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【摘要】目的通过对“农夫山泉标准门”事件实证研究，探讨当前我国饮用水标准的现状与存在的问题，为食品安全监管部门建设完善的食品安全标准体系提供参考，减少因标准问题引发的食品安全事件。方法通过实证研究与数据对比分析，对饮用水标准进行分析。结果目前我国饮用水标准存在交叉、重复与矛盾现象，在标准规范本身与执行力上都存在很多问题。结论我国食品安全监管部门应加快对饮用水标准及其他食品安全标准的食品安全标准的清理整合与规范，完善当前我国食品安全标准。
【关键词】食品安全；农夫山泉；标准；问题；对策
doi：10.3969/j.issn.1004-7484（s）.2014.05.759文章编号：1004-7484（2014）-05-2996-02
1“农夫山泉标准门”事件概述
“农夫山泉”是我国著名饮用水品牌，据AC尼尔森的最新数据显示，2012年农夫山泉在包装水市场的占有份额为21.8%，仅次于康师傅名列行业第二。2013年4月，媒体报道，作为国内知名饮用水品牌，农夫山泉的产品标准并不严格，其执行的浙江省《瓶装饮用天然水》地方标准要求低于国家标准，其产品质量遭到质疑。农夫山泉在其包装标签上标识的质量标准为浙江省《瓶装饮用天然水》“DB33/383-2005”地方标准，而农夫山泉有浙江千岛湖、广东万绿湖、吉林长白山、湖北丹江口四处主要水源地，其生产和销售不仅限于浙江省。农夫山泉在广东万绿湖水源地的产品却未采用广东省“DB44/116-2000”饮用天然水标准，其在广东省生产的产品显示的标准仍是浙江省地方标准。对比浙江与广东两省标准发现，在砷、镉等水质标准上，浙江标准比广东标准宽松，并允许霉菌和酵母菌存在。对比浙江省与2008年修订后的国家《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003），浙江地方标准在总砷指标上较为宽松，并缺少溴酸盐限量标准（如表1）。与国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）相比，即我们通常所说的“自来水”标准，浙江省标准部分指标依然低于此项国家标准，见表1。
2我国饮用水标准发展及现状
近年来，随着经济的发展，人口的增加，环境污染和水源污染加剧，居民生活饮用水安全受到威胁，为了保障人民群众健康，我国不断对饮用水标准进行修订和完善。
半个多世纪前，我国已着手制定饮水安全标准。1954年5月在北京、上海、天津等12个大城市试行的《自来水水质暂行标准草案》，是新中国最早一部全国性生活饮用水技术法规。随后，国家又进一步发布实施了《饮用水质标准》（建委、卫生部，1956）、《生活饮用水卫生规程》（建工部、卫生部，1959），以及《生活饮用水卫生标准（TJ20276）》（国家基建委、卫生部，1976）等标准性文件[1]。1985年，卫生部依据世界卫生组织（WHO）《饮用水质量标准》及美国《一级饮用水水质规程》和《二级生活饮用水水质规程》组织制定了国家强制性标准《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85），水质指标也由原来的23项增加到35项，对各项指标的要求也更严格。
根据我国现有经济社会发展水平，科学制定和实施饮用水卫生标准，是充分体现以人为本，保证城乡人民群众饮用水卫生安全的需要，同时也是卫生部门切实履行饮用水卫生监管职责，有效保障饮用水卫生安全的要求。2006年，在充分考虑我国实际情况，并参考世界卫生组织的《饮用水水质准则》和欧盟、美国、俄罗斯及日本等国家饮用水标准的前提下，卫生部和国家标准化管理委员会组织卫生、供水、环保等各方面专家对这项标准作了大幅度修订，将原来标准中微生物、清洁剂、毒理等水质指标由35项指标增加至106项[2]，标准的性质仍然为强制性国家标准，同时实现我国饮用水标准与国际接轨[3]。随着社会的发展和饮用水种类多样化，卫生部于2003年组织制定《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003），并在2008年予以修订。
目前，在中国食品安全标准体系中，强制性食品安全（卫生）标准与推荐性质量标准相结合，国家标准、行业标准、地方标准、企业标准相配套，形成了一个较为完整的标准体系[4]。按照《中华人民共和国标准化法实施条例》规定，地方标准和企业标准不能与国家标准违背，且要严于国家标准。
目前我国采用瓶、桶包装的饮用水全部按照食品管理。《食品安全法》第二十七条第9款规定，“食品生产经营用水应符合国家规定的生活饮用水卫生标准”。强制性国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006），即人们通常所说的“自来水标准”，是我国在饮用水方面具有法规性质的基础性标准，集中式、分散式供水以及桶裝、瓶装直接供人饮用的生活用水，都必须严格遵守这个基础性标准规定的限量指标。目前，我国的包装饮用水涉及四个国家标准，分别是《饮用天然矿泉水》、《瓶装饮用纯净水》、《瓶（桶）装饮用纯净水卫生标准》和《瓶（桶）装饮用水卫生标准》。其中《生活饮用水卫生标准》和《瓶（桶）装饮用水卫生标准》这两项强制性标准，是瓶装水企业执行标准的底线。按照地方标准必须严于国家标准的原则来衡量，农夫山泉执行的浙江省地方质量标准“DB33/383-2005”显然不符合上述要求。但是，通过梳理农夫山泉标准事件，我国目前实行的两套标准“并肩而行”，多个标准同时规制的标准体系，引发和暴露出我国目前饮用水标准的混乱现象。
3农夫山泉事件标准适用混乱的原因
3.1政策法规冲突，监管制度缺位在“农夫山泉标准门事件”中，按照2009年6月10日卫生部颁布的《食品安全企业标准备案办法》第五条规定，“委托加工或者授权制造的食品，委托方或者授权方已经备案的企业标准，受托方或者被授权方无需重复备案”。农夫山泉已在浙江省进行企业备案，可在其他生产地执行已备案标准。但按照2011年3月卫生部颁布的《食品安全地方标准管理办法》第四条“食品生产经营者应当依照生产企业所在地的食品安全地方标准组织生产经营”，意味着农夫山泉必须在除浙江以外其他生产地进行标准备案，如在广东省应按照广东省标准进行生产经营。这种政策法规上的冲突容易导致企业执行标准的盲目和混乱，同时使监管部门无准确政策法规依据。不完善的国家和地方标准管理制度及工作程序，导致卫生行政部门的监管缺位。 3.2标准重叠混乱，导致标准“打架”农夫山泉包装饮用水在生产中要同时符合国家食品安全卫生标准和质量标准两套国家强制性标，在执行强制性食品安全（卫生）国家标准《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）时，又必须执行在包装上宣示的地方质量标准，即浙江省《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）标准。依据《中华人民共和国标准化法实施条例》“地方标准必须严于国际标准”的规定，浙江省标准某些指标宽于国际标准，导致标准相互冲突打架，农夫山泉也由此陷入质量标准不符合国家标准的尴尬。
3.3标准修订滞后，重要标准缺乏在饮用水标准中，除《生活饮用水卫生标准》外，还有四个包装饮用水卫生标准，而没有包装饮用水国家质量标准，因此农夫山泉只能采用地方质量标准去与国家卫生标准匹配。而重要标准缺乏也使标准执行更加混乱和盲目。卫生部于2008年对《瓶（桶）装饮用水卫生标准（GB19298-2003）》进行了修订，而农夫山泉执行的浙江省《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）的地方标准到目前未做任何修订工作，导致其部分指标宽于国家标准。这种修订工作的滞后也是使农夫山泉陷入“标准门”的重要原因。
3.4标准科学性差，制订程序不规范我国目前食品安全标准制订、修改管理制度和工作程序不完善，主要在于专门的食品安全标准技术管理机构缺乏，专业人才不足，尤其是制定食品安全地方标准时不能充分考虑地方食品特色、传统以及饮食习惯等因素，导致食品安全标准制定缺乏客观性、科学性和实用性。浙江省《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）行业标准显示，该标准的起草单位包含浙江方圆检测集团股份有限公司、浙江省疾病预防控制中心、浙江公正检验中心有限公司、农夫山泉股份有限公司。在起草单位中，仅有农夫山泉一家是饮用水生产企业。而在广东“DB44/116-2000”标准中，有3家饮用水和饮料企业参与制定。很显然，在浙江标准中，仅有农夫山泉可以表达企业的意见，如此不规范操作出台的标准，一旦出现问题，难免使农夫山泉质量遭到质疑。
4对策
4.1相辅相成：实现法规与标准的一致性调整与健全我国食品安全标准法律法规与政策，保证法律与标准的良好衔接。同时明确规定标准制定程序、制定主体、食品安全标准工作职责和任务等，保证标准制定的科学性，实施的合理性。整合目前法律框架中的《食品安全法》、《产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》等相关食品标准制度，避免制度冲突与重合，实现法规与标准的一致性。
4.2清理整合：完善现行食品安全标准体系根据卫生部等8部门发布的《食品安全国家标准“十二五”规划》“清理整合现行食品标准”的要求，对现行的标准全面清理，拉网式排查，清理修订不适应目前食品生产和消费需求的标准，废止没有存在意义的标准[4]。同时根据《国家卫生计生委关于加强食品安全标准工作的指导意见》（国卫食品发〔2013〕18号）要求，“严格食品安全地方标准范围。省级卫生计生行政部门要对本辖区现行食品地方标准进行清理，及时废止地方标准中不符合食品安全要求的内容”[5]。规范企业标准制定和备案制度建设，杜绝企业标准、地方标准中关键指标低于国标现象[6]。到2015年基本完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理整合工作，基本解决现行标准交叉、重复、矛盾的问题，形成较为完善的食品安全国家标准体系。
4.3与时俱进：加快制定、修订食品安全标准依据社会和经济发展需要、环境變化等，以食品安全风险监测及其评估结果为依据，一方面对全部标准实行动态化管理，地方各级卫生计生行政部门要及时提供食品安全国家标准、地方标准的宣传贯彻、跟踪评价和技术咨询等，随时关注食品安全标准与当前食品行业发展的吻合度，深入调查研究，广泛收集数据资料，对卫生标准和质量标准进合理、科学的修订和完善，防止因标准陈旧和老化不能适应客观需要带来的弊端。另一方面，基于地方标准引发的食品安全问题，必须加强食品安全地方标准制度建设鼓励相关部门、科研院校和社会各方参与食品安全地方标准制定等工作，相关部门要做好地方标准的审查，确保食品安全标准的科学性和权威性。逐步建立起基本符合我国国情的、与产业发展和食品安全监管工作相适应的食品安全国家标准体系。
4.4高度重视：增加投入、培养与引进专业人才加大政府经费投入，切实落实标准清理整合和修订制定工作。设立专门性食品安全国家标准技术管理机构及各地食品安全标准专门机构，完善现有食品安全标准工作保障机制。在标准制定、修改和国际食品安全标准追踪研究工作中，要坚持科学合理、公开透明的原则，通过媒体、网络、听证等方式征求各利益相关方意见与建议，一方面提高标准制定、修订的科学性和实用性，另一方面增进标准化工作的公开和透明性。做好标准发布前的解读，特别是重点标准解读和技术咨询服务工作，增进社会公众和消费者对标准的理解与接受，推动标准的正确理解和全面贯彻实施。
加强人才队伍建设，大力培养食品安全标准专业人才，充实食品安全标准技术队伍，形成结构合理、技术储备充分、具有公信力和影响力的食品安全标准专家队伍，提高食品安全事件风险交流和解读中专家的权威。
参考文献
[1]王程韡.政策学习的障碍及其超越：以中国国家饮用水标准为例[J].社会，2010.4.
[2]http：//news3.xinhuanet.com/politics/2007-06/29/content_6308511.htm.
[3]王忠敏.标准“摊上事了”[J].中国标准化，2013，（6）：33-36.
[4]程景民.中国食品安全监管体制运行现状和对策研究[M].北京：军事医学科学出版社，2013：178.
[5]<食品安全国家标准“十二五”规划>解读[Z].
[6]<国家卫生计生委关于加强食品安全标准工作的指导意见>[Z].
[7]刘富俊.食品安全标准体系的概述[J].黑龙江科技信息，2011，（15）：107.
【关键词】食品安全；农夫山泉；标准；问题；对策
doi：10.3969/j.issn.1004-7484（s）.2014.05.759文章编号：1004-7484（2014）-05-2996-02
1“农夫山泉标准门”事件概述
“农夫山泉”是我国著名饮用水品牌，据AC尼尔森的最新数据显示，2012年农夫山泉在包装水市场的占有份额为21.8%，仅次于康师傅名列行业第二。2013年4月，媒体报道，作为国内知名饮用水品牌，农夫山泉的产品标准并不严格，其执行的浙江省《瓶装饮用天然水》地方标准要求低于国家标准，其产品质量遭到质疑。农夫山泉在其包装标签上标识的质量标准为浙江省《瓶装饮用天然水》“DB33/383-2005”地方标准，而农夫山泉有浙江千岛湖、广东万绿湖、吉林长白山、湖北丹江口四处主要水源地，其生产和销售不仅限于浙江省。农夫山泉在广东万绿湖水源地的产品却未采用广东省“DB44/116-2000”饮用天然水标准，其在广东省生产的产品显示的标准仍是浙江省地方标准。对比浙江与广东两省标准发现，在砷、镉等水质标准上，浙江标准比广东标准宽松，并允许霉菌和酵母菌存在。对比浙江省与2008年修订后的国家《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003），浙江地方标准在总砷指标上较为宽松，并缺少溴酸盐限量标准（如表1）。与国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）相比，即我们通常所说的“自来水”标准，浙江省标准部分指标依然低于此项国家标准，见表1。
2我国饮用水标准发展及现状
近年来，随着经济的发展，人口的增加，环境污染和水源污染加剧，居民生活饮用水安全受到威胁，为了保障人民群众健康，我国不断对饮用水标准进行修订和完善。
半个多世纪前，我国已着手制定饮水安全标准。1954年5月在北京、上海、天津等12个大城市试行的《自来水水质暂行标准草案》，是新中国最早一部全国性生活饮用水技术法规。随后，国家又进一步发布实施了《饮用水质标准》（建委、卫生部，1956）、《生活饮用水卫生规程》（建工部、卫生部，1959），以及《生活饮用水卫生标准（TJ20276）》（国家基建委、卫生部，1976）等标准性文件[1]。1985年，卫生部依据世界卫生组织（WHO）《饮用水质量标准》及美国《一级饮用水水质规程》和《二级生活饮用水水质规程》组织制定了国家强制性标准《生活饮用水卫生标准》（GB5749-85），水质指标也由原来的23项增加到35项，对各项指标的要求也更严格。
根据我国现有经济社会发展水平，科学制定和实施饮用水卫生标准，是充分体现以人为本，保证城乡人民群众饮用水卫生安全的需要，同时也是卫生部门切实履行饮用水卫生监管职责，有效保障饮用水卫生安全的要求。2006年，在充分考虑我国实际情况，并参考世界卫生组织的《饮用水水质准则》和欧盟、美国、俄罗斯及日本等国家饮用水标准的前提下，卫生部和国家标准化管理委员会组织卫生、供水、环保等各方面专家对这项标准作了大幅度修订，将原来标准中微生物、清洁剂、毒理等水质指标由35项指标增加至106项[2]，标准的性质仍然为强制性国家标准，同时实现我国饮用水标准与国际接轨[3]。随着社会的发展和饮用水种类多样化，卫生部于2003年组织制定《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003），并在2008年予以修订。
目前，在中国食品安全标准体系中，强制性食品安全（卫生）标准与推荐性质量标准相结合，国家标准、行业标准、地方标准、企业标准相配套，形成了一个较为完整的标准体系[4]。按照《中华人民共和国标准化法实施条例》规定，地方标准和企业标准不能与国家标准违背，且要严于国家标准。
目前我国采用瓶、桶包装的饮用水全部按照食品管理。《食品安全法》第二十七条第9款规定，“食品生产经营用水应符合国家规定的生活饮用水卫生标准”。强制性国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006），即人们通常所说的“自来水标准”，是我国在饮用水方面具有法规性质的基础性标准，集中式、分散式供水以及桶裝、瓶装直接供人饮用的生活用水，都必须严格遵守这个基础性标准规定的限量指标。目前，我国的包装饮用水涉及四个国家标准，分别是《饮用天然矿泉水》、《瓶装饮用纯净水》、《瓶（桶）装饮用纯净水卫生标准》和《瓶（桶）装饮用水卫生标准》。其中《生活饮用水卫生标准》和《瓶（桶）装饮用水卫生标准》这两项强制性标准，是瓶装水企业执行标准的底线。按照地方标准必须严于国家标准的原则来衡量，农夫山泉执行的浙江省地方质量标准“DB33/383-2005”显然不符合上述要求。但是，通过梳理农夫山泉标准事件，我国目前实行的两套标准“并肩而行”，多个标准同时规制的标准体系，引发和暴露出我国目前饮用水标准的混乱现象。
3农夫山泉事件标准适用混乱的原因
3.1政策法规冲突，监管制度缺位在“农夫山泉标准门事件”中，按照2009年6月10日卫生部颁布的《食品安全企业标准备案办法》第五条规定，“委托加工或者授权制造的食品，委托方或者授权方已经备案的企业标准，受托方或者被授权方无需重复备案”。农夫山泉已在浙江省进行企业备案，可在其他生产地执行已备案标准。但按照2011年3月卫生部颁布的《食品安全地方标准管理办法》第四条“食品生产经营者应当依照生产企业所在地的食品安全地方标准组织生产经营”，意味着农夫山泉必须在除浙江以外其他生产地进行标准备案，如在广东省应按照广东省标准进行生产经营。这种政策法规上的冲突容易导致企业执行标准的盲目和混乱，同时使监管部门无准确政策法规依据。不完善的国家和地方标准管理制度及工作程序，导致卫生行政部门的监管缺位。 3.2标准重叠混乱，导致标准“打架”农夫山泉包装饮用水在生产中要同时符合国家食品安全卫生标准和质量标准两套国家强制性标，在执行强制性食品安全（卫生）国家标准《瓶（桶）装饮用水卫生标准》（GB19298-2003）时，又必须执行在包装上宣示的地方质量标准，即浙江省《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）标准。依据《中华人民共和国标准化法实施条例》“地方标准必须严于国际标准”的规定，浙江省标准某些指标宽于国际标准，导致标准相互冲突打架，农夫山泉也由此陷入质量标准不符合国家标准的尴尬。
3.3标准修订滞后，重要标准缺乏在饮用水标准中，除《生活饮用水卫生标准》外，还有四个包装饮用水卫生标准，而没有包装饮用水国家质量标准，因此农夫山泉只能采用地方质量标准去与国家卫生标准匹配。而重要标准缺乏也使标准执行更加混乱和盲目。卫生部于2008年对《瓶（桶）装饮用水卫生标准（GB19298-2003）》进行了修订，而农夫山泉执行的浙江省《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）的地方标准到目前未做任何修订工作，导致其部分指标宽于国家标准。这种修订工作的滞后也是使农夫山泉陷入“标准门”的重要原因。
3.4标准科学性差，制订程序不规范我国目前食品安全标准制订、修改管理制度和工作程序不完善，主要在于专门的食品安全标准技术管理机构缺乏，专业人才不足，尤其是制定食品安全地方标准时不能充分考虑地方食品特色、传统以及饮食习惯等因素，导致食品安全标准制定缺乏客观性、科学性和实用性。浙江省《瓶装饮用天然水》（DB33/383-2005）行业标准显示，该标准的起草单位包含浙江方圆检测集团股份有限公司、浙江省疾病预防控制中心、浙江公正检验中心有限公司、农夫山泉股份有限公司。在起草单位中，仅有农夫山泉一家是饮用水生产企业。而在广东“DB44/116-2000”标准中，有3家饮用水和饮料企业参与制定。很显然，在浙江标准中，仅有农夫山泉可以表达企业的意见，如此不规范操作出台的标准，一旦出现问题，难免使农夫山泉质量遭到质疑。
4对策
4.1相辅相成：实现法规与标准的一致性调整与健全我国食品安全标准法律法规与政策，保证法律与标准的良好衔接。同时明确规定标准制定程序、制定主体、食品安全标准工作职责和任务等，保证标准制定的科学性，实施的合理性。整合目前法律框架中的《食品安全法》、《产品质量法》、《中华人民共和国标准化法》等相关食品标准制度，避免制度冲突与重合，实现法规与标准的一致性。
4.2清理整合：完善现行食品安全标准体系根据卫生部等8部门发布的《食品安全国家标准“十二五”规划》“清理整合现行食品标准”的要求，对现行的标准全面清理，拉网式排查，清理修订不适应目前食品生产和消费需求的标准，废止没有存在意义的标准[4]。同时根据《国家卫生计生委关于加强食品安全标准工作的指导意见》（国卫食品发〔2013〕18号）要求，“严格食品安全地方标准范围。省级卫生计生行政部门要对本辖区现行食品地方标准进行清理，及时废止地方标准中不符合食品安全要求的内容”[5]。规范企业标准制定和备案制度建设，杜绝企业标准、地方标准中关键指标低于国标现象[6]。到2015年基本完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理整合工作，基本解决现行标准交叉、重复、矛盾的问题，形成较为完善的食品安全国家标准体系。
4.3与时俱进：加快制定、修订食品安全标准依据社会和经济发展需要、环境變化等，以食品安全风险监测及其评估结果为依据，一方面对全部标准实行动态化管理，地方各级卫生计生行政部门要及时提供食品安全国家标准、地方标准的宣传贯彻、跟踪评价和技术咨询等，随时关注食品安全标准与当前食品行业发展的吻合度，深入调查研究，广泛收集数据资料，对卫生标准和质量标准进合理、科学的修订和完善，防止因标准陈旧和老化不能适应客观需要带来的弊端。另一方面，基于地方标准引发的食品安全问题，必须加强食品安全地方标准制度建设鼓励相关部门、科研院校和社会各方参与食品安全地方标准制定等工作，相关部门要做好地方标准的审查，确保食品安全标准的科学性和权威性。逐步建立起基本符合我国国情的、与产业发展和食品安全监管工作相适应的食品安全国家标准体系。
4.4高度重视：增加投入、培养与引进专业人才加大政府经费投入，切实落实标准清理整合和修订制定工作。设立专门性食品安全国家标准技术管理机构及各地食品安全标准专门机构，完善现有食品安全标准工作保障机制。在标准制定、修改和国际食品安全标准追踪研究工作中，要坚持科学合理、公开透明的原则，通过媒体、网络、听证等方式征求各利益相关方意见与建议，一方面提高标准制定、修订的科学性和实用性，另一方面增进标准化工作的公开和透明性。做好标准发布前的解读，特别是重点标准解读和技术咨询服务工作，增进社会公众和消费者对标准的理解与接受，推动标准的正确理解和全面贯彻实施。
加强人才队伍建设，大力培养食品安全标准专业人才，充实食品安全标准技术队伍，形成结构合理、技术储备充分、具有公信力和影响力的食品安全标准专家队伍，提高食品安全事件风险交流和解读中专家的权威。
参考文献
[1]王程韡.政策学习的障碍及其超越：以中国国家饮用水标准为例[J].社会，2010.4.
[2]http：//news3.xinhuanet.com/politics/2007-06/29/content_6308511.htm.
[3]王忠敏.标准“摊上事了”[J].中国标准化，2013，（6）：33-36.
[4]程景民.中国食品安全监管体制运行现状和对策研究[M].北京：军事医学科学出版社，2013：178.
[5]<食品安全国家标准“十二五”规划>解读[Z].
[6]<国家卫生计生委关于加强食品安全标准工作的指导意见>[Z].
[7]刘富俊.食品安全标准体系的概述[J].黑龙江科技信息，2011，（15）：107.