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【摘 要】 地方政府债务是指地方政府作为债务人按约定的条件向债权人承担为或不为的义务，即由地方政府及其职能部门直接借入、提供担保和反担保、欠账等形式形成的，最终必须由地方政府承担偿还责任的债务。本文就地方性政府债务问题进行了探讨。
【关键词】 地方政府债务 审计
Abstract ： The paper mainly discusses the problems in the local government debt audit.
从2011年3月1日开始，新疆地方性债务审计工作领导小组将对自治区本级政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位的地方政府性债务进行审计。这次审计工作将分年度摸清区、地州（市）、县（市）三级地方政府性债务的规模、结构及债务增减变化情况；根据政府偿债责任，分清债务类型；对各级地方政府债务偿还能力及存在的风险隐患进行分析；揭示和反映有关部门和地方在债务管理中存在的突出问题；深入分析地方政府性债务形成的主要原因，提出加强地方政府性债务管理，建立健全规范的地方举债融资机制，有效防范和化解潜在的地方政府性债务风险。
1.加强地方政府负债审计的重要性
改革开放以来特别是近年来，地方政府负债扩大了地方政府的支出规模，为加快地方的基础设施、社会事业等方面建设投入和加速经济发展提供了可能，促进了当地经济的快速发展。但与此同时，地方政府负债余额呈“滚雪球”状发展，成为地方财政风险的主要组成部分。地方政府过度负债已经成为影响中国经济发展的制约因素。因此，地方财政审计应该不断提高审计质量，进一步发挥审计的监督职能作用，加大地方政府负债审计力度，及时发现、防范和化解财政风险，为促进地方经济社会又好又快发展积极贡献 。加强地方政府负债审计是防范和化解地方政府债务风险的客观要求。我国法律对地方政府的负债行为既无明确的规定，也缺乏必要的制约；当前，我国地方财政收支矛盾加剧，财政收入缺乏稳定增长机制、财政支出负担沉重等现象显现，导致了地方债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出加剧了财政困难，从而使地方财政赤字风险和地方政府债务风险不断增加，并相互转化，造成恶性循环。因此，加强地方政府负债审计也是解决地方财政收支矛盾的重要举措；加强地方政府负债审计是预防和遏制腐败行为的有效途径。少数地方政府官员为了在有限的任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜较高的代价大规模融资举债，大搞“形象工程”和“政绩工程”，在社会上造成了恶劣的影响。地方政府举债行为中，较少考虑成本效益或者财政风险因素，造成了严重的损失浪费，成为腐败和违规现象高发的温床。因此，审计机关要严格按照法定职责、权限和程序，敢于碰硬，敢于揭露问题，提出高质量、高水平、科学合理的建设性意见，预防和遏制政府负债中腐败的滋生。
2.加强地方政府负债审计的措施
2.1正确把握地方政府负债审计的原则和重点
2.1.1地方政府负债审计的原则。对地方政府负债的审计，不能停留在对相关数据的简单相加和比较的层面上，不能简单地把负债总数与地方财政可用财力的比数作为偿债风险程度，从而草率地下结论，而是应当从当地实际出发，进行多角度、充分的分析，才能得出正确的结论。
2.1.2地方政府负债审计的重点。目前，地方政府负债已成为各级地方政府面临的一个突出问题。对地方政府负债审计时要掌握哪些重点，采取怎样的审计方法，也成为审计机关关注的主要问题。对地方政府负债的审计应关注三个重点：（1）关注地方政府债务管理制度是否建立和完善。地方政府债务管理制度是否建立，以及各项制度是否完备，是地方财政收支平稳运行的基础。对地方政府负债管理制度的系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性的监督，应该成为审计的重点内容。（2）关注地方政府负债偿还能力和偿债机制的有效性。（3）关注地方政府债务使用的合理合规性和效益性。地方政府性负债建设项目资金只能用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目，而不得用于经常性支出和竞争性项目建设。
2.2加强审计监督，提高债务资金使用效益
2.2.1建立地方政府举债评审机制。对地方政府举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；建立偿债责任制和责任追究制度，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债、搞低水平的重复建设造成损失浪费，或因工作失职造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时，要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。
2.2.2建立地方政府负债风险监测机制。要把握地方政府负债风险的特点，明确地方政府债务风险监测目标，建立科学的地方政府债务风险评估与分析标准，建立地方政府债务风险监测信号与识别机制、地方政府债务风险监测的中间控制机制和地方政府债务风险监测的调节传导机制，形成持续的、动态的、有差别的审计监测系统。要建立科学的风险预警机制，要从分析影响地方政府负债风险的静态与动态因素出发，找出引起地方政府负债风险的警兆指标，构建地方政府负债风险的预警体系。
2.2.3建立地方政府负债资金使用效益评价机制。对负债建设行为进行科学的管理、决策、投资等活动，分析评估其带来的经济效益、社会效益和环境效益，积极发挥审计机关在债务管理中的作用。对所涉及工程建设资金加强审计监督，深入做好全过程跟踪审计，切实加强工程拆迁审计和竣工决算审计，严肃查处项目建设中高估冒算、挪用侵占资金、挤占建设成本和损失浪费等行为，努力提高投资效益，防止资产流失，确保债务所形成资产的安全完整，保值增值，提高项目偿还债务能力。
2.2.4建立地方政府债务信息披露机制。建立有效的政府债务信息披露机制，需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量政府资产和负债状况，建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，并经过审计机关和立法机关审议批准。这也是地方政府改善治理、加强透明度和履行受托责任的重要内容。
2.3加强政府负债管理的法制化建设。
通过立法的形式，规范政府负债行为，完善决策机制，加强风险控制。一时统筹政府债务管理，对政府债务举债规模、投向重点、偿债计划进行全面、系统管理。二是建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理 体制，使责任、义务相互统一，紧密联系。三是建立举债评审制度。对具体项目的举债规模、项目内容、投入成本、偿债渠道等进行认真的评审和论证。四是建立责任追究制度。对盲目举债搞低水平的重复建设，或因工作失职，造成损失浪费和无法按期还本息，要严厉追究领导和直接负责人的相关责任。
2.4适当允许民营资本进入公用事业的投资建设。
建设部已提出了公用事业单位特许经营权和加快公用事业民营化办法，这样就可以保证政府将有限的财政资金用于必须由政府来做的公用事业单位，其他由民营来分担，既有效地减轻了政府的负担，又增加了公用事业的服务能力和扩大了服务范围。
参考文献：
[1]樊昊军，地方政府负债初探，[J]，黄河科技大学学报，2007.9.
（作者单位：新疆维吾尔自治区图木舒克市审计局）
【关键词】 地方政府债务 审计
Abstract ： The paper mainly discusses the problems in the local government debt audit.
从2011年3月1日开始，新疆地方性债务审计工作领导小组将对自治区本级政府（含政府部门和机构）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位的地方政府性债务进行审计。这次审计工作将分年度摸清区、地州（市）、县（市）三级地方政府性债务的规模、结构及债务增减变化情况；根据政府偿债责任，分清债务类型；对各级地方政府债务偿还能力及存在的风险隐患进行分析；揭示和反映有关部门和地方在债务管理中存在的突出问题；深入分析地方政府性债务形成的主要原因，提出加强地方政府性债务管理，建立健全规范的地方举债融资机制，有效防范和化解潜在的地方政府性债务风险。
1.加强地方政府负债审计的重要性
改革开放以来特别是近年来，地方政府负债扩大了地方政府的支出规模，为加快地方的基础设施、社会事业等方面建设投入和加速经济发展提供了可能，促进了当地经济的快速发展。但与此同时，地方政府负债余额呈“滚雪球”状发展，成为地方财政风险的主要组成部分。地方政府过度负债已经成为影响中国经济发展的制约因素。因此，地方财政审计应该不断提高审计质量，进一步发挥审计的监督职能作用，加大地方政府负债审计力度，及时发现、防范和化解财政风险，为促进地方经济社会又好又快发展积极贡献 。加强地方政府负债审计是防范和化解地方政府债务风险的客观要求。我国法律对地方政府的负债行为既无明确的规定，也缺乏必要的制约；当前，我国地方财政收支矛盾加剧，财政收入缺乏稳定增长机制、财政支出负担沉重等现象显现，导致了地方债务规模的不断膨胀，地方政府债务的巨额利息支出加剧了财政困难，从而使地方财政赤字风险和地方政府债务风险不断增加，并相互转化，造成恶性循环。因此，加强地方政府负债审计也是解决地方财政收支矛盾的重要举措；加强地方政府负债审计是预防和遏制腐败行为的有效途径。少数地方政府官员为了在有限的任期内表现“政绩”，获取政治资本，不惜较高的代价大规模融资举债，大搞“形象工程”和“政绩工程”，在社会上造成了恶劣的影响。地方政府举债行为中，较少考虑成本效益或者财政风险因素，造成了严重的损失浪费，成为腐败和违规现象高发的温床。因此，审计机关要严格按照法定职责、权限和程序，敢于碰硬，敢于揭露问题，提出高质量、高水平、科学合理的建设性意见，预防和遏制政府负债中腐败的滋生。
2.加强地方政府负债审计的措施
2.1正确把握地方政府负债审计的原则和重点
2.1.1地方政府负债审计的原则。对地方政府负债的审计，不能停留在对相关数据的简单相加和比较的层面上，不能简单地把负债总数与地方财政可用财力的比数作为偿债风险程度，从而草率地下结论，而是应当从当地实际出发，进行多角度、充分的分析，才能得出正确的结论。
2.1.2地方政府负债审计的重点。目前，地方政府负债已成为各级地方政府面临的一个突出问题。对地方政府负债审计时要掌握哪些重点，采取怎样的审计方法，也成为审计机关关注的主要问题。对地方政府负债的审计应关注三个重点：（1）关注地方政府债务管理制度是否建立和完善。地方政府债务管理制度是否建立，以及各项制度是否完备，是地方财政收支平稳运行的基础。对地方政府负债管理制度的系统性、科学性、严密性和制度执行的有效性的监督，应该成为审计的重点内容。（2）关注地方政府负债偿还能力和偿债机制的有效性。（3）关注地方政府债务使用的合理合规性和效益性。地方政府性负债建设项目资金只能用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目，而不得用于经常性支出和竞争性项目建设。
2.2加强审计监督，提高债务资金使用效益
2.2.1建立地方政府举债评审机制。对地方政府举债规模、项目、成本、偿债渠道等进行评审论证，避免盲目性和随意性；建立偿债责任制和责任追究制度，对债务的使用偿还要签订责任状，明确权利、义务、责任，对盲目举债、搞低水平的重复建设造成损失浪费，或因工作失职造成无法按期还本付息，要追究直接责任人的责任。同时，要将债务的借、用、还纳入领导干部任期经济责任审计的范围，作为评价、考核、任用干部的一项指标。
2.2.2建立地方政府负债风险监测机制。要把握地方政府负债风险的特点，明确地方政府债务风险监测目标，建立科学的地方政府债务风险评估与分析标准，建立地方政府债务风险监测信号与识别机制、地方政府债务风险监测的中间控制机制和地方政府债务风险监测的调节传导机制，形成持续的、动态的、有差别的审计监测系统。要建立科学的风险预警机制，要从分析影响地方政府负债风险的静态与动态因素出发，找出引起地方政府负债风险的警兆指标，构建地方政府负债风险的预警体系。
2.2.3建立地方政府负债资金使用效益评价机制。对负债建设行为进行科学的管理、决策、投资等活动，分析评估其带来的经济效益、社会效益和环境效益，积极发挥审计机关在债务管理中的作用。对所涉及工程建设资金加强审计监督，深入做好全过程跟踪审计，切实加强工程拆迁审计和竣工决算审计，严肃查处项目建设中高估冒算、挪用侵占资金、挤占建设成本和损失浪费等行为，努力提高投资效益，防止资产流失，确保债务所形成资产的安全完整，保值增值，提高项目偿还债务能力。
2.2.4建立地方政府债务信息披露机制。建立有效的政府债务信息披露机制，需要改革目前的政府会计体系，采用一定程度的权责发生制基础，正确计量政府资产和负债状况，建立政府财务报告制度，定期、规范地披露政府财务状况，并经过审计机关和立法机关审议批准。这也是地方政府改善治理、加强透明度和履行受托责任的重要内容。
2.3加强政府负债管理的法制化建设。
通过立法的形式，规范政府负债行为，完善决策机制，加强风险控制。一时统筹政府债务管理，对政府债务举债规模、投向重点、偿债计划进行全面、系统管理。二是建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理 体制，使责任、义务相互统一，紧密联系。三是建立举债评审制度。对具体项目的举债规模、项目内容、投入成本、偿债渠道等进行认真的评审和论证。四是建立责任追究制度。对盲目举债搞低水平的重复建设，或因工作失职，造成损失浪费和无法按期还本息，要严厉追究领导和直接负责人的相关责任。
2.4适当允许民营资本进入公用事业的投资建设。
建设部已提出了公用事业单位特许经营权和加快公用事业民营化办法，这样就可以保证政府将有限的财政资金用于必须由政府来做的公用事业单位，其他由民营来分担，既有效地减轻了政府的负担，又增加了公用事业的服务能力和扩大了服务范围。
参考文献：
[1]樊昊军，地方政府负债初探，[J]，黄河科技大学学报，2007.9.
（作者单位：新疆维吾尔自治区图木舒克市审计局）