征地过程中并不能自由进出，可能无需努力就可以获得期望的收益，因此他们选择等待观望。如果被征地的村集体和农民都是风险中性的，则政府无法与之达成最佳合同；如果被征地村集体和农民都厌恶风险，有严重的从众心理，则政府可以激励诱导其做锦标制度的博弈，从而实现最优的缔约均衡。从这个结论来看，现在被征地的村集体和农民多处于城郊或城中村，他们迫于生活压力，急切地想增加自己的经济收入，因此，在征地缔约中，奖励很重要。
更具体一点说，由于邻里、亲朋等自然形成的紧密关系，使村内很容易产生领导人物来代表被征地农民与政府进行集体缔约谈判。这时，被征地者就形成领导式卖方市场。由于被征地者的联合，强化了其征地缔约中讨价还价的能力，往往会获得高于平均期望的收益。这是现实征地中“集体上访”现象存在的原因。但是，这种价格领导式要素市场结构是极不稳定的，并且人越多越不稳定。奥尔森认为，这是集体行动 的逻辑。显然，政府可以因此而采取各个击破的策略。但咸嘉模式通过组织小区管委会代替村民自发产生“领导”的做法的成功，无疑给了我们更多的选择。
另外，由于政府代表国家行使对土地的所有权，并且只有集体土地转化为国有土地之后才可以用于建设，这就使其具备了双重垄断地位。这就是我国城市过度征地现象存在的原因。要抑制过度征地现象，就需要大幅度提高征地补偿安置标准。
（二）存在中介情形下的征地缔约博弈
城市征地留用市场的买方垄断性，也导致了征地成本的增加。为了降低征地成本，政府往往委托征地办来办理征地业务。如果委托代办采用的是劳务代办的形式，则失地农民可在管制的限价内争取到最高收益，不过政府和征地办之间就出现了道德风险。如果征地办总是考虑如何尽快完成征地任务，就会以牺牲征地成本为代价来换取征地速度。同时对政府来说，征地速度的加快又可为其节约资金利息，从而为其节约了成本。这时，政府的入不敷出缔约博弈问题就是征地办为加快征地速度而增加了征地成本与征地速度加快和节约征地资金利息支出之间有权衡。
（三）征地缔约中的司法管制行为
除了少数“钉子户”外，被征地者的市场垄断地位实际上是很难形成的，主要有两方面的原因：一是相对于政府来说，被征地者在征地缔约中无疑是“弱势”的，而且被征地者的联盟极不稳定；二是征地和留用地的实施并不是完全置于市场环境下的。因此，从实践来看，更多的是政府一方的产品卖方垄断与征地补偿中要素市场上买方垄断的“双重垄断性”。政府的双重垄断地位，使之加大了征地缔约成本和资源配置的无效率性，如在确定征地补偿时可能会伤害到失地农民的利益。这时就需要相应的管制措施了。
司法管制下的征地缔约受政府征地预期、相关利益集团数量、缔约方的异质性、信息是否完备等多种因素影响。如果预期收益越大政府就越可能设计出妥善的留用地安置方案，给予较多的征地补偿金，使被征地者的谈判境遇得以改善。但是，巨大的经济利益唤醒了部分相关利益集团的贪欲，他们通过各种手段游说政府，凭空增加了政府需要考虑的因素和对象，征地契约的形成变得更加困难。政府为了保证最大程度上的政治支持，就必须通过各种手段去实现各方利益的平衡，以尽快缔结契约；与此同时，参与进来的相关利益集团越多，征地契约的形成所受的阻碍就越大，即便是达成了契约，失地农民的利益也会受到较多的损害。同样，缔约各方的异质性越强，就越难以达成公平合理的征地契约，因为政府拥有强势的政治地位，征地过程中又会形成强大的经济利益，很容易形成利益同盟；而被征地者则要弱势得多，没有占先权，使之心存胆怯，难以形成长久、稳固的利益集团。此外，由于政府和被征地者之间谈判是建立在信息不对称的基础上的，如政府并不完全了解所征地的产权、价值信息，被征地者也不完全了解政府的城乡规划和土地利用总体规划，这也增大了政府与被征地者之间缔约的难度。
实践当中，由政府主导完成征地并安置留用地的弊端已经是显而易见的。现在，政府直接出面征地和留用地安置，同时充当了裁判员和教练员的角色，很容易形成不平等的强制关系，使政府陷入纠纷之中无法自拔。要解决这一问题，就必须准确定位政府在征地和留用地安置过程中的地位和作用，将管理职能交给国土资源部门，将裁决职能交给司法部门，能推向市场的问题推向市场，由市场资源配置为主，政府的作用更多地体现在征地留用地缔约规则制度的完善上。
三、结论与建议
综上所述，征地留用地的缔约过程本质上看就是政府、相关利益集团、被征地者共同参与的博弈过程，政府在征地留用地安置缔约的结果具有明显的不公平性，并在一定程度上产生了权力寻租行为，要降低这种不公平性，就应该使普通群众，特别是征地范围内的农民参与城市规划和征收过程，享受足够的建议权。
考虑市场环境的完全性，政府与被征地者之间的缔约为一次性交易，需要在双头垄断博弈中实现平衡；且博弈的收益与参与者的风险偏好正相关，预征地同质时，被征地者极容易等待观望，缔约的办法是政府讲明风险，利用从众心理激励被征地者达成最优均衡；被征地者虽然占据寡头垄断地位，但并不稳定，极易在各个击破中瓦解。
参考文献：
[1]彭小兵，曾国平，户邑.城市拆迁缔约中的博弈问题及政府的管制行为[J].管理现代化，2005（4）
[2]金晓斌，魏西云，李学瑞.被征地农民留用地安置方式的特征与模式分析[J].中国农学通报，2008（8）
[3]薛雷.湖南村民不满征地补偿告市政府和市长，法院审理[N].中国青年报，2014-5-23.