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摘要随着我国现代化进程的加快，环境问题日益凸显。与之相对的环境公益诉讼制度也应运而生。本文从我国近十年来环境公益诉讼的案例进行甄别，从中分别选出了不同起诉主体的典型环境公益诉讼案例，对其原告主体逐一进行分析。最终提出构建我国环境公益诉讼起诉主体制度的观点。
关键词公益诉讼 公诉机关 行政机关
作者简介：张晓雯，华北电力大学2008级法学专业。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-079-02
目前，学界关于环境公益诉讼给出的定义，大致归纳如下：一是自然人、法人、政府组织、非政府组织、非盈利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。二是特定的国家机关、相关团体和个人，对民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。三是环保组织为了保护公共利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态企业提起的诉讼。四是为直接维护环境公益，任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼，要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。
由此不难看出，目前学界普遍认为环境公益诉讼主体主要可以归纳为以下几类：国家公诉机关(主要是检察机关)、国家环境行政机关（主要是环保局）和公民个人或社会团体。笔者试图以近些年来该类案例为契子，对上述环境公益诉讼主体进行分析并提出一些观点。
一、国家公诉机关（检察机关）作为环境公益诉讼主体
2003年5月9日，山东省德州市乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，也是近些年来比较典型的由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件之一。笔者认为检察机关作为环境公益诉讼的主体尤其自身的合理性与优势，理由如下：
首先，检察机关不会在诉讼中对稳定的诉讼结构产生冲击。检察机关同时代表了不特定多数人的社会利益和国家的名义，因此也可以略显强势：而且，由于环境侵权案件的特殊性，加害人往往比分散的、不特定的受害人在科学技术、因果关系等方面更为强势，所以公权力机关为弱者参与诉讼，反而是正义的。其次，检察机关是没有自身利害关系的“公益诉讼人”，这就如同刑事诉讼中的公诉人。既然刑事公诉人已经为维护国家和社会利益作出了卓著的贡献，那么“公益诉讼人”也应当能够维护法律的公平和正义。
其次，结合我国宪法规定的国体和政体性质分析公诉机关作为环境公益诉讼的主体也是当之无愧的。我国是以公有制为主体的社会主义国家，同时又是人民当家作主的国家，一切国家机构归根到底都是为了人民的利益而设置。反映在环境法律关系上，可以说单个社会主体相互之间在环境利益关系上具有广泛的共同性和关联性。在环境法律关系中，表面上的“直接利害关系人”，在一定意义上也可能具有“直接的利害关系”。因而肩负着保护国家、集体利益的国家监督机关人民检察院作为环境公益诉讼的主体，不仅是必要的，也是符合法治原理的。
最后，检察机关对违反法律、损害公共利益的行为人提起的环境公益诉讼，在许多国家得到认可，有着广泛的经验值得借鉴。早在19世纪的欧洲我们就可以找到检察机关为维护公共利益而提起公益诉讼的身影。例如《法国民事诉讼法》规定，“于法律规定之情形，检察院代表社会”，“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”而作为大陆法系的典型代表国家德国和日本对其进行了相关规定。如德国法律规定检察机关有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。日本检察厅法规定，检察机关作为公诉机关代表人进行其他法令规定的属于社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。由此我们可以看出，检察机关在公益诉讼中的主体地位有着深厚的历史积淀，可以给我们许多值得借鉴的经验。
二、国家环境行政机关（环保局）作为环境公益诉讼的主体
昆明市环保局因污染水源对昆明三农农牧有限公司，向该公司及其子公司昆明羊甫联合牧业有限公司提起了民事诉讼。昆明市环保局认为被告行为违反了《水污染防治法》、《环境保护法》，请求判决二被告停止对环境的侵害，赔偿为大龙潭水污染所发生的全部费用，暂计417．21万元，赔偿为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费共计155293元。我们从此案中不难看出，该地法院承认了国家环境行政机关（环保局）为环境民事公益诉讼原告的主体地位。不可否认，环境行政机关在进行环境公益诉讼中有其自身的优势，例如它在日常职务活动中会获知大量环境损害信息，举证可更迅速、方便、有效，诉讼的胜算大。但笔者认为，这些合理性都无法说服无论是从行政法的角度出发，还是从效率的角度出发，对身为国家环境行政机关（环保局）不适宜充当环境民事公益诉讼的主体的理性的分析，理由大致有如下几点：
首先，从行政法的角度上看，环境行政机关的所作所为与依法行政原则的初衷发生了相背离的情况。姜明安教授曾指出依法行政原则要求政府对行政相对人依法实施管理。这同时意味着要依人民的意志和利益执行公务。国家本身就赋予了环境行政机关行政权力，它依法可以对相关部门根据所造成的危害进行处罚。然而环境行政机关作为原告出现在环境民事公益诉讼的法庭之上，对自己是否尽全力，履行自己的职责，行使国家和人民赋予其的行政权力难以自圆其说。
其次，诉讼成本过高。从经济学的角度来看，成本与收益之比往往决定了对事物的取舍，环境公益诉讼也不例外。环境行政机关作为原告提起环境公益诉讼，在一定程度上浪费了行政和司法资源，与我国在司法、执法上的效用最大化原则不相符合。在一定时期我们国家，由于集中关注经济建设，可共用于法制建设的资源往往更加有限。这里的资源有财政的，也还包括人力的。环保局仅仅运用行政资源就可以预防和控制“对环境本身的损害”。如果由环保局提起环境公益诉讼，那么这相当于同时运用了行政资源和司法资源。作为国家的行政机关应将自己拥有的资源有效地进行运用，不应在处理一件事情上，既耗费了国家用于司法上的资源，又耗费了国家用于行政上的资源，造成经济学上所称的效率低下。
最后，从民事诉讼的特点来讲，民事诉讼所要解决的矛盾和冲突是平等主体之间发生的。环境行政机关的加入将造成原被告双方的力量失衡，这将违背民事权利平等地位的诉讼本质，不利于廓清民事诉讼的性质，因为从法理上说，无論是否必要，公权力代替私权干预私权主体的利益诉讼，都是违背民诉的立法本意和内在精神的，所以《民事诉讼法》第十五条规定了“支持起诉原则”，而不是“参与(代替)起诉原则民事诉讼是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之问因财产关系和人身关系提起的诉讼。
三、公民个人和社会团体作为环境公益诉讼的主体
笔者在对近些年来环境公益诉讼的案例进行甄别时，发现真正意义上的由公民个人作为原告提起的环境公益诉讼案件只有两起，即北京海淀区华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案和北大教授代表松花江受污染的鱼向中石油吉林分公司双苯厂提起诉讼案（1）在第一起案件中，原告公益诉讼律师陈岳琴起诉北京市园林局要求根据我国《城市绿化条例》第16条和相关强制性国家标准在一个月内履行对华清嘉园绿化工程进行验收，并出具绿化工程竣工验收单，该案最终以和解的方式成功结案。（2）第二起案件是2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高院提起了国内第一起环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡。此案最终以法院不予受理而收场。随后2009年，我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼也全面启动。中华环保联合会向江苏省无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令江苏江阴港集装箱有限公司立即停止对公共环境利益的侵害，消除对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口的威胁。此案中华环保联合会收到江苏省无锡市中级人民法院送达的民事调解书，最终以调解结案。我们可以看到作为公民个人由于受到经济能力等方面因素的制约，在环境公益诉讼中处于明显弱势的地位，受到重重阻碍。本文选取社会团体作为原告的案例，向人们昭示了社会团体作为环境公益诉讼的主体有其自身独特的优势和活力。首先，公民为社会生活中的个体，势必会成为某一个社会团体的成员。由于环境侵权的性质特殊,由于环境污染和环境破坏多导致侵犯多数人的利益，因此,可由团体代替受害的个别人或者多数人基于团体整体或团体中部分成员的利益提起环境公益诉讼。其次，相较于一般的公民个体,环保团体本身的设立目的即对环境公共利益问题予以关注,而且其往往拥有专业人员、较强的技术基础、一定的资金和社会影响力。赋予环保团体以环境公益诉讼的原告资格,可化解公民个体在诉讼中出现的障碍,解决卷入纠纷的人数众多和“搭便车困境”等问题，减轻法院负担。
四、结语
从上述几个案例出发所引发的对环境公益诉讼主体的讨论，笔者认为可以结合着上述主体自身的优势，构建二元环境公益诉讼主体制度，即公诉机关或公民和公众组织作为环境公益诉讼的原告主体。在此，环境行政机关虽不在环境公益诉讼中充当实然的主体，但可以发挥自身优势，在环境公益诉讼中起到审查公民或社会团体与协助公诉机关的关键作用。
首先，采取诉前审查模式，任何公民或公众组织在提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关行政机关制止损害社会公共利益的违法，当行政机关怠于行使自己的行政权力时，公民或公众组织即可提起上诉。这样不仅可以给环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理部门一个缓冲的期限，还可以对公民或其他公众组织的环境公益诉讼进行有效控制防止滥诉。
其次，只有在环境行政机关或其他依照法律规定行使环境监督管理部门怠于行使责任，公民或公众组织凭借自身能力无法有效提起诉讼时，公诉机关方可以自己的名义提起环境公益诉讼。此时，身为环境行政部门或依照其他法律规定行使环境监督的部门，负有积极配合和支持检察院提起环境公益诉讼的义务。在环境污染认定、检测、评估、提供技术参数等方面，有力支持检察院的环境公益诉讼。
环境污染、生态破坏与我们每一个社会成员的利益息息相关。在环境法领域，我国应当通过的立法形式从根本上肯定环境权，合理拓宽环境公益诉讼原告资格的范围，逐步承认和推广环境公益诉讼。
关键词公益诉讼 公诉机关 行政机关
作者简介：张晓雯，华北电力大学2008级法学专业。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-079-02
目前，学界关于环境公益诉讼给出的定义，大致归纳如下：一是自然人、法人、政府组织、非政府组织、非盈利组织和其他组织认为其环境权即环境公益权受到侵犯时向法院提起的诉讼，或者说是因为法律保护的公共环境利益受到侵犯时向法院提起的诉讼。二是特定的国家机关、相关团体和个人，对民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法追究行为人法律责任的制度。三是环保组织为了保护公共利益，制止危害环境的行为，针对污染环境或者破坏生态企业提起的诉讼。四是为直接维护环境公益，任何公民或团体依法对侵害环境公益者提起诉讼，要求人民法院对环境公益予以救济的法律制度。
由此不难看出，目前学界普遍认为环境公益诉讼主体主要可以归纳为以下几类：国家公诉机关(主要是检察机关)、国家环境行政机关（主要是环保局）和公民个人或社会团体。笔者试图以近些年来该类案例为契子，对上述环境公益诉讼主体进行分析并提出一些观点。
一、国家公诉机关（检察机关）作为环境公益诉讼主体
2003年5月9日，山东省德州市乐陵市人民法院根据原告乐陵市人民检察院对被告范某通过非法渠道非法加工销售石油制品，损害国有资源，造成环境污染，威胁人民健康，影响社会稳定提起诉讼，请求依法判令被告停止侵害、排除妨害、消除危险一案，依据《民法通则》第5条、第73条、第134条规定作出判决，责令被告范某将其所经营的金鑫化工厂，于本判决生效后的5日内自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险。这起由乐陵市检察院起诉、乐陵市法院判决的环境污染停止侵害案，也是近些年来比较典型的由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件之一。笔者认为检察机关作为环境公益诉讼的主体尤其自身的合理性与优势，理由如下：
首先，检察机关不会在诉讼中对稳定的诉讼结构产生冲击。检察机关同时代表了不特定多数人的社会利益和国家的名义，因此也可以略显强势：而且，由于环境侵权案件的特殊性，加害人往往比分散的、不特定的受害人在科学技术、因果关系等方面更为强势，所以公权力机关为弱者参与诉讼，反而是正义的。其次，检察机关是没有自身利害关系的“公益诉讼人”，这就如同刑事诉讼中的公诉人。既然刑事公诉人已经为维护国家和社会利益作出了卓著的贡献，那么“公益诉讼人”也应当能够维护法律的公平和正义。
其次，结合我国宪法规定的国体和政体性质分析公诉机关作为环境公益诉讼的主体也是当之无愧的。我国是以公有制为主体的社会主义国家，同时又是人民当家作主的国家，一切国家机构归根到底都是为了人民的利益而设置。反映在环境法律关系上，可以说单个社会主体相互之间在环境利益关系上具有广泛的共同性和关联性。在环境法律关系中，表面上的“直接利害关系人”，在一定意义上也可能具有“直接的利害关系”。因而肩负着保护国家、集体利益的国家监督机关人民检察院作为环境公益诉讼的主体，不仅是必要的，也是符合法治原理的。
最后，检察机关对违反法律、损害公共利益的行为人提起的环境公益诉讼，在许多国家得到认可，有着广泛的经验值得借鉴。早在19世纪的欧洲我们就可以找到检察机关为维护公共利益而提起公益诉讼的身影。例如《法国民事诉讼法》规定，“于法律规定之情形，检察院代表社会”，“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”而作为大陆法系的典型代表国家德国和日本对其进行了相关规定。如德国法律规定检察机关有权代表国家对涉及国家和社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。日本检察厅法规定，检察机关作为公诉机关代表人进行其他法令规定的属于社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。由此我们可以看出，检察机关在公益诉讼中的主体地位有着深厚的历史积淀，可以给我们许多值得借鉴的经验。
二、国家环境行政机关（环保局）作为环境公益诉讼的主体
昆明市环保局因污染水源对昆明三农农牧有限公司，向该公司及其子公司昆明羊甫联合牧业有限公司提起了民事诉讼。昆明市环保局认为被告行为违反了《水污染防治法》、《环境保护法》，请求判决二被告停止对环境的侵害，赔偿为大龙潭水污染所发生的全部费用，暂计417．21万元，赔偿为处理水污染事故所产生的专项应急环境监测费和污染治理成本评估费共计155293元。我们从此案中不难看出，该地法院承认了国家环境行政机关（环保局）为环境民事公益诉讼原告的主体地位。不可否认，环境行政机关在进行环境公益诉讼中有其自身的优势，例如它在日常职务活动中会获知大量环境损害信息，举证可更迅速、方便、有效，诉讼的胜算大。但笔者认为，这些合理性都无法说服无论是从行政法的角度出发，还是从效率的角度出发，对身为国家环境行政机关（环保局）不适宜充当环境民事公益诉讼的主体的理性的分析，理由大致有如下几点：
首先，从行政法的角度上看，环境行政机关的所作所为与依法行政原则的初衷发生了相背离的情况。姜明安教授曾指出依法行政原则要求政府对行政相对人依法实施管理。这同时意味着要依人民的意志和利益执行公务。国家本身就赋予了环境行政机关行政权力，它依法可以对相关部门根据所造成的危害进行处罚。然而环境行政机关作为原告出现在环境民事公益诉讼的法庭之上，对自己是否尽全力，履行自己的职责，行使国家和人民赋予其的行政权力难以自圆其说。
其次，诉讼成本过高。从经济学的角度来看，成本与收益之比往往决定了对事物的取舍，环境公益诉讼也不例外。环境行政机关作为原告提起环境公益诉讼，在一定程度上浪费了行政和司法资源，与我国在司法、执法上的效用最大化原则不相符合。在一定时期我们国家，由于集中关注经济建设，可共用于法制建设的资源往往更加有限。这里的资源有财政的，也还包括人力的。环保局仅仅运用行政资源就可以预防和控制“对环境本身的损害”。如果由环保局提起环境公益诉讼，那么这相当于同时运用了行政资源和司法资源。作为国家的行政机关应将自己拥有的资源有效地进行运用，不应在处理一件事情上，既耗费了国家用于司法上的资源，又耗费了国家用于行政上的资源，造成经济学上所称的效率低下。
最后，从民事诉讼的特点来讲，民事诉讼所要解决的矛盾和冲突是平等主体之间发生的。环境行政机关的加入将造成原被告双方的力量失衡，这将违背民事权利平等地位的诉讼本质，不利于廓清民事诉讼的性质，因为从法理上说，无論是否必要，公权力代替私权干预私权主体的利益诉讼，都是违背民诉的立法本意和内在精神的，所以《民事诉讼法》第十五条规定了“支持起诉原则”，而不是“参与(代替)起诉原则民事诉讼是指公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之问因财产关系和人身关系提起的诉讼。
三、公民个人和社会团体作为环境公益诉讼的主体
笔者在对近些年来环境公益诉讼的案例进行甄别时，发现真正意义上的由公民个人作为原告提起的环境公益诉讼案件只有两起，即北京海淀区华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案和北大教授代表松花江受污染的鱼向中石油吉林分公司双苯厂提起诉讼案（1）在第一起案件中，原告公益诉讼律师陈岳琴起诉北京市园林局要求根据我国《城市绿化条例》第16条和相关强制性国家标准在一个月内履行对华清嘉园绿化工程进行验收，并出具绿化工程竣工验收单，该案最终以和解的方式成功结案。（2）第二起案件是2005年12月7日，北京大学法学院三位教授及三位研究生向黑龙江省高院提起了国内第一起环境民事公益诉讼，要求法院判决被告赔偿100亿元人民币用于设立松花江流域污染治理基金，以恢复松花江流域的生态平衡。此案最终以法院不予受理而收场。随后2009年，我国首例由环保社团作为原告主体的环境民事公益诉讼也全面启动。中华环保联合会向江苏省无锡市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，请求判令江苏江阴港集装箱有限公司立即停止对公共环境利益的侵害，消除对无锡市、江阴市饮用水水源地和取水口的威胁。此案中华环保联合会收到江苏省无锡市中级人民法院送达的民事调解书，最终以调解结案。我们可以看到作为公民个人由于受到经济能力等方面因素的制约，在环境公益诉讼中处于明显弱势的地位，受到重重阻碍。本文选取社会团体作为原告的案例，向人们昭示了社会团体作为环境公益诉讼的主体有其自身独特的优势和活力。首先，公民为社会生活中的个体，势必会成为某一个社会团体的成员。由于环境侵权的性质特殊,由于环境污染和环境破坏多导致侵犯多数人的利益，因此,可由团体代替受害的个别人或者多数人基于团体整体或团体中部分成员的利益提起环境公益诉讼。其次，相较于一般的公民个体,环保团体本身的设立目的即对环境公共利益问题予以关注,而且其往往拥有专业人员、较强的技术基础、一定的资金和社会影响力。赋予环保团体以环境公益诉讼的原告资格,可化解公民个体在诉讼中出现的障碍,解决卷入纠纷的人数众多和“搭便车困境”等问题，减轻法院负担。
四、结语
从上述几个案例出发所引发的对环境公益诉讼主体的讨论，笔者认为可以结合着上述主体自身的优势，构建二元环境公益诉讼主体制度，即公诉机关或公民和公众组织作为环境公益诉讼的原告主体。在此，环境行政机关虽不在环境公益诉讼中充当实然的主体，但可以发挥自身优势，在环境公益诉讼中起到审查公民或社会团体与协助公诉机关的关键作用。
首先，采取诉前审查模式，任何公民或公众组织在提起公益诉讼之前，必须通知并要求有关行政机关制止损害社会公共利益的违法，当行政机关怠于行使自己的行政权力时，公民或公众组织即可提起上诉。这样不仅可以给环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理部门一个缓冲的期限，还可以对公民或其他公众组织的环境公益诉讼进行有效控制防止滥诉。
其次，只有在环境行政机关或其他依照法律规定行使环境监督管理部门怠于行使责任，公民或公众组织凭借自身能力无法有效提起诉讼时，公诉机关方可以自己的名义提起环境公益诉讼。此时，身为环境行政部门或依照其他法律规定行使环境监督的部门，负有积极配合和支持检察院提起环境公益诉讼的义务。在环境污染认定、检测、评估、提供技术参数等方面，有力支持检察院的环境公益诉讼。
环境污染、生态破坏与我们每一个社会成员的利益息息相关。在环境法领域，我国应当通过的立法形式从根本上肯定环境权，合理拓宽环境公益诉讼原告资格的范围，逐步承认和推广环境公益诉讼。