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摘要：我国秸秆问题的立法经历了从明令禁焚到综合利用的转变。然而，对于秸秆的综合利用，我国并没有法规、政策和规章制度对其进行具体规定。秸秆焚烧和弃置造成的大气污染问题，应依据我国秸秆资源的现状，反思我国法律解决秸秆焚烧问题，从而构建我国法律制度层面的秸秆资源化综合利用体系。
关键词：秸秆资源；综合利用；法律规制
中图分类号：D922.67文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0128-03
作者简介：魏巍（1991-），男，河南巩义人，硕士，武汉大学环境与资源保护法学研究所，研究方向：环境与资源保护法学。
一、引言
我国农民对作物秸秆的利用有着优久的历史，由于长期的农业生产水平低，秸秆数量少，大部分都被当作燃料使用。随着我国农业生产现代化水平的不断提高和农业生产技术的迅速发展，秸秆开始出现了大量剩余，秸秆焚烧问题日益严重，成为大气中颗粒物的主要贡献源。①我国是秸秆产量大国，合理利用秸秆资源，既涉及整个农业生态系统中的可持续发展问题，又涉及农民生活系统中的家居温暖和大气清洁状况，是实现中国农业和农村社会经济可持续发展和改善我国大气状况的必然要求。②
二、我国秸秆综合利用立法的缺陷和地方立法的发展
在法律层面，我国的《环境保护法》第四十九条、《固体废物污染环境防治法》第二十条第二款、《循环经济促进法》第三十四条、《农业法》第六十五条第二款和最新修订的《大气污染防治法》第七十六、七十七条等法律条文都作出了关于秸秆禁止燃烧、禁止随意处置和综合利用的原则性的规定。
虽然我国已经有比较多的法律、法规（条例）等规定了秸秆的综合利用，然而，由于其规定的比较原则和概括，因此也就缺乏可操作性。对于近年来集中爆发的环境问题，尤其是引人关注的雾霾问题，也反映出了我国环境保护和污染防治立法的不足和经验的缺乏。我国秸秆资源分布不平衡，因此，也就必须根据地方实际来制定可操作的规范。
近年来部分地方已经开始关注秸秆随意焚烧的问题，如《湖北省耕地质量保护条例》第十九条“县级以上人民政府农业、环境保护行政主管部门应当加强对焚烧农作物秸秆危害的宣传，并制定激励措施，鼓励、扶持和指导农作物秸秆还田，修复、改善土壤，补充土壤有机质。”湖北省通过的《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，规定了“通过露天禁烧推动和促进秸秆综合利用。”江苏省秸秆相关立法开始较早，2009年5月20日江苏省人大通过了《江苏省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，主要确立了地方各级政府是推进秸秆综合鼓励秸秆产业发展；支持秸秆利用科技研发；增加财政投入；补贴农民开展相关产业；禁止在特定区域燃烧、弃置秸秆等。江苏省政府下发的《关于全面推进农作物秸秆综合利用的意见》具体执行秸秆资源的综合利用工作。
三、秸秆资源化综合利用的可实施方案
通过上述分析，笔者认为为促进我国的秸秆资源化综合利用，立法者在制定法律、法规时应当考虑以下几个方面：
（一）构建科学系统的秸秆资源化的法律体系。由于我国秸秆分布和秸秆可能源化分布不平衡，各地法规的制定必须考虑当地的具体情况。因此，从中央层面制定统一的法律和行政法规来具体规定秸秆的资源化综合利用显然不现实。在法律、行政法规和部门规章有了原则性规定的前提下，各地方应当发挥自主性，在法律和行政法规的范围内，结合当地实际，制定地方性法规、政府规章。从而形成中央到地方的统一并且切实可行的秸秆资源化综合利用的法律体系。
（二）充分发挥市场在资源配置当中的决定作用，在市场不能发挥优势的领域，政府必须进行必要的补充和支持。必须将秸秆的资源化作为整体的产业进行发展。在这一产业产生和发展的过程中，市场的作用不可替代。在发挥市场作用的同时，秸秆资源化的产业在初期，政府为解决秸秆随意焚烧带来的环境问题，必须花大力气在市场不能解决的问题上面。
（三）在管理体制上严格划分责任。针对秸秆资源化综合利用的管理体制混乱问题，笔者认为必须在全国范围内依据秸秆资源的具体分布情况，科学划分出秸秆综合利用的责任区块，并由相关部门的负责人牵头，组织秸秆禁烧和综合利用的领导小组，并且具体责任到乡（镇）一级，在强调责任的同时，赋予相应的
执法权力。同时，在不同的部门上，由环保部门牵头，各部门协调配合，组成系统、协调、灵活的管理机构，具体负责秸秆的综合利用问题。
（四）加大财政投入关键技术。科研的投入是非常巨大的，这也是很多企业没有加入秸秆综合利用产业体系的重要原因。政府每年的预算是有限的，政府的财政投入应该针对秸秆综合利用的关键性技术，如仓储、运输等亟需突破的技术。科研资金的投入必须有针对性，并且建立科研资金使用的严格监督制度，保证科研资金都能够得到充分利用。
（五）协调秸秆的收集、调配和利用。在大力发展秸秆综合利用产业的同时，也要辅助企业保证秸秆资源的充足供应，减少和避免出现部分地区秸秆收集过多无法处置，其他地区秸秆资源收集不够的情况。企业的秸秆供应必须得到保障，其合法利益才能得到维护，否则，秸秆综合利用产业就无法健康的运作和维系。
（六）将焚烧秸秆的外部性内部化，建立秸秆综合利用激励制度。在秸秆治理问题上，应当引入激励措施，即政府对采用环保方式处理秸秆的农户予以奖励，以此引导农户正确处理秸秆，形成良性循环。具体而言，各地政府可以采取补贴措施、税收优惠政策，一方面是对采用除焚烧外的其他清洁方式处理废弃秸秆的农户进行补贴，降低税费，激励农户；另一方面是对向农户收购秸秆进行二次利用的企业进行财政补贴，减免税收，促进秸秆综合利用产业的发展。
（七）充分利用环境公益诉讼制度。作为维护国家和公众的环境权益的最重要的司法手段，在秸秆资源化综合利用当中必须发挥其应有的作用，来满足社会期待。仅靠政府单方的意愿当然很难让这一系列的法律、法规、政策、措施落到实处，必须调动全社会的力量来治理秸秆随意燃烧造成的环境污染，而公众对于和自身息息相关的大气污染的治理是有极大的热情的。因此，充分发挥环境公益诉讼制度的公益性，适当扩大环境公益诉讼的原告资格，激发我国公众参与环境治理的积极性，引导公众更加重视生态环境。
（八）制定分阶段的秸秆焚烧处理计划。对于气象条件等比较适宜的季节，可以允许农民少量的对多余的秸秆进行焚烧。秸秆禁烧全面实现的难度比较大，可以借鉴美国加州地区的解决方案，其中包括：制定具体的烟雾管理计划；控制秸杆焚烧的总量；制定分阶段的削减报告；③划定特定的污染管制区或空气质量管理区；设立相应的水稻奖助基金，对以商业用途的秸秆发展提供激励机制。
四、结语
要从根本上解决秸秆焚烧这一问题，就必从秸秆产生的源头和可利用方式进行深入分析，通过综合利用这一方式达到标本兼治，减少污染，节约资源的目的。对秸秆资源化综合利用进行法律规制只是处理科学、合法处理秸秆问题的第一步，要最终形成制度化的秸秆处理方案，还有较长的路要走。但是秸秆资源化综合利用的法律规制却是其制度化的前提。
[注释]
①高申.中国五城市大气可吸入颗粒物和细颗粒物源解析[D].天津医科大学，2012.
②常志州，石祖梁，张斯梅，杨四军.“区域统筹、整体推进、终端扶持”是破解秸秆禁烧与全量利用的根本出路[J].农业资源与环境学报，2014.12.
③烟雾管理计划背景[EB/OL].http：//www.arb.ca.gov/smp/smp.htm#background，2013-10-19.
关键词：秸秆资源；综合利用；法律规制
中图分类号：D922.67文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）23-0128-03
作者简介：魏巍（1991-），男，河南巩义人，硕士，武汉大学环境与资源保护法学研究所，研究方向：环境与资源保护法学。
一、引言
我国农民对作物秸秆的利用有着优久的历史，由于长期的农业生产水平低，秸秆数量少，大部分都被当作燃料使用。随着我国农业生产现代化水平的不断提高和农业生产技术的迅速发展，秸秆开始出现了大量剩余，秸秆焚烧问题日益严重，成为大气中颗粒物的主要贡献源。①我国是秸秆产量大国，合理利用秸秆资源，既涉及整个农业生态系统中的可持续发展问题，又涉及农民生活系统中的家居温暖和大气清洁状况，是实现中国农业和农村社会经济可持续发展和改善我国大气状况的必然要求。②
二、我国秸秆综合利用立法的缺陷和地方立法的发展
在法律层面，我国的《环境保护法》第四十九条、《固体废物污染环境防治法》第二十条第二款、《循环经济促进法》第三十四条、《农业法》第六十五条第二款和最新修订的《大气污染防治法》第七十六、七十七条等法律条文都作出了关于秸秆禁止燃烧、禁止随意处置和综合利用的原则性的规定。
虽然我国已经有比较多的法律、法规（条例）等规定了秸秆的综合利用，然而，由于其规定的比较原则和概括，因此也就缺乏可操作性。对于近年来集中爆发的环境问题，尤其是引人关注的雾霾问题，也反映出了我国环境保护和污染防治立法的不足和经验的缺乏。我国秸秆资源分布不平衡，因此，也就必须根据地方实际来制定可操作的规范。
近年来部分地方已经开始关注秸秆随意焚烧的问题，如《湖北省耕地质量保护条例》第十九条“县级以上人民政府农业、环境保护行政主管部门应当加强对焚烧农作物秸秆危害的宣传，并制定激励措施，鼓励、扶持和指导农作物秸秆还田，修复、改善土壤，补充土壤有机质。”湖北省通过的《关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》，规定了“通过露天禁烧推动和促进秸秆综合利用。”江苏省秸秆相关立法开始较早，2009年5月20日江苏省人大通过了《江苏省人大常委会关于促进农作物秸秆综合利用的决定》，主要确立了地方各级政府是推进秸秆综合鼓励秸秆产业发展；支持秸秆利用科技研发；增加财政投入；补贴农民开展相关产业；禁止在特定区域燃烧、弃置秸秆等。江苏省政府下发的《关于全面推进农作物秸秆综合利用的意见》具体执行秸秆资源的综合利用工作。
三、秸秆资源化综合利用的可实施方案
通过上述分析，笔者认为为促进我国的秸秆资源化综合利用，立法者在制定法律、法规时应当考虑以下几个方面：
（一）构建科学系统的秸秆资源化的法律体系。由于我国秸秆分布和秸秆可能源化分布不平衡，各地法规的制定必须考虑当地的具体情况。因此，从中央层面制定统一的法律和行政法规来具体规定秸秆的资源化综合利用显然不现实。在法律、行政法规和部门规章有了原则性规定的前提下，各地方应当发挥自主性，在法律和行政法规的范围内，结合当地实际，制定地方性法规、政府规章。从而形成中央到地方的统一并且切实可行的秸秆资源化综合利用的法律体系。
（二）充分发挥市场在资源配置当中的决定作用，在市场不能发挥优势的领域，政府必须进行必要的补充和支持。必须将秸秆的资源化作为整体的产业进行发展。在这一产业产生和发展的过程中，市场的作用不可替代。在发挥市场作用的同时，秸秆资源化的产业在初期，政府为解决秸秆随意焚烧带来的环境问题，必须花大力气在市场不能解决的问题上面。
（三）在管理体制上严格划分责任。针对秸秆资源化综合利用的管理体制混乱问题，笔者认为必须在全国范围内依据秸秆资源的具体分布情况，科学划分出秸秆综合利用的责任区块，并由相关部门的负责人牵头，组织秸秆禁烧和综合利用的领导小组，并且具体责任到乡（镇）一级，在强调责任的同时，赋予相应的
执法权力。同时，在不同的部门上，由环保部门牵头，各部门协调配合，组成系统、协调、灵活的管理机构，具体负责秸秆的综合利用问题。
（四）加大财政投入关键技术。科研的投入是非常巨大的，这也是很多企业没有加入秸秆综合利用产业体系的重要原因。政府每年的预算是有限的，政府的财政投入应该针对秸秆综合利用的关键性技术，如仓储、运输等亟需突破的技术。科研资金的投入必须有针对性，并且建立科研资金使用的严格监督制度，保证科研资金都能够得到充分利用。
（五）协调秸秆的收集、调配和利用。在大力发展秸秆综合利用产业的同时，也要辅助企业保证秸秆资源的充足供应，减少和避免出现部分地区秸秆收集过多无法处置，其他地区秸秆资源收集不够的情况。企业的秸秆供应必须得到保障，其合法利益才能得到维护，否则，秸秆综合利用产业就无法健康的运作和维系。
（六）将焚烧秸秆的外部性内部化，建立秸秆综合利用激励制度。在秸秆治理问题上，应当引入激励措施，即政府对采用环保方式处理秸秆的农户予以奖励，以此引导农户正确处理秸秆，形成良性循环。具体而言，各地政府可以采取补贴措施、税收优惠政策，一方面是对采用除焚烧外的其他清洁方式处理废弃秸秆的农户进行补贴，降低税费，激励农户；另一方面是对向农户收购秸秆进行二次利用的企业进行财政补贴，减免税收，促进秸秆综合利用产业的发展。
（七）充分利用环境公益诉讼制度。作为维护国家和公众的环境权益的最重要的司法手段，在秸秆资源化综合利用当中必须发挥其应有的作用，来满足社会期待。仅靠政府单方的意愿当然很难让这一系列的法律、法规、政策、措施落到实处，必须调动全社会的力量来治理秸秆随意燃烧造成的环境污染，而公众对于和自身息息相关的大气污染的治理是有极大的热情的。因此，充分发挥环境公益诉讼制度的公益性，适当扩大环境公益诉讼的原告资格，激发我国公众参与环境治理的积极性，引导公众更加重视生态环境。
（八）制定分阶段的秸秆焚烧处理计划。对于气象条件等比较适宜的季节，可以允许农民少量的对多余的秸秆进行焚烧。秸秆禁烧全面实现的难度比较大，可以借鉴美国加州地区的解决方案，其中包括：制定具体的烟雾管理计划；控制秸杆焚烧的总量；制定分阶段的削减报告；③划定特定的污染管制区或空气质量管理区；设立相应的水稻奖助基金，对以商业用途的秸秆发展提供激励机制。
四、结语
要从根本上解决秸秆焚烧这一问题，就必从秸秆产生的源头和可利用方式进行深入分析，通过综合利用这一方式达到标本兼治，减少污染，节约资源的目的。对秸秆资源化综合利用进行法律规制只是处理科学、合法处理秸秆问题的第一步，要最终形成制度化的秸秆处理方案，还有较长的路要走。但是秸秆资源化综合利用的法律规制却是其制度化的前提。
[注释]
①高申.中国五城市大气可吸入颗粒物和细颗粒物源解析[D].天津医科大学，2012.
②常志州，石祖梁，张斯梅，杨四军.“区域统筹、整体推进、终端扶持”是破解秸秆禁烧与全量利用的根本出路[J].农业资源与环境学报，2014.12.
③烟雾管理计划背景[EB/OL].http：//www.arb.ca.gov/smp/smp.htm#background，2013-10-19.