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摘要：本文根据笔者多年的工作实际经验，简要的阐述农村水利系统具有多户共用性、建设管理投入大以及毁损累积性的性质,这些性质决定了水利在治理上需要明确各方权责,维护农民之间的公平,在投入上应采取农民可承受和常态化的水利管理方式,并在此基础上提出了农村水利的账户基金制治理模式。
关键词：农村水利治理需求性质
中图分类号：TV文献标识码： A
一、农村水利的性质
农村水利包括农田灌溉排水、水利设施建设管理、农村供水等内容,其中水利设施包括蓄水、引水、输水、提水、田间灌溉、除涝防洪等设施,笔者在此探讨的农村水利包括了除单家独户水利之外的所有水利设施。传统观点普遍是从纯公共品和准公共品的角度来讨论农村水利。笔者认为,此种观点过于笼统,农村水利具有比非排他性和非竞争性更微观的性质。
1.农村水利具有多户共用性
农村水利最重要的性质就是多户共用性,具体表现在以下几个方面。一是大型水利跨越多个行政区域。我国的大中型灌区通常跨越多个行政区域,服务数百万亩农田。截止2008年止,我国30万亩以上的大型灌区447个,农田有效灌溉面积达16724khm2。例如,漳河水库流域面积2212平方公里,涉及荆门、南漳、远安和当阳等5个县、市、区,是50万人的饮用水源,并灌溉300万亩农田。二是同一行政区域受益于多个水利系统。由于受到地形和水文条件因素以及行政区域划分的影响,我国同一行政区域内往往有多个不同的水利系统。三是农户参与多个水利系统。我国细碎化的土地格局以及农村家庭经营模式导致农户的用水需求具有分散性。相对于分散的农户需求而言,农村水利的灌溉效益具有集中不可分性,凡是水利工程有效灌溉范围内的农户均可从中受益。
2.农村水利具有系统性
农村水利是一个从蓄水、引水、输水、提水、直到田间灌溉的系统过程,其中涉及到多个水利工程设施的配合使用,同时,农村水利还深深镶嵌在各地不同的社会秩序之中,与当地的习俗规则构成了一个完整的系统。首先,水利工程在功能上相互配合。农村水利效用的发挥有赖于功能不同的水利工程设施所构成的协调互补的有机整体。不仅单个水利工程构成相对独立的灌溉系统,而且区域内不同水利工程之间也相互配合,即小水利必须与大中型水利设施配合使用才能发挥出最大的效用。其次,农村水利与当地社会场景相融合。
3.农田水利建设维护投入大
人民公社时期,强大的政治动员能力和组织能力使得我国农村水利的整体布局得以建立,目前水利建设投入主要用于水利工程的管理维护及后期升级改造方面。尽管如此,农田水利的建设维护投入依然很大。首先,日常管理维护量多面广。由于使用过程中的自然磨损及侵蚀,农村水利需要进行定期的维修管理以保证水利资源效用的最大化。而我国水利设施种类多、总量大,所需维修资金量大。其次,农村水利运行费用高。这里所指的运行费用既包括灌溉用水所需水费,也包括聘用的看护管理人员的酬劳,这些均是需要由用水农户来承担。农村水利的毁损导致水资源利用率不高,进而导致农民需要支付超过实际所需的灌溉费用。
二、农村水利的治理需求
1.治理机制必须权责明确以防搭便车当一个人不能被排除在某一物品所带来的收益之外时,那么,这个人就不会有动机去为该集体物品的供给自愿贡献力量,在这种情况下,集体物品的供给就会低于最优供给水平。农村水利的多户共用性以及使用上的不可分性决定了水利设施的使用收益同样具有不可分性。由于用水农户在水利资源和土地资源的占有上存在差异,以及他们在行动场景中拥有的经济社会资源不同,决定了各地不同的用水秩序和用水户们对灌溉用水的需求迫切程度不一样。然而,作为理性的寻求自身利益的行为主体,在粮食生产和生产成本双重目标约束的情况下,农户们都会尽最大的努力去实现以最小的灌溉成本完成农业生产目标。
2.管护机制要求维护农民间的公平性
由于土地资源禀赋、水资源禀赋的不同,不同村之间、同一村的不同村民小组之间,乃至同一村民小组内的不同农户之间,农田灌溉需求都不尽相同,利益的分化使得协商成本增大,进而导致农村水利合作无法达成,最终将会破坏农村水利的系统性。作为理性的农民,他们是在与别人的比较中来评价自己的水利投资效益,并决定相应的水利管护行为,因此,公平与否成为农民决定自己水利投资行为的一个非常重要的因素。
3.水利建设投入要求农民可承担
目前我国农业比较收益低,农民收入有限,在面对未来收益不确定的情况下,即便具有强烈的灌溉需求,农民也不会将仅有的资金投入到见效慢、资金需求大的水利建设之中,而只能退而求其次选择那些能负担得起又能解决眼前困难的小微水利。农民对水利的常规性投入主要用于水利的日常维护和管护人员的报酬,需要以农民的收入为依托,不能让农民感觉到压力。其次,水利运行费用要体现合理的投入产出比,农民对水利进行投资后只有获得相应的收益才能对后期投资产生激励作用,因此,需要提高水资源的利用率,使投入获得对等的回报。第三,水利大修资金要求可承担。
三、基于性质的农村水利治理模式回应
1.建立农村水利账户体系
从宏观上看,各种大中型灌区、小型水利工程、机井泵站等在全国范围内形成了一个规模庞大的水利生态系统;从中观上看,不同地域、不同流域、不同规模的水利又自成一体,具有相对的独立性。因此,对农村水利的治理需要从整体上综合考虑。利用现代化信息技术建立统一的水利账户管理系统,以账户基金制的形式进行管理。首先,建立多层次的账户管理体系,为每一个水利设施造册开户,以社会统筹账户、区域水利账户和水利个体账户相结合的方式管理整个水利体系。社会统筹账户从宏观上负责水利账户资金的平衡与调度;区域水利账户负责流域内农村水利的管理;水利个体账户从微观上负责具体的管理事宜和受益农户的相关信息。其次,建立水利与农田及农户间的对应联系,在编制水利信息时需要细化与之相关的灌溉面积、土壤情况、耕作情形、灌溉用水率、所涉及农户名单、农户的田亩等基本信息。第三,以权责制完善账户收支管理。将水利账户划分为收入账户和支出账户两类,收入账户根据资金来源不同分列不同的子项目,管理水利的资金分配。
2.开辟多元化的筹资渠道
为了保证水利账户基金制的有效运转,需要确保充足的资金来源。首先,强化用水农户的投入主体地位。农户作为水利设施的受益主体,应当承担起建设维护的主要职责。根据不同用水户从水利灌溉中受益程度的不同确定不同的缴费水平,同时,农户对水利设施的投入应当常态化、固定化,每年定期往水利账户中存入一定数额的建设维修费用。其次,加大国家的财政投入。在水利建设资金的投入上国家依然占主导,国家应继续加大对农村水利建设的资金投入和转移支付力度,建立水利建设专项资金,以账户基金制为平台强化水利建设资金的使用,提高资金的使用效率和质量。第三,合理分配农村水利经营性收入。
4.健全水利账户基金的监督管理机制
農村水利账户基金制作为一种新的水利治理方式,必然会形成少数管理者与多数被管理者的不对称关系,从而存在信息不对称和个体利益与群体利益不一致的难题,因此,有效监督成为水利账户基金制度健康运转的重要影响因素。首先,建立资金投入管理制度。合理分配国家对农村水利的建设管理投资,利用村庄非正式制度降低用水户间的交易成本,保证受益户足额缴纳份内水利基金及农村水利承包人经营性收入的足额及时缴纳。其次,建立基金使用制度。
四、结论
农村水利与自然和社会构成一个整体系统,具有使用效益上的不可分性,同时,建设管理所需资金量大,并且水利的破坏效应要长时间后才能显现出来,这些性质是农村水利制度安排的重要基础。
关键词：农村水利治理需求性质
中图分类号：TV文献标识码： A
一、农村水利的性质
农村水利包括农田灌溉排水、水利设施建设管理、农村供水等内容,其中水利设施包括蓄水、引水、输水、提水、田间灌溉、除涝防洪等设施,笔者在此探讨的农村水利包括了除单家独户水利之外的所有水利设施。传统观点普遍是从纯公共品和准公共品的角度来讨论农村水利。笔者认为,此种观点过于笼统,农村水利具有比非排他性和非竞争性更微观的性质。
1.农村水利具有多户共用性
农村水利最重要的性质就是多户共用性,具体表现在以下几个方面。一是大型水利跨越多个行政区域。我国的大中型灌区通常跨越多个行政区域,服务数百万亩农田。截止2008年止,我国30万亩以上的大型灌区447个,农田有效灌溉面积达16724khm2。例如,漳河水库流域面积2212平方公里,涉及荆门、南漳、远安和当阳等5个县、市、区,是50万人的饮用水源,并灌溉300万亩农田。二是同一行政区域受益于多个水利系统。由于受到地形和水文条件因素以及行政区域划分的影响,我国同一行政区域内往往有多个不同的水利系统。三是农户参与多个水利系统。我国细碎化的土地格局以及农村家庭经营模式导致农户的用水需求具有分散性。相对于分散的农户需求而言,农村水利的灌溉效益具有集中不可分性,凡是水利工程有效灌溉范围内的农户均可从中受益。
2.农村水利具有系统性
农村水利是一个从蓄水、引水、输水、提水、直到田间灌溉的系统过程,其中涉及到多个水利工程设施的配合使用,同时,农村水利还深深镶嵌在各地不同的社会秩序之中,与当地的习俗规则构成了一个完整的系统。首先,水利工程在功能上相互配合。农村水利效用的发挥有赖于功能不同的水利工程设施所构成的协调互补的有机整体。不仅单个水利工程构成相对独立的灌溉系统,而且区域内不同水利工程之间也相互配合,即小水利必须与大中型水利设施配合使用才能发挥出最大的效用。其次,农村水利与当地社会场景相融合。
3.农田水利建设维护投入大
人民公社时期,强大的政治动员能力和组织能力使得我国农村水利的整体布局得以建立,目前水利建设投入主要用于水利工程的管理维护及后期升级改造方面。尽管如此,农田水利的建设维护投入依然很大。首先,日常管理维护量多面广。由于使用过程中的自然磨损及侵蚀,农村水利需要进行定期的维修管理以保证水利资源效用的最大化。而我国水利设施种类多、总量大,所需维修资金量大。其次,农村水利运行费用高。这里所指的运行费用既包括灌溉用水所需水费,也包括聘用的看护管理人员的酬劳,这些均是需要由用水农户来承担。农村水利的毁损导致水资源利用率不高,进而导致农民需要支付超过实际所需的灌溉费用。
二、农村水利的治理需求
1.治理机制必须权责明确以防搭便车当一个人不能被排除在某一物品所带来的收益之外时,那么,这个人就不会有动机去为该集体物品的供给自愿贡献力量,在这种情况下,集体物品的供给就会低于最优供给水平。农村水利的多户共用性以及使用上的不可分性决定了水利设施的使用收益同样具有不可分性。由于用水农户在水利资源和土地资源的占有上存在差异,以及他们在行动场景中拥有的经济社会资源不同,决定了各地不同的用水秩序和用水户们对灌溉用水的需求迫切程度不一样。然而,作为理性的寻求自身利益的行为主体,在粮食生产和生产成本双重目标约束的情况下,农户们都会尽最大的努力去实现以最小的灌溉成本完成农业生产目标。
2.管护机制要求维护农民间的公平性
由于土地资源禀赋、水资源禀赋的不同,不同村之间、同一村的不同村民小组之间,乃至同一村民小组内的不同农户之间,农田灌溉需求都不尽相同,利益的分化使得协商成本增大,进而导致农村水利合作无法达成,最终将会破坏农村水利的系统性。作为理性的农民,他们是在与别人的比较中来评价自己的水利投资效益,并决定相应的水利管护行为,因此,公平与否成为农民决定自己水利投资行为的一个非常重要的因素。
3.水利建设投入要求农民可承担
目前我国农业比较收益低,农民收入有限,在面对未来收益不确定的情况下,即便具有强烈的灌溉需求,农民也不会将仅有的资金投入到见效慢、资金需求大的水利建设之中,而只能退而求其次选择那些能负担得起又能解决眼前困难的小微水利。农民对水利的常规性投入主要用于水利的日常维护和管护人员的报酬,需要以农民的收入为依托,不能让农民感觉到压力。其次,水利运行费用要体现合理的投入产出比,农民对水利进行投资后只有获得相应的收益才能对后期投资产生激励作用,因此,需要提高水资源的利用率,使投入获得对等的回报。第三,水利大修资金要求可承担。
三、基于性质的农村水利治理模式回应
1.建立农村水利账户体系
从宏观上看,各种大中型灌区、小型水利工程、机井泵站等在全国范围内形成了一个规模庞大的水利生态系统;从中观上看,不同地域、不同流域、不同规模的水利又自成一体,具有相对的独立性。因此,对农村水利的治理需要从整体上综合考虑。利用现代化信息技术建立统一的水利账户管理系统,以账户基金制的形式进行管理。首先,建立多层次的账户管理体系,为每一个水利设施造册开户,以社会统筹账户、区域水利账户和水利个体账户相结合的方式管理整个水利体系。社会统筹账户从宏观上负责水利账户资金的平衡与调度;区域水利账户负责流域内农村水利的管理;水利个体账户从微观上负责具体的管理事宜和受益农户的相关信息。其次,建立水利与农田及农户间的对应联系,在编制水利信息时需要细化与之相关的灌溉面积、土壤情况、耕作情形、灌溉用水率、所涉及农户名单、农户的田亩等基本信息。第三,以权责制完善账户收支管理。将水利账户划分为收入账户和支出账户两类,收入账户根据资金来源不同分列不同的子项目,管理水利的资金分配。
2.开辟多元化的筹资渠道
为了保证水利账户基金制的有效运转,需要确保充足的资金来源。首先,强化用水农户的投入主体地位。农户作为水利设施的受益主体,应当承担起建设维护的主要职责。根据不同用水户从水利灌溉中受益程度的不同确定不同的缴费水平,同时,农户对水利设施的投入应当常态化、固定化,每年定期往水利账户中存入一定数额的建设维修费用。其次,加大国家的财政投入。在水利建设资金的投入上国家依然占主导,国家应继续加大对农村水利建设的资金投入和转移支付力度,建立水利建设专项资金,以账户基金制为平台强化水利建设资金的使用,提高资金的使用效率和质量。第三,合理分配农村水利经营性收入。
4.健全水利账户基金的监督管理机制
農村水利账户基金制作为一种新的水利治理方式,必然会形成少数管理者与多数被管理者的不对称关系,从而存在信息不对称和个体利益与群体利益不一致的难题,因此,有效监督成为水利账户基金制度健康运转的重要影响因素。首先,建立资金投入管理制度。合理分配国家对农村水利的建设管理投资,利用村庄非正式制度降低用水户间的交易成本,保证受益户足额缴纳份内水利基金及农村水利承包人经营性收入的足额及时缴纳。其次,建立基金使用制度。
四、结论
农村水利与自然和社会构成一个整体系统,具有使用效益上的不可分性,同时,建设管理所需资金量大,并且水利的破坏效应要长时间后才能显现出来,这些性质是农村水利制度安排的重要基础。