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摘要：鄂托克前旗城乡统筹、集中发展战略的提出具有深刻的理论依据和现实背景，是新时期鄂托克前旗在经济欠发达、生态环境脆弱和资源富集基本旗情条件下，按照新型工业化、新型城镇化和农牧业现代化的要求，探索和总结出的富民强旗和科学发展之路。这一战略的制定和实施，有利于鄂托克前旗加快城乡结构转型,加快新型城镇化步伐，有效解决“三农三牧”问题，促进城乡一体化；有利于加快产业结构转型升级，构建现代产业体系；有利于加强生态环境保护与建设，实现美丽与发展双赢；有利于集中精力发展各项社会事业，切实保障和改善民生。本文在探讨鄂托克前旗城乡统筹、集中发展战略理论基础的同时，从战略构想和政策建议两个层面对鄂托克前旗实施这一战略进行了展望和现实思考。
关键词：城乡统筹；集中发展
中图分类号：F127；F299.2
一、城乡统筹、集中发展战略的内涵
理论层面，新时期鄂托克前旗城乡统筹、集中发展战略的确立与实施，既符合科学发展观的本质要求，也与现代经济学理念相吻合，是科学发展观和现代经济学理念在鄂托克前旗富民强旗实践中的具体体现。
（一）城乡统筹的基本要义
城乡“二元结构”，是发展中国家和欠发达地区经济发展过程中遇到的普遍现象。消除城乡“二元结构”带来的种种弊端，有效解决“三农”问题，其根本出路在于城乡统筹。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观中的五个统筹，其中统筹城乡发展是核心。统筹城乡发展就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步缩小城乡发展差距，实现以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。城乡统筹，不仅是繁荣农村的需要，也是发展城市的需要，它要求把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制机制创新和政策调整，协调工农关系、城乡关系，促进城乡经济社会协调发展，加快城乡分割向城乡一体化转变。
统筹城乡发展不仅仅包括经济范畴，它是包括城乡政治、经济、社会、文化、生态和党建在内“六位”一体的城乡统筹。具体说来，统筹城乡发展的内容主要包括以下几个方面：一是统筹城乡规划建设。实现统筹城乡发展，要求我们把农村牧区的经济社会发展纳入整个国民经济社会发展的全局之中，把农牧业与工业、农村牧区与城镇、农牧民与市民看作一个有机整体，进行统筹规划。在制定国民经济社会发展规划、制定国民收入分配格局以及研究制定重大经济社会政策的时候，彻底改变重城轻乡、重工轻农的偏向，统筹解决城镇和乡村发展中的各种问题。二是统筹城乡经济发展。对城市经济和乡村经济进行统一管理，顺应城乡经济不断融合和三次产业联动发展趋势，整体推进城乡产业发展；根据城乡不同的特质要求和发展优势，合理分工，互促共进；废除城乡二元市场管理体制，构建包括产品市场和要素市场，类型齐全、功能完备的城乡统一市场。三是统筹城乡社会管理。突破城乡二元经济社会结构，纠正体制和政策上的城市“偏向”，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡一体的就业制度、户籍制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。四是统筹城乡收入分配与再分配，改变国民收入分配中的城市偏向，建立城乡一体的财政支出体制。五是统筹城乡党的建设。围绕城乡经济社会发展一体化的新实践，以统筹为基本思路，以联建为基本抓手，以增强基层党组织的凝聚力、发展力和服务力为基本目标，确立城乡党的基层组织建设在指导思想上相一致、工作目标上相协调、工作部署上相呼应、工作成效上相促进的思路，形成城乡联动、功能互补、双向受益、共同提高的党的基层组织建设新格局。
（二）集中发展战略的基本内涵
一般意义上讲，集中是指把分散的人、物或事集合或汇聚在一起。集中发展战略，简单地说，就是在空间上促进生产要素向少数地区集中。实践上看，就是要将有限的生产要素集中投向有空间、有优势、有效益、有潜力的地区、产业和项目，形成集聚、集群效应。从市场角度分析，集中发展是市场经济的本质要求，可以实现集聚经济、规模经济和范围经济，从而达到资源配置的帕累托最优。从政府角度而言，这是一种有效的空间开发模式，即按照经济发展内在规律要求，结合地区经济社会发展和生态环境实际，加快各类生产要素向重点区域集中，实现特定空间范围内的产业集聚、人口集中和土地规模化经营，进而推进地区的全面协调可持续发展。总体来看，集中发展战略的总体构想和基本内容主要包括：一是工业向园区集中；二是人口向城镇或农村社区集中；三是土地向规模化经营方向发展。“三个集中”既相互关联，又相互作用，是一个有机的整体，反映了城乡、产业和各类要素之间内在的必然联系。其中，工业向园区集中是关键，人口向城镇或农村社区集中是核心，土地向规模化经营发展是基础。没有产业的集中，人口转移和集聚就缺乏有效载体和实现途径，土地的集约利用也就难以实现；人口向城镇集中和转移，可以为产业集中提供必要的劳动力资源和市场需求，为提高农村生产资料人均占有率以及土地的规模经营创造条件；土地向规模化经营发展，可以进一步解放农村生产力，使更多农民从土地上走出来，促进社会大生产、城乡大融合，从而为工业化、城镇化的快速推进奠定基础。可以说，集中发展战略是地区发展实践的基本经验与做法，可以有效地协调好人口、资源、环境和产业活动之间的关系，从而实现空间资源的合理、有序开发和利用。
（三）城乡统筹与集中发展之间的关系
城乡统筹是一项极其复杂的系统工程。在这个过程中，既要让大量农民从农业生产中解放出来，以各种形式进入城镇生产生活，又要让农业的生产经营规模得以扩大，农业现代化、产业化水平得以提升，还要不断改善农村的居住出行等基础设施条件，逐步缩小与城镇的差距。集中发展战略是实现城乡统筹目标的有效途径和应有之义。统筹是科学发展观的根本方法，集中是推进科学发展的根本手段，就是要彻底改变现在生产分散、居住分散、公共服务分散的格局，集中一切资源，集中生产要素、集中人口和产业布局。集中发展战略的三条主线，即产业集聚、人口集中与土地规模化经营，与城乡统筹目标的实现具有内在的逻辑一致性，这突出表现在：一是集中发展战略可以通过项目或产业的集中布局，带动城镇化和二、三产业发展，从而为农村剩余劳动力转移创造前提；二是集中发展战略可以通过人口向城镇或农村社区集中来聚集人气和创造商机，促进农村剩余劳动力向二、三产业转移，为土地规模化经营创造条件；三是集中发展战略可以通过土地规模化经营来加快促进农业发展方式转变，进而推进农业产业化、现代化发展。
从鄂托克前旗来看，实施城乡统筹发展，其要义、重点、方法、布局就是走集中发展之路，其根本与核心就是要通过“三化”来带动“三农”，最终实现城乡一体化发展。总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，“三农”问题有效解决遵循的基本路径是“三化”并举，以“三化”带“三农”：即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益的不断提高。鄂托克前旗通过“集中”来解决“三农”，就是要推进工业项目向上海庙能源化工基地集中，重点发展能源主导产业，不搞多而散、大而全的工业格局；就是要推进人口向敖勒召其镇和上海庙镇2个重点城镇集中，不搞遍地开花，而是强化重点城镇的产业支撑，吸纳转移人口，提升城镇品位；就是要推进土地草牧场向水、电、路等条件优越的地区集中，减少分散经营，促进农牧业向现代化、规模化、集约化方向发展。只有坚定不移地推进资源优化配置，聚集整合要素，集中集约发展，才能形成统筹城乡发展、增强综合效益的强大合力，才能从根本上突破城乡“二元”结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化。
二、鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略的构想
现实层面，在全国发展方式全面转型和新一轮深入实施西部大开发战略背景下，鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略，既要顺应区域发展一般规律和资源型地区产业发展的特殊性，也要充分体现国内外环境变化和自治区、鄂尔多斯市发展战略转变对鄂托克前旗未来发展提出的新要求。
（一）总体思路
“十二五”时期，鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略的总体思路是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应旗内外环境新变化，走富民强旗之路，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以加快城乡结构转型和产业结构转型为切入点，以新型工业化和新型城镇化为核心驱动力，深化改革开放和技术创新，保障和改善民生，促进经济高质快速发展和社会和谐进步。坚持先行先试，紧紧抓住国家建设现代能源化工基地、自治区打造沿黄沿线经济带和鄂尔多斯市推进统筹城乡综合配套改革试点重要战略机遇，努力发展成为国家新型能源化工基地、循环经济示范区和自治区统筹城乡发展综合配套改革试验区；坚持体制机制创新，加快实现“两个转型”①，为由农牧业主导型旗县向工业主导型旗县转变夯实基础；坚持发展生态经济和文化经济，将鄂托克前旗打造成为对周边地区有较大吸引力的生态文化旅游中心；坚持共建共享，让改革发展成果更多地惠及民众，为全面建设小康社会打下坚实基础。
（二）战略目标
鄂托克前旗未来发展的战略目标是：经过5~10年左右的发展，现代循环经济产业体系基本建立，创新能力显著增强，体制机制更加完善，城乡关系更加协调，与周边地区合作更加紧密，人与自然的关系更加和谐，城乡基本公共服务趋于均等化，城镇化水平明显提高，功能日益完善，整体经济实力大幅度提升，全面实现小康社会目标，使鄂托克前旗成为彰显发展优势、充满发展活力、人民安居乐业、社会和谐稳定、生态环境良好，支撑内蒙古西部经济区发展的重要增长极。
（三）战略重点
1.以新型工业化和新型城镇化为核心驱动力，带动农牧业现代化和社会经济全面发展。
“十二五”时期是鄂托克前旗新型工业化和新型城镇化的加速推进阶段。新型工业化的发展将不仅促进产业和人口的集聚，还能为推进新型城镇化进程提供充分的产业支持，同时还会提升地区的投资能力。此外，工业化发展所带来非农就业人口的增加还将有助于解决土地城镇化快于人口城镇化的问题。城镇化方面，随着鄂托克前旗中心城镇服务功能的日益完善，城镇辐射能力的增强，城镇集聚效应将得到进一步发挥，不断促进工业化的深入发展。城镇化在为工业化发展搭建平台的同时，本身所带来的基础设施上下游产品需求的增加，也会进一步带动工业生产，壮大鄂托克前旗的经济规模。工业化和城镇化作为核心驱动力，其发展也必将进一步推动鄂托克前旗农业现代化水平。农业现代化既是工业化和城镇化的产物，同时也对两者产生积极的影响。首先，工业化进程的发展所伴随的科学进步、产业结构优化升级以及劳动力转移集聚，都将有助于鄂托克前旗充分利用农产品资源禀赋优势，发展农产品精深加工业，提高农业现代化水平；其次，城镇化为农村牧区剩余劳动力转移提供了客观和初始动力，会进一步推进农牧业产业化，加速农牧业现代化水平的提升；最后，农牧业现代化水平的提升将会促进鄂托克前旗农村牧区剩余劳动力不断从农业部门向非农业部门转移，为工业化和城镇化发展提供充足的劳动力资源和广阔的市场需求空间。
2.以承接发达地区产业转移和发展循环经济为重要突破口，积极构建现代产业体系。
产业体系是一个国家或地区产业实力和竞争力的集中体现，传统产业业、新兴产业和现代服务业是现代产业体系的三条主线。“十二五”期间，鄂托克前旗要以上海庙工业园区为主要依托，以国内外产业转移为契机，高起点、高标准、力求承接组团式和集群式产业转移，在产业结构优化升级中构建以能源和化学工业为基础、现代服务业为支撑、现代农牧业为特色的现代产业体系。一是弥补产业链关键缺失环节，实施“整合链接提升”的产业发展策略，实现支柱优势产业跃升、特色资源产业提升、战略性新兴产业培育；二是加强与周边地区的分工和合作。开放是现代产业体系的本质特征，对鄂托克前旗而言，要充分发挥能源等资源优势，实现跨地区产业链比较优势的延伸，在资源、产业、劳动力、商品、技术等领域实现市场的对接和要素的充分流动，带动鄂托克前旗快速发展；三是坚持绿色发展。绿色发展是现代产业体系的基本要求。鄂托克前旗目前的优势产业如能源工业是高碳产业，如何实现高碳经济低碳发展是鄂托克前旗“十二五”时期实现绿色增长的关键所在。鄂托克前旗应以循环经济体系建设为引领，积极引进节能环保技术，加快“清洁生产型产业体系”构建步伐。
3.以保障和改善民生为根本出发点和落脚点，加快推进城乡一体化进程
坚持尊重客观规律、惠民为本、协调发展、有序推进的原则，加快转变经济发展方式、农牧民生产生活方式和社会管理方式，积极构建新型城乡关系、工农关系和镇村关系，基本形成城乡一体化发展格局，探索出一条体既体现时代特征，又具有鄂托克前旗特色的城乡一体化道路。一是按照《中华人民共和国城乡规划法》的总体要求，统筹城乡规划，高起点、高标准、高质量地对1.218万平方公里土地进行总体规划，按照全域规划、全面规划的要求，实现国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇总体规划“三规”的有效融合，形成全面配套、管理有序的规划体系，在全旗范围内统一规划布局重大产业项目、公共事业项目和社会发展项目，提高资源配置效率和设施共享度，实现城乡产业、基础设施、土地利用、社会事业发展、生态环境保护等各类专项规划的全面对接。二是大力推进城乡基础设施建设一体化。加强城乡基础设施统筹力度，同步推进公共交通等配套设施建设，促进城镇基础设施向农村牧区延伸，提高城乡基础设施配套能力。三是大力推进城乡居民社会服务水平一体化。在大力推进城乡教育、卫生、医疗、文化等社会事业一体化基础上，调整和优化财政支出结构，逐步建立起与经济发展相适应的城乡一体的公共财政体制。三是大力推进城乡产业发展一体化。进一步推进城乡产业协调发展，以工业化的理念推进农牧业产业化，以现代农牧业的发展促进二、三产业优化升级，以现代服务业的发展推动产业融合，切实提高城乡产业关联度、市场集中度和经济融合度。四是大力推进城乡生态环境保护与建设一体化。按照“两型”社会建设要求，切实加强城乡生态环境保护与建设。以国家在内蒙古实施草原生态保护补助奖励政策为契机，以生态移民为重点，进一步加大草原生态保护与建设投入力度，不断提高草原的自我修复能力。加快城乡生活垃圾分类收集、储运和处理系统建设，建设好垃圾站和垃圾处理场，形成村收集、乡转运、日处理的生活垃圾处理模式。以城乡环境综合整治工程为抓手，切实加大整治力度，杜绝污染的相互转嫁，重点抓好大气、水域、固废的治理，严格控制农村牧区面源污染，逐步实现规范养殖、达标排放，促进生态恢复，涵养生态资源，扩大生态容量。
4.以建设生态文化旅游大旗为有效支撑，全力打造魅力旗县和幸福家园
随着居民消费能力的普遍提高，人们更加注重生活品质，旅游休闲产业将成为主导产业和朝阳产业。休闲产业经济效益高、资源消耗少、环境污染小，辐射到经济的各个领域，具有很强的带动能力，符合转方式、调结构的要求，符合绿色经济发展的方向。当前，鄂托克前旗已经具备了将绿色休闲旅游产业作为新兴产业的良好内在条件和外部环境。鄂托克前旗在自然上具有鄂尔多斯地区草原与沙漠并存的典型景观特征，生态环境保持较为完好；文化上是蒙古族传统文化最完整的地区之一，以祭祀文化为代表的民俗文化在鄂尔多斯地区最具有“原真性”。另外，由于鄂托克前旗地处蒙宁陕三省交界处，多元文化特征也十分突出，这丰富了鄂尔多斯旅游的整体形象，使其旅游活动更为多样化。从市场环境看，由于鄂托克前旗是鄂尔多斯的西南大门，靠近宁夏银川市，将旅游业发展成为提升地方经济竞争力的“着力点”和“主战场”，将为鄂尔多斯引入更多的宁夏游客，进一步扩大鄂尔多斯旅游的市场辐射范围。
三、鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略的政策建议
（一）加快产业转型升级步伐，以新型工业化促进产业协调提质
主动承接发达地区优质、高端产业转移，优化、延伸农业、能源、化工等优势特色产业体系，加速强化以能源工业转换升级为基础，以重化工业延伸替代为支撑，围绕主导产业延伸产业链条，实现集中、集约和集群发展，以构筑优势特色循环经济产业链为核心，以产业融合联动为重点，以关键项目为抓手，集聚资源全力构建现代产业体系，为鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略提供坚实的产业基础。
1.高效、生态、特色农畜产品生产和加工业
以农牧业经济“三区”规划为基本依据，大力推进土地规模化集中经营，引导、鼓励农牧民积极参与土地草牧场等资源整合；坚持以水定开发，着力优化农牧业资源配置和产业布局，推动农牧业向有机、高效、精细化方向发展。大力推进设施农业基地建设，发展现代农牧业，扩大肉羊、绒山羊、肉牛养殖规模，依托市场促进增收。到“十二五”末，现代农牧业建设要实现“5528”目标，即水资源、耕地、人口、牲畜和生态5平衡，现代畜牧业示范户人均纯收入达到5万元，现代农业示范基地项目区农民人均纯收入达到2万元，全旗植被覆盖率保持在80%以上。
2.新型能源和化工产业
通过考虑鄂托克前旗能源化工产业发展条件、未来国内外市场需求潜力以及与周边地区，特别是与宁夏宁东地区的专业化分工与协作，这一区域能源化工产业应该重点打造以煤炭、石油和天然气为主体框架的能源化工循环经济产业链，全力推进工业经济向高端化、集群化、多元化演进。当前，要立足循环发展，建立煤炭为基础、电力为支撑、化工为主导、油气为补充的循环经济产业链，着力建设具有国际先进水平、环保型的大型现代能源化工基地。把上海庙能源化工基地作为全旗经济快速崛起的载体和抓手，进一步加大招商引资力度，加快项目建设进度，完善园区配套基础设施，努力培育几个营业收入超百亿元的大企业，把上海庙能源化工基地建成鄂尔多斯市的重化工基地、自治区最大的煤电基地之一和北电南送的重要通道。推动石油、天然气下游产品开发，大力发展机械制修、陶瓷生产等非煤产业。着力攻破电力外送、化工产品外送通道制约，加速建成一批铁路、高等级公路等重大基础设施项目，强化新型工业化支撑和保障条件。以此为基础，与周边地区共同打造国家级新型能源化工产业集聚区。
3.生态文化旅游业
统筹做好文化旅游产业发展规划，大力弘扬民族文化精神，全力打造文化具有草原特色、草原富有文化内涵的“文化草原”品牌，用市场化的运营方式发展演艺产业。要充分发挥草原大舞台的“龙头”带动和辐射功能，加快上海庙旅游景区整体建设进度，完善配套的餐饮、住宿、休闲、娱乐、体验设施和功能，借助“赛马节”、“草原文化节”、“马兰花摄影节”、“草原那达慕大会”等聚集人气的节会，集中建设上海庙文化旅游名镇，把上海庙建成西北地区乃至全国独树一帜的旅游目的地，带动全旗旅游业快速发展，为城乡统筹发展创造更多的就业空间。
4.完善生产性和生活性服务业，实现配套发展
产业的发展除了上下游产业的支撑外，还需要完善的公共服务配套体系，这主要包括生活性服务业和生产性服务业。生活性服务业方面，需要提高城镇服务功能，在确保基本的教育、医疗、卫生等公共服务外，健全社区服务体系，引进新的消费业态，繁荣商贸、旅游、休闲等便民惠民的生活性服务业，增强对高素质专业人才的吸引力和聚集力。生产性服务业方面，需要完善投融资平台、技术服务平台、人才培养与交流平台、创业平台、信息咨询平台、商贸物流平台等中介服务体系，加大综合交通、电力电信工程等基础设施建设投入力度，针对不同产业发展的特点，构建完善的生产性服务体系。例如，对于农畜产品加工业，需要积极完善政府以及民间的农畜产品品质认证机构和认证程序，为企业开展 ISO9000、ISO14000、HACCP 和 GMP 等认证提供支持；鼓励企业、行业协会、科研院所以各种利益关系为纽带，合作共建科技创新中心，加快科技成果转化平台、交易平台建设，积极扶持企业、科研机构和农牧户之间采取适宜的组织形式，共建农牧业科技服务体系，覆盖产前、产中、产后的全过程。
（二）加快城乡结构转型，以新型城镇化促进旗域空间结构优化有序
1.进一步优化城镇空间开发格局
以《鄂尔多斯市城市总体规划》（2010-2020）(以下简称为规划)为基本依据，按照城乡统筹、集中发展的总体要求，加快推进组团式发展，拓展城镇框架，提升城镇功能，形成开放融合的城镇发展态势。一是建设精品城镇，着力提升重点城镇的形象和品位。按照《规划》关于“调整布局、集中居住”的原则，高起点、高标准编制重点城镇、集镇及现代化村庄规划体系，不断优化城乡资源配置和空间布局，真正发挥规划引领和指导城乡统筹发展的作用。全力建设敖勒召其镇和上海庙镇2个重点城镇，城川镇、昂素镇2个集镇，三段地村、特布德嘎查、二道川村、大沟湾村、珠和嘎查和玛拉迪嘎查6个现代化村庄。全面完善市政基础设施、公共服务设施，不断提升城镇综合服务功能，增强要素集聚能力和人口承载能力。上海庙镇要围绕“宜居宜业宜游宜乐”的目标，建设融时代气息与民族特色于一体的特色城镇，打造中国西部极具影响力的现代化工业重镇和全国特色景观旅游名镇；敖镇要加快建成区改造提升步伐，把城镇改造、保障性住房建设和树立城镇特色结合起来，切实优化人居环境，提升城镇品位，塑造城镇形象，打造中国西部极具魅力的草原文化名镇。二是要加快建设2个集镇。城川镇要围绕建设城乡统筹发展的农村集镇试点，以服务现代农牧业发展为主，重点完善集镇基础设施和相关服务设施，发展农牧业生产、农畜产品加工业和农产品集散产业。昂素镇要围绕建设城乡统筹发展的牧区集镇试点，进一步完善集镇基础设施，重点发展现代畜牧业和天然气加工产业。三是要集中建设现代化村庄。按照6个现代化村庄的布局，为留居农村牧区的农牧民统一规划建设平层别墅和木质别墅，打造部分精品示范村庄和居民点。
2.完善城镇功能，建设区域性现代服务中心
建设区域性现代服务中心能够最大限度地发挥鄂托克前旗的产业辐射、市场流通、旅游服务等优势功能，在增强鄂托克前旗的实力、活力、潜力和能力的同时，推动区域生产要素在更大空间范围内的优化配置，促进产业结构调整升级，带动区域内产业分工，增强区域经济综合竞争力。
3.加快城乡体制改革与机制创新步伐，促进城乡基本公共服务均等化。
城乡基本公共服务均等化是城乡统筹、集中发展的根本出发点和落脚点。当前，在构建城乡一体化社会管理体制和政策框架体系过程中，要加快建立居住地户口管理制度，完善按人分配的住房保障制度，鼓励转移农牧民就业创业，加大政策性补贴力度，提高财产性收入，加大金融贷款支持力度，鼓励部分农牧民从事看护草原并居住到现代化村庄，对农机服务及良种推广给予奖励。通过打破政策壁垒，让转移进城农牧民享受到全市最优惠的政策待遇，住上宽敞的房子，找到稳定的工作，享受到城镇社保、生活补贴和子女教育奖励等，逐步建立起城乡统一的政策保障体制。
（三）加快对内对外开放步伐，着力构建协调发展环境
实施更加积极主动的开放战略，全面扩大对内对外开放，不断拓展开放领域和空间，提高开放水平，努力创造发展的新优势。一是全面融入全国发展大局。继续深化与宁夏宁东及其周边地区的开放，加快同陕甘宁等省区的互利合作，积极参与产业分工协作，推进跨行政区间产业和重大基础设施项目对接，共同打造呼包银重点经济区。进一步扩大向沿海、沿边地区的横向联合，积极承接发达地区产业转移，加快产业转移园区和基地建设，拓展合作方式和领域，吸引更多的生产要素。积极扩大向全国各地的开放，主动加强同各省区市的联系，全面推进经济、技术、文化及社会事业各领域的交流合作，更好地融入全国发展大局。进一步加强投资创业环境建设，以上海庙工业园区和主要乡镇为重点，有效改善基础设施环境、政务环境和商务配套环境。二是更加积极地走向世界。实施全方位对外开放和出口市场多元化战略，大力开拓东北亚、中亚和欧洲等国际市场。扩大出口规模，优化出口商品结构，提高深加工、高附加值的产品出口份额。创新利用外资方式，拓展利用外资渠道，方动承接国外加工贸易转移，引导全球跨国集团、大企业、技术和管理先进的中小企业到鄂托克前旗投资落户，加大人才、技术、管理引进力度，提高利用外资质量和效益。
注释：
① “两个转型”，即城乡结构转型和产业结构转型。
参考文献：
[1] 曲亮，郝云宏.基于共生理论的城乡统筹机理研究[J].农业现代化研究，2004，(5).
[2] 程慧，李宗植.江苏省城乡统筹发展的共生分析[J].现代经济探讨，2007，(3).
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[4] 彭建仿.城乡统筹发展的微观解理：企业与农户和谐共生[J].重庆工商大学学报（西部论坛），2008，(1).
[5] 郑学益.构筑产业链 形成核心竞争力[J].福建改革，2000，(8).
[6] 陈朝隆，陈烈，金丹华.区域产业链形成与演变的实证研究——以中山市小榄镇为例[J].经济地理，2007，(1).
（编辑：何乐）
关键词：城乡统筹；集中发展
中图分类号：F127；F299.2
一、城乡统筹、集中发展战略的内涵
理论层面，新时期鄂托克前旗城乡统筹、集中发展战略的确立与实施，既符合科学发展观的本质要求，也与现代经济学理念相吻合，是科学发展观和现代经济学理念在鄂托克前旗富民强旗实践中的具体体现。
（一）城乡统筹的基本要义
城乡“二元结构”，是发展中国家和欠发达地区经济发展过程中遇到的普遍现象。消除城乡“二元结构”带来的种种弊端，有效解决“三农”问题，其根本出路在于城乡统筹。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观中的五个统筹，其中统筹城乡发展是核心。统筹城乡发展就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步缩小城乡发展差距，实现以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展。城乡统筹，不仅是繁荣农村的需要，也是发展城市的需要，它要求把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合考虑，通过体制机制创新和政策调整，协调工农关系、城乡关系，促进城乡经济社会协调发展，加快城乡分割向城乡一体化转变。
统筹城乡发展不仅仅包括经济范畴，它是包括城乡政治、经济、社会、文化、生态和党建在内“六位”一体的城乡统筹。具体说来，统筹城乡发展的内容主要包括以下几个方面：一是统筹城乡规划建设。实现统筹城乡发展，要求我们把农村牧区的经济社会发展纳入整个国民经济社会发展的全局之中，把农牧业与工业、农村牧区与城镇、农牧民与市民看作一个有机整体，进行统筹规划。在制定国民经济社会发展规划、制定国民收入分配格局以及研究制定重大经济社会政策的时候，彻底改变重城轻乡、重工轻农的偏向，统筹解决城镇和乡村发展中的各种问题。二是统筹城乡经济发展。对城市经济和乡村经济进行统一管理，顺应城乡经济不断融合和三次产业联动发展趋势，整体推进城乡产业发展；根据城乡不同的特质要求和发展优势，合理分工，互促共进；废除城乡二元市场管理体制，构建包括产品市场和要素市场，类型齐全、功能完备的城乡统一市场。三是统筹城乡社会管理。突破城乡二元经济社会结构，纠正体制和政策上的城市“偏向”，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡一体的就业制度、户籍制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。四是统筹城乡收入分配与再分配，改变国民收入分配中的城市偏向，建立城乡一体的财政支出体制。五是统筹城乡党的建设。围绕城乡经济社会发展一体化的新实践，以统筹为基本思路，以联建为基本抓手，以增强基层党组织的凝聚力、发展力和服务力为基本目标，确立城乡党的基层组织建设在指导思想上相一致、工作目标上相协调、工作部署上相呼应、工作成效上相促进的思路，形成城乡联动、功能互补、双向受益、共同提高的党的基层组织建设新格局。
（二）集中发展战略的基本内涵
一般意义上讲，集中是指把分散的人、物或事集合或汇聚在一起。集中发展战略，简单地说，就是在空间上促进生产要素向少数地区集中。实践上看，就是要将有限的生产要素集中投向有空间、有优势、有效益、有潜力的地区、产业和项目，形成集聚、集群效应。从市场角度分析，集中发展是市场经济的本质要求，可以实现集聚经济、规模经济和范围经济，从而达到资源配置的帕累托最优。从政府角度而言，这是一种有效的空间开发模式，即按照经济发展内在规律要求，结合地区经济社会发展和生态环境实际，加快各类生产要素向重点区域集中，实现特定空间范围内的产业集聚、人口集中和土地规模化经营，进而推进地区的全面协调可持续发展。总体来看，集中发展战略的总体构想和基本内容主要包括：一是工业向园区集中；二是人口向城镇或农村社区集中；三是土地向规模化经营方向发展。“三个集中”既相互关联，又相互作用，是一个有机的整体，反映了城乡、产业和各类要素之间内在的必然联系。其中，工业向园区集中是关键，人口向城镇或农村社区集中是核心，土地向规模化经营发展是基础。没有产业的集中，人口转移和集聚就缺乏有效载体和实现途径，土地的集约利用也就难以实现；人口向城镇集中和转移，可以为产业集中提供必要的劳动力资源和市场需求，为提高农村生产资料人均占有率以及土地的规模经营创造条件；土地向规模化经营发展，可以进一步解放农村生产力，使更多农民从土地上走出来，促进社会大生产、城乡大融合，从而为工业化、城镇化的快速推进奠定基础。可以说，集中发展战略是地区发展实践的基本经验与做法，可以有效地协调好人口、资源、环境和产业活动之间的关系，从而实现空间资源的合理、有序开发和利用。
（三）城乡统筹与集中发展之间的关系
城乡统筹是一项极其复杂的系统工程。在这个过程中，既要让大量农民从农业生产中解放出来，以各种形式进入城镇生产生活，又要让农业的生产经营规模得以扩大，农业现代化、产业化水平得以提升，还要不断改善农村的居住出行等基础设施条件，逐步缩小与城镇的差距。集中发展战略是实现城乡统筹目标的有效途径和应有之义。统筹是科学发展观的根本方法，集中是推进科学发展的根本手段，就是要彻底改变现在生产分散、居住分散、公共服务分散的格局，集中一切资源，集中生产要素、集中人口和产业布局。集中发展战略的三条主线，即产业集聚、人口集中与土地规模化经营，与城乡统筹目标的实现具有内在的逻辑一致性，这突出表现在：一是集中发展战略可以通过项目或产业的集中布局，带动城镇化和二、三产业发展，从而为农村剩余劳动力转移创造前提；二是集中发展战略可以通过人口向城镇或农村社区集中来聚集人气和创造商机，促进农村剩余劳动力向二、三产业转移，为土地规模化经营创造条件；三是集中发展战略可以通过土地规模化经营来加快促进农业发展方式转变，进而推进农业产业化、现代化发展。
从鄂托克前旗来看，实施城乡统筹发展，其要义、重点、方法、布局就是走集中发展之路，其根本与核心就是要通过“三化”来带动“三农”，最终实现城乡一体化发展。总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，“三农”问题有效解决遵循的基本路径是“三化”并举，以“三化”带“三农”：即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益的不断提高。鄂托克前旗通过“集中”来解决“三农”，就是要推进工业项目向上海庙能源化工基地集中，重点发展能源主导产业，不搞多而散、大而全的工业格局；就是要推进人口向敖勒召其镇和上海庙镇2个重点城镇集中，不搞遍地开花，而是强化重点城镇的产业支撑，吸纳转移人口，提升城镇品位；就是要推进土地草牧场向水、电、路等条件优越的地区集中，减少分散经营，促进农牧业向现代化、规模化、集约化方向发展。只有坚定不移地推进资源优化配置，聚集整合要素，集中集约发展，才能形成统筹城乡发展、增强综合效益的强大合力，才能从根本上突破城乡“二元”结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化。
二、鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略的构想
现实层面，在全国发展方式全面转型和新一轮深入实施西部大开发战略背景下，鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略，既要顺应区域发展一般规律和资源型地区产业发展的特殊性，也要充分体现国内外环境变化和自治区、鄂尔多斯市发展战略转变对鄂托克前旗未来发展提出的新要求。
（一）总体思路
“十二五”时期，鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略的总体思路是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应旗内外环境新变化，走富民强旗之路，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以加快城乡结构转型和产业结构转型为切入点，以新型工业化和新型城镇化为核心驱动力，深化改革开放和技术创新，保障和改善民生，促进经济高质快速发展和社会和谐进步。坚持先行先试，紧紧抓住国家建设现代能源化工基地、自治区打造沿黄沿线经济带和鄂尔多斯市推进统筹城乡综合配套改革试点重要战略机遇，努力发展成为国家新型能源化工基地、循环经济示范区和自治区统筹城乡发展综合配套改革试验区；坚持体制机制创新，加快实现“两个转型”①，为由农牧业主导型旗县向工业主导型旗县转变夯实基础；坚持发展生态经济和文化经济，将鄂托克前旗打造成为对周边地区有较大吸引力的生态文化旅游中心；坚持共建共享，让改革发展成果更多地惠及民众，为全面建设小康社会打下坚实基础。
（二）战略目标
鄂托克前旗未来发展的战略目标是：经过5~10年左右的发展，现代循环经济产业体系基本建立，创新能力显著增强，体制机制更加完善，城乡关系更加协调，与周边地区合作更加紧密，人与自然的关系更加和谐，城乡基本公共服务趋于均等化，城镇化水平明显提高，功能日益完善，整体经济实力大幅度提升，全面实现小康社会目标，使鄂托克前旗成为彰显发展优势、充满发展活力、人民安居乐业、社会和谐稳定、生态环境良好，支撑内蒙古西部经济区发展的重要增长极。
（三）战略重点
1.以新型工业化和新型城镇化为核心驱动力，带动农牧业现代化和社会经济全面发展。
“十二五”时期是鄂托克前旗新型工业化和新型城镇化的加速推进阶段。新型工业化的发展将不仅促进产业和人口的集聚，还能为推进新型城镇化进程提供充分的产业支持，同时还会提升地区的投资能力。此外，工业化发展所带来非农就业人口的增加还将有助于解决土地城镇化快于人口城镇化的问题。城镇化方面，随着鄂托克前旗中心城镇服务功能的日益完善，城镇辐射能力的增强，城镇集聚效应将得到进一步发挥，不断促进工业化的深入发展。城镇化在为工业化发展搭建平台的同时，本身所带来的基础设施上下游产品需求的增加，也会进一步带动工业生产，壮大鄂托克前旗的经济规模。工业化和城镇化作为核心驱动力，其发展也必将进一步推动鄂托克前旗农业现代化水平。农业现代化既是工业化和城镇化的产物，同时也对两者产生积极的影响。首先，工业化进程的发展所伴随的科学进步、产业结构优化升级以及劳动力转移集聚，都将有助于鄂托克前旗充分利用农产品资源禀赋优势，发展农产品精深加工业，提高农业现代化水平；其次，城镇化为农村牧区剩余劳动力转移提供了客观和初始动力，会进一步推进农牧业产业化，加速农牧业现代化水平的提升；最后，农牧业现代化水平的提升将会促进鄂托克前旗农村牧区剩余劳动力不断从农业部门向非农业部门转移，为工业化和城镇化发展提供充足的劳动力资源和广阔的市场需求空间。
2.以承接发达地区产业转移和发展循环经济为重要突破口，积极构建现代产业体系。
产业体系是一个国家或地区产业实力和竞争力的集中体现，传统产业业、新兴产业和现代服务业是现代产业体系的三条主线。“十二五”期间，鄂托克前旗要以上海庙工业园区为主要依托，以国内外产业转移为契机，高起点、高标准、力求承接组团式和集群式产业转移，在产业结构优化升级中构建以能源和化学工业为基础、现代服务业为支撑、现代农牧业为特色的现代产业体系。一是弥补产业链关键缺失环节，实施“整合链接提升”的产业发展策略，实现支柱优势产业跃升、特色资源产业提升、战略性新兴产业培育；二是加强与周边地区的分工和合作。开放是现代产业体系的本质特征，对鄂托克前旗而言，要充分发挥能源等资源优势，实现跨地区产业链比较优势的延伸，在资源、产业、劳动力、商品、技术等领域实现市场的对接和要素的充分流动，带动鄂托克前旗快速发展；三是坚持绿色发展。绿色发展是现代产业体系的基本要求。鄂托克前旗目前的优势产业如能源工业是高碳产业，如何实现高碳经济低碳发展是鄂托克前旗“十二五”时期实现绿色增长的关键所在。鄂托克前旗应以循环经济体系建设为引领，积极引进节能环保技术，加快“清洁生产型产业体系”构建步伐。
3.以保障和改善民生为根本出发点和落脚点，加快推进城乡一体化进程
坚持尊重客观规律、惠民为本、协调发展、有序推进的原则，加快转变经济发展方式、农牧民生产生活方式和社会管理方式，积极构建新型城乡关系、工农关系和镇村关系，基本形成城乡一体化发展格局，探索出一条体既体现时代特征，又具有鄂托克前旗特色的城乡一体化道路。一是按照《中华人民共和国城乡规划法》的总体要求，统筹城乡规划，高起点、高标准、高质量地对1.218万平方公里土地进行总体规划，按照全域规划、全面规划的要求，实现国民经济社会发展规划、土地利用规划和城镇总体规划“三规”的有效融合，形成全面配套、管理有序的规划体系，在全旗范围内统一规划布局重大产业项目、公共事业项目和社会发展项目，提高资源配置效率和设施共享度，实现城乡产业、基础设施、土地利用、社会事业发展、生态环境保护等各类专项规划的全面对接。二是大力推进城乡基础设施建设一体化。加强城乡基础设施统筹力度，同步推进公共交通等配套设施建设，促进城镇基础设施向农村牧区延伸，提高城乡基础设施配套能力。三是大力推进城乡居民社会服务水平一体化。在大力推进城乡教育、卫生、医疗、文化等社会事业一体化基础上，调整和优化财政支出结构，逐步建立起与经济发展相适应的城乡一体的公共财政体制。三是大力推进城乡产业发展一体化。进一步推进城乡产业协调发展，以工业化的理念推进农牧业产业化，以现代农牧业的发展促进二、三产业优化升级，以现代服务业的发展推动产业融合，切实提高城乡产业关联度、市场集中度和经济融合度。四是大力推进城乡生态环境保护与建设一体化。按照“两型”社会建设要求，切实加强城乡生态环境保护与建设。以国家在内蒙古实施草原生态保护补助奖励政策为契机，以生态移民为重点，进一步加大草原生态保护与建设投入力度，不断提高草原的自我修复能力。加快城乡生活垃圾分类收集、储运和处理系统建设，建设好垃圾站和垃圾处理场，形成村收集、乡转运、日处理的生活垃圾处理模式。以城乡环境综合整治工程为抓手，切实加大整治力度，杜绝污染的相互转嫁，重点抓好大气、水域、固废的治理，严格控制农村牧区面源污染，逐步实现规范养殖、达标排放，促进生态恢复，涵养生态资源，扩大生态容量。
4.以建设生态文化旅游大旗为有效支撑，全力打造魅力旗县和幸福家园
随着居民消费能力的普遍提高，人们更加注重生活品质，旅游休闲产业将成为主导产业和朝阳产业。休闲产业经济效益高、资源消耗少、环境污染小，辐射到经济的各个领域，具有很强的带动能力，符合转方式、调结构的要求，符合绿色经济发展的方向。当前，鄂托克前旗已经具备了将绿色休闲旅游产业作为新兴产业的良好内在条件和外部环境。鄂托克前旗在自然上具有鄂尔多斯地区草原与沙漠并存的典型景观特征，生态环境保持较为完好；文化上是蒙古族传统文化最完整的地区之一，以祭祀文化为代表的民俗文化在鄂尔多斯地区最具有“原真性”。另外，由于鄂托克前旗地处蒙宁陕三省交界处，多元文化特征也十分突出，这丰富了鄂尔多斯旅游的整体形象，使其旅游活动更为多样化。从市场环境看，由于鄂托克前旗是鄂尔多斯的西南大门，靠近宁夏银川市，将旅游业发展成为提升地方经济竞争力的“着力点”和“主战场”，将为鄂尔多斯引入更多的宁夏游客，进一步扩大鄂尔多斯旅游的市场辐射范围。
三、鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略的政策建议
（一）加快产业转型升级步伐，以新型工业化促进产业协调提质
主动承接发达地区优质、高端产业转移，优化、延伸农业、能源、化工等优势特色产业体系，加速强化以能源工业转换升级为基础，以重化工业延伸替代为支撑，围绕主导产业延伸产业链条，实现集中、集约和集群发展，以构筑优势特色循环经济产业链为核心，以产业融合联动为重点，以关键项目为抓手，集聚资源全力构建现代产业体系，为鄂托克前旗实施城乡统筹、集中发展战略提供坚实的产业基础。
1.高效、生态、特色农畜产品生产和加工业
以农牧业经济“三区”规划为基本依据，大力推进土地规模化集中经营，引导、鼓励农牧民积极参与土地草牧场等资源整合；坚持以水定开发，着力优化农牧业资源配置和产业布局，推动农牧业向有机、高效、精细化方向发展。大力推进设施农业基地建设，发展现代农牧业，扩大肉羊、绒山羊、肉牛养殖规模，依托市场促进增收。到“十二五”末，现代农牧业建设要实现“5528”目标，即水资源、耕地、人口、牲畜和生态5平衡，现代畜牧业示范户人均纯收入达到5万元，现代农业示范基地项目区农民人均纯收入达到2万元，全旗植被覆盖率保持在80%以上。
2.新型能源和化工产业
通过考虑鄂托克前旗能源化工产业发展条件、未来国内外市场需求潜力以及与周边地区，特别是与宁夏宁东地区的专业化分工与协作，这一区域能源化工产业应该重点打造以煤炭、石油和天然气为主体框架的能源化工循环经济产业链，全力推进工业经济向高端化、集群化、多元化演进。当前，要立足循环发展，建立煤炭为基础、电力为支撑、化工为主导、油气为补充的循环经济产业链，着力建设具有国际先进水平、环保型的大型现代能源化工基地。把上海庙能源化工基地作为全旗经济快速崛起的载体和抓手，进一步加大招商引资力度，加快项目建设进度，完善园区配套基础设施，努力培育几个营业收入超百亿元的大企业，把上海庙能源化工基地建成鄂尔多斯市的重化工基地、自治区最大的煤电基地之一和北电南送的重要通道。推动石油、天然气下游产品开发，大力发展机械制修、陶瓷生产等非煤产业。着力攻破电力外送、化工产品外送通道制约，加速建成一批铁路、高等级公路等重大基础设施项目，强化新型工业化支撑和保障条件。以此为基础，与周边地区共同打造国家级新型能源化工产业集聚区。
3.生态文化旅游业
统筹做好文化旅游产业发展规划，大力弘扬民族文化精神，全力打造文化具有草原特色、草原富有文化内涵的“文化草原”品牌，用市场化的运营方式发展演艺产业。要充分发挥草原大舞台的“龙头”带动和辐射功能，加快上海庙旅游景区整体建设进度，完善配套的餐饮、住宿、休闲、娱乐、体验设施和功能，借助“赛马节”、“草原文化节”、“马兰花摄影节”、“草原那达慕大会”等聚集人气的节会，集中建设上海庙文化旅游名镇，把上海庙建成西北地区乃至全国独树一帜的旅游目的地，带动全旗旅游业快速发展，为城乡统筹发展创造更多的就业空间。
4.完善生产性和生活性服务业，实现配套发展
产业的发展除了上下游产业的支撑外，还需要完善的公共服务配套体系，这主要包括生活性服务业和生产性服务业。生活性服务业方面，需要提高城镇服务功能，在确保基本的教育、医疗、卫生等公共服务外，健全社区服务体系，引进新的消费业态，繁荣商贸、旅游、休闲等便民惠民的生活性服务业，增强对高素质专业人才的吸引力和聚集力。生产性服务业方面，需要完善投融资平台、技术服务平台、人才培养与交流平台、创业平台、信息咨询平台、商贸物流平台等中介服务体系，加大综合交通、电力电信工程等基础设施建设投入力度，针对不同产业发展的特点，构建完善的生产性服务体系。例如，对于农畜产品加工业，需要积极完善政府以及民间的农畜产品品质认证机构和认证程序，为企业开展 ISO9000、ISO14000、HACCP 和 GMP 等认证提供支持；鼓励企业、行业协会、科研院所以各种利益关系为纽带，合作共建科技创新中心，加快科技成果转化平台、交易平台建设，积极扶持企业、科研机构和农牧户之间采取适宜的组织形式，共建农牧业科技服务体系，覆盖产前、产中、产后的全过程。
（二）加快城乡结构转型，以新型城镇化促进旗域空间结构优化有序
1.进一步优化城镇空间开发格局
以《鄂尔多斯市城市总体规划》（2010-2020）(以下简称为规划)为基本依据，按照城乡统筹、集中发展的总体要求，加快推进组团式发展，拓展城镇框架，提升城镇功能，形成开放融合的城镇发展态势。一是建设精品城镇，着力提升重点城镇的形象和品位。按照《规划》关于“调整布局、集中居住”的原则，高起点、高标准编制重点城镇、集镇及现代化村庄规划体系，不断优化城乡资源配置和空间布局，真正发挥规划引领和指导城乡统筹发展的作用。全力建设敖勒召其镇和上海庙镇2个重点城镇，城川镇、昂素镇2个集镇，三段地村、特布德嘎查、二道川村、大沟湾村、珠和嘎查和玛拉迪嘎查6个现代化村庄。全面完善市政基础设施、公共服务设施，不断提升城镇综合服务功能，增强要素集聚能力和人口承载能力。上海庙镇要围绕“宜居宜业宜游宜乐”的目标，建设融时代气息与民族特色于一体的特色城镇，打造中国西部极具影响力的现代化工业重镇和全国特色景观旅游名镇；敖镇要加快建成区改造提升步伐，把城镇改造、保障性住房建设和树立城镇特色结合起来，切实优化人居环境，提升城镇品位，塑造城镇形象，打造中国西部极具魅力的草原文化名镇。二是要加快建设2个集镇。城川镇要围绕建设城乡统筹发展的农村集镇试点，以服务现代农牧业发展为主，重点完善集镇基础设施和相关服务设施，发展农牧业生产、农畜产品加工业和农产品集散产业。昂素镇要围绕建设城乡统筹发展的牧区集镇试点，进一步完善集镇基础设施，重点发展现代畜牧业和天然气加工产业。三是要集中建设现代化村庄。按照6个现代化村庄的布局，为留居农村牧区的农牧民统一规划建设平层别墅和木质别墅，打造部分精品示范村庄和居民点。
2.完善城镇功能，建设区域性现代服务中心
建设区域性现代服务中心能够最大限度地发挥鄂托克前旗的产业辐射、市场流通、旅游服务等优势功能，在增强鄂托克前旗的实力、活力、潜力和能力的同时，推动区域生产要素在更大空间范围内的优化配置，促进产业结构调整升级，带动区域内产业分工，增强区域经济综合竞争力。
3.加快城乡体制改革与机制创新步伐，促进城乡基本公共服务均等化。
城乡基本公共服务均等化是城乡统筹、集中发展的根本出发点和落脚点。当前，在构建城乡一体化社会管理体制和政策框架体系过程中，要加快建立居住地户口管理制度，完善按人分配的住房保障制度，鼓励转移农牧民就业创业，加大政策性补贴力度，提高财产性收入，加大金融贷款支持力度，鼓励部分农牧民从事看护草原并居住到现代化村庄，对农机服务及良种推广给予奖励。通过打破政策壁垒，让转移进城农牧民享受到全市最优惠的政策待遇，住上宽敞的房子，找到稳定的工作，享受到城镇社保、生活补贴和子女教育奖励等，逐步建立起城乡统一的政策保障体制。
（三）加快对内对外开放步伐，着力构建协调发展环境
实施更加积极主动的开放战略，全面扩大对内对外开放，不断拓展开放领域和空间，提高开放水平，努力创造发展的新优势。一是全面融入全国发展大局。继续深化与宁夏宁东及其周边地区的开放，加快同陕甘宁等省区的互利合作，积极参与产业分工协作，推进跨行政区间产业和重大基础设施项目对接，共同打造呼包银重点经济区。进一步扩大向沿海、沿边地区的横向联合，积极承接发达地区产业转移，加快产业转移园区和基地建设，拓展合作方式和领域，吸引更多的生产要素。积极扩大向全国各地的开放，主动加强同各省区市的联系，全面推进经济、技术、文化及社会事业各领域的交流合作，更好地融入全国发展大局。进一步加强投资创业环境建设，以上海庙工业园区和主要乡镇为重点，有效改善基础设施环境、政务环境和商务配套环境。二是更加积极地走向世界。实施全方位对外开放和出口市场多元化战略，大力开拓东北亚、中亚和欧洲等国际市场。扩大出口规模，优化出口商品结构，提高深加工、高附加值的产品出口份额。创新利用外资方式，拓展利用外资渠道，方动承接国外加工贸易转移，引导全球跨国集团、大企业、技术和管理先进的中小企业到鄂托克前旗投资落户，加大人才、技术、管理引进力度，提高利用外资质量和效益。
注释：
① “两个转型”，即城乡结构转型和产业结构转型。
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（编辑：何乐）