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摘要：2017年《民事诉讼法》修改，明确规定检察机关提起民事公益诉讼之前，应当前置相关督促或支持起诉程序，极大地提高了纠纷解决效率，在公益诉讼制度架构中有独特的价值和意义。但从诉前程序实施效果来看并不理想，社会组织参与程度并不高。诉前程序的法理基础和功能阐释尚需进一步厘清，其具体程序规则设计需进一步完善。
关键词：检察机关;民事公益诉讼;诉前程序
2017年6月27日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，根据该《决定》，《民事诉讼法》第55条增加一款，作为第二款，对检察机关提起民事公益诉讼的适用范围，诉前程序及支持起诉问题进行了规定。诉前程序是针对检察机关提起公益诉讼设置的必须经历的一项前置性程序，是检察机关在履职过程中，在法定的领域内发现有损害社会公共利益的行为，在向法院提起公益诉讼前，必须依法对享有优先起诉权的其他适格主体提出督促或支持起诉的程序。
诉前程序的基本特征主要表现为三点：一是先行适用的法定性。修改后的《民事诉讼法》第55条第二款，直接的规定了诉前程序的设立以及其先行适用的内容。二是履行方式的特定性。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》中对民事公益诉讼诉前程序的具体规定，履行方式有两种，分别是督促起诉和支持起诉，诉前程序的履行方式内容的规定被特定化。三是与后续诉讼的互补性。诉前程序履行的结果就是要明确最终哪个主体去进行公益保护，为后续必要的诉讼明确诉讼主体，诉前程序对于后续的诉讼来说可以节约司法资源，后续的诉讼对诉前程序的实施则具有保障功能。
一、诉前程序的目的
作为一种前置程序，不论诉前程序的履行是否成功，民事公益诉讼最终都会被提起。根据当前规定，检察机关提起民事公益诉讼诉前程序后，结果只有两种：一种是诉前程序履行成功，“法律规定的机关或有关组织”提起了民事公益诉讼;另一种是诉前程序履行无果，“法律规定的机关或有关组织”在一个月内书面回复“不能”“不便”或“不愿”提起诉讼，检察机关以公益诉訟人的身份亲自提起民事公益诉讼。不论是哪一种结果，都不会影响民事公益诉讼的提起，国家和社会公共利益都能得到及时、有效的维护。
作为一种监督方式，检察机关通过“督促”或“建议”的方式监督《民事诉讼法》第55条第一款规定的“法律规定的机关和有关组织”提起民事公益诉讼，目的在于维护国家和社会公共利益。根据《民事诉讼法》第55条第一款的规定，为了维护国家和社会公共利益，“法律规定的机关和有关组织”有权向人民法院提起诉讼，但从民事公益诉讼的实践来看，“法律规定的机关和有关组织”往往出于各种原因而怠于行使公益诉权。在这种情况下， 由检察机关以提起民事公益诉前程序的方式对其他适格原告的行为进行监督，促使其尽快履行诉讼责任，同样有利于国家和社会公共利益的维护[1]。
二、民事公益诉讼诉前程序的现实问题
民事公益诉讼诉前程序功能的有效发挥的根本在于其他主体能够积极的参与公益的保护。这些主体本身的参与频度直接关系着诉前程序实行的效果，达不到法律要求的准入门槛必然没有诉权的资格，而能力不足也会直接影响到诉前程序的实施。准入门槛较高在一定程度上影响可督促、支持的其他主体的范围。现实中社会组织自身的能力不足的问题会导致不诉、迟诉的情况发生，对诉前程序的实施效果的影响则更为突出。
在保障其他主体积极诉讼方面，目前诉前程序的规定过于笼统，面对复杂的现实，在经历一些实践之后，其中的一部分内容则显得不够合理或者是不够细化。其他主体是否起诉的考虑期限过短则不能充分审视案件，对诉讼做好合理的预判，检察机关在对其进行支持起诉时，支持的力度对其他主体的胜诉几率也有很大的影响。这些都会影响其他主体在民事公益诉讼的参与程度，以及影响诉前程序设置目的的实现。
三、民事公益诉讼诉前程序的完善建议
在整个民事公益诉讼中，其主体与政府都是紧密联系的。社会组织想要获得公益诉权、开展公益诉讼，必须要经过政府管理机构的登记、审批，记录其违法情况等。在此，需要政府部门对社会组织成立的程序全部进行统一的标准，对其违法记录情况也必须做出详细的衡量标准，对繁复的程序稍作简化，门槛适当放低在当前也是必要的[2]。
设置与诉前程序配套的协调沟通机制。检察机关与民事公益诉讼其他适格主体共同建立一个共享的信息平台，在同一个公益事件中，相关监督管理机关在所属职责内的工作进度应该在检察机关督促其起诉前，使其能够了解这一事件是否已经有相关机关去处理，以避免检察机关过早的督促起诉，打乱该机关正在处理公益事件的工作步骤。
明确双方责任以保障诉前程序的实施。诉前程序有效的实施，需要明确检察机关以及其他主体的责任。对于检察机关而言，履行诉前程序应该严格按照法律的规定进行，作为公益保护的“兜底”诉讼主体，不仅有权诉讼，更要担负起必要的责任。法律必须明确检察机关在诉前程序中的诉讼责任，在穷尽公益救济途径时，基于公益维护的根本职责，检察机关在提起诉讼方面应该强调其所承担的责任是“应当”进行诉讼。
参考文献：
[1]陆军，杨学飞.检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视[J].国家检察官学院学报，2017，25（06）：67-82+170-171.
[2]杨雅妮.检察机关提起民事公益诉讼诉前程序探析[J].河南财经政法大学学报，2018，33（02）：107-116.
[3]张锋.检察环境公益诉讼之诉前程序研究[J].政治与法律，2018（11）：151-160.
关键词：检察机关;民事公益诉讼;诉前程序
2017年6月27日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，根据该《决定》，《民事诉讼法》第55条增加一款，作为第二款，对检察机关提起民事公益诉讼的适用范围，诉前程序及支持起诉问题进行了规定。诉前程序是针对检察机关提起公益诉讼设置的必须经历的一项前置性程序，是检察机关在履职过程中，在法定的领域内发现有损害社会公共利益的行为，在向法院提起公益诉讼前，必须依法对享有优先起诉权的其他适格主体提出督促或支持起诉的程序。
诉前程序的基本特征主要表现为三点：一是先行适用的法定性。修改后的《民事诉讼法》第55条第二款，直接的规定了诉前程序的设立以及其先行适用的内容。二是履行方式的特定性。根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》中对民事公益诉讼诉前程序的具体规定，履行方式有两种，分别是督促起诉和支持起诉，诉前程序的履行方式内容的规定被特定化。三是与后续诉讼的互补性。诉前程序履行的结果就是要明确最终哪个主体去进行公益保护，为后续必要的诉讼明确诉讼主体，诉前程序对于后续的诉讼来说可以节约司法资源，后续的诉讼对诉前程序的实施则具有保障功能。
一、诉前程序的目的
作为一种前置程序，不论诉前程序的履行是否成功，民事公益诉讼最终都会被提起。根据当前规定，检察机关提起民事公益诉讼诉前程序后，结果只有两种：一种是诉前程序履行成功，“法律规定的机关或有关组织”提起了民事公益诉讼;另一种是诉前程序履行无果，“法律规定的机关或有关组织”在一个月内书面回复“不能”“不便”或“不愿”提起诉讼，检察机关以公益诉訟人的身份亲自提起民事公益诉讼。不论是哪一种结果，都不会影响民事公益诉讼的提起，国家和社会公共利益都能得到及时、有效的维护。
作为一种监督方式，检察机关通过“督促”或“建议”的方式监督《民事诉讼法》第55条第一款规定的“法律规定的机关和有关组织”提起民事公益诉讼，目的在于维护国家和社会公共利益。根据《民事诉讼法》第55条第一款的规定，为了维护国家和社会公共利益，“法律规定的机关和有关组织”有权向人民法院提起诉讼，但从民事公益诉讼的实践来看，“法律规定的机关和有关组织”往往出于各种原因而怠于行使公益诉权。在这种情况下， 由检察机关以提起民事公益诉前程序的方式对其他适格原告的行为进行监督，促使其尽快履行诉讼责任，同样有利于国家和社会公共利益的维护[1]。
二、民事公益诉讼诉前程序的现实问题
民事公益诉讼诉前程序功能的有效发挥的根本在于其他主体能够积极的参与公益的保护。这些主体本身的参与频度直接关系着诉前程序实行的效果，达不到法律要求的准入门槛必然没有诉权的资格，而能力不足也会直接影响到诉前程序的实施。准入门槛较高在一定程度上影响可督促、支持的其他主体的范围。现实中社会组织自身的能力不足的问题会导致不诉、迟诉的情况发生，对诉前程序的实施效果的影响则更为突出。
在保障其他主体积极诉讼方面，目前诉前程序的规定过于笼统，面对复杂的现实，在经历一些实践之后，其中的一部分内容则显得不够合理或者是不够细化。其他主体是否起诉的考虑期限过短则不能充分审视案件，对诉讼做好合理的预判，检察机关在对其进行支持起诉时，支持的力度对其他主体的胜诉几率也有很大的影响。这些都会影响其他主体在民事公益诉讼的参与程度，以及影响诉前程序设置目的的实现。
三、民事公益诉讼诉前程序的完善建议
在整个民事公益诉讼中，其主体与政府都是紧密联系的。社会组织想要获得公益诉权、开展公益诉讼，必须要经过政府管理机构的登记、审批，记录其违法情况等。在此，需要政府部门对社会组织成立的程序全部进行统一的标准，对其违法记录情况也必须做出详细的衡量标准，对繁复的程序稍作简化，门槛适当放低在当前也是必要的[2]。
设置与诉前程序配套的协调沟通机制。检察机关与民事公益诉讼其他适格主体共同建立一个共享的信息平台，在同一个公益事件中，相关监督管理机关在所属职责内的工作进度应该在检察机关督促其起诉前，使其能够了解这一事件是否已经有相关机关去处理，以避免检察机关过早的督促起诉，打乱该机关正在处理公益事件的工作步骤。
明确双方责任以保障诉前程序的实施。诉前程序有效的实施，需要明确检察机关以及其他主体的责任。对于检察机关而言，履行诉前程序应该严格按照法律的规定进行，作为公益保护的“兜底”诉讼主体，不仅有权诉讼，更要担负起必要的责任。法律必须明确检察机关在诉前程序中的诉讼责任，在穷尽公益救济途径时，基于公益维护的根本职责，检察机关在提起诉讼方面应该强调其所承担的责任是“应当”进行诉讼。
参考文献：
[1]陆军，杨学飞.检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视[J].国家检察官学院学报，2017，25（06）：67-82+170-171.
[2]杨雅妮.检察机关提起民事公益诉讼诉前程序探析[J].河南财经政法大学学报，2018，33（02）：107-116.
[3]张锋.检察环境公益诉讼之诉前程序研究[J].政治与法律，2018（11）：151-160.