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【摘要】 农民养老问题是重大的民生问题，涉及到农民利益，关系到农村稳定。建立与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套的新农保制度，能有效保障农村居民老年基本生活。本文以江苏省泰州市为例，从该市城乡统筹的新农保制度设计和试点现状入手，剖析其存在的问题及深层的原因，有针对性地提出完善制度实施的对策建议，以利于进一步完善泰州新农保制度。
【关键词】 新农保 泰州 思考 建议
我国自2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，这种以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，使农民养老问题有了根本的制度保障，改变了过去以农民个人缴费为主，政府没有补贴的制度缺陷。全国各地根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，结合各自实际，相继开展试点工作，取得明显成效，呈现出各具特色、齐头并进的景象。泰州市立足于统筹城乡发展、完善社会保障体系，以推广新农保为契机，率先建立了覆盖城乡居民的社会基本养老保险制度，扎扎实实惠及民生。但是受制度体系不统一、农民参保意识淡薄等因素制约，泰州新农保制度设计仍有局限性，影响了实施效果。如何从制度和管理层面进行优化，使新农保制度实施发挥最大效用？本文以江苏省泰州市为例，来进行一些有益的探讨。
一、泰州市新农保实施现状
1、泰州市新型农村社会养老保险基本概况
泰州市新型农村社会养老保险制度（以下简称“泰州新农保”）于2006年5月经该市二届人大常委会第二十一次会议讨论通过，由政府建立实施。泰州新农保制度出台之初，市政府将“建立新型农村社会养老保险制度”列为建设社会主义新农村“新5+1”实事工程之一，并按照“一年出方案、两年抓试点、三年抓推进、五年全覆盖”的工作思路，在全市范围内启动新农保工作。2007年4月，召开全市新型农村社会养老保险“百村试点”电视电话动员大会，确定了102个小康示范村为首批试点村。2008年12月，出台《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法（试行）》，标志着泰州新农保进入新的发展阶段。2010年3月，该市根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），研究出台《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法》。
2、泰州新农保实施成效
自2007年初正式启动至2010年10月底，泰州市新农保参保人数已达138.89万人，完成预定目标120万人的115.7%，60岁以上享受基础养老金人数为57.16万人，全市养老金平均水平为每月153元，社会化发放率100%，实现了新农保制度的全覆盖和参保基本全覆盖。
二、泰州新农保制度实施过程中存在的问题及原因分析
1、缴费标准较低，社会保障作用有限
低档缴费不能满足农民基本养老需求。国务院指导意见规定：缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。泰州市在此基础上，增设了600元及600元以上档次，缴费间距由100元至6000元。据了解，2009年泰州市农民人均纯收入8180元，超过全省平均水平，2009年泰州市农村居民人均生活消费支出5657元，农村居民人均月生活消费支出471.42元。以该市所辖兴化市为例，一位年满60周岁的农民选择缴费档次600元，一次性缴满15年，其每月领取的养老金为134.96元，连基本生活水平都无法保障。
2、扩保宣传不够，全覆盖下缴费水平较低
养儿防老的思想在农村根深蒂固，扩保宣传一时难以奏效。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农户的养老方式呈多样化趋势，部分农户在依靠子女养老、自己储蓄养老、土地养老的同时，也会选择参加新农保和商业保险作为养老方式的补充，但养儿防老的家庭养老模式仍居主要地位。同时，农民投保意识不强，特别是年轻农民还不明白购买养老保险的意义，缺乏长远眼光，对眼前的钱看得很重，却不去考虑老了以后怎么办。虽然泰州市采取了媒体发布、组织人员上门讲解等形式进行宣传，但是固有的习惯、特定的人群和子女捆绑参保，让农民对新农保政策很不理解，即使参保，也是随大流式的选择低档缴费碰碰运气。2010年兴化市选择按最低标准（100元/年）缴费的人数28.14万人，占同期缴费人员的51%。
3、统筹层次不够，基金保值增值压力大，财政负担较重
第一，实行市、县区统筹模式，增加了财政负担。总体上来说，我国社会保险基金的统筹层次很低，就泰州而言，新农保实行市、县区统筹体制。泰州下辖靖江、泰兴、姜堰、兴化四市及海陵、高港两区，各地区经济条件、人口基数不一样，决定了资金筹措能力强弱的不平衡。
第二，新农保基金保值增值考验着新制度的承受能力。根据《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法》第四十三条规定：“城乡居民社会基本养老保险基金积累应根据国家规定全部用于认购国家债券和银行定期存款，确保基金的保值增值，任何单位和个人均不得擅自改变其性质和用途。”基金投资品种只能是国债和银行存款。为控制通货膨胀，近年来国家多次调整利率，目前的利率水平和通货膨胀水平相比并不高，银行存款的收益率近乎为零，新农保运营困难重重。
4、平台建设滞后，弱化对参保对象的管理、服务
能否顺利推进和完善新农保制度，不仅取决于经济发展水平、财政支付能力、农民接受程度，而且取决于良好的硬件建设和管理平台。目前，泰州市各市（区）均已在乡镇（街道）设立劳动保障事务所，负责办理新农保的具体业务，但在村级没有设立办事机构。农民特别是乡（镇）偏远地区的农民要参加新农保或领取养老金需要来回较长时间，交通非常不便，服务时效性得不到保证。在扩保过程中，泰州市也曾针对部分参保农民距离乡（镇）较远的实际情况，每年组织农保经办机构和银行工作人员到指定的村，开展宣传、咨询、测算、缴费、开票、打印一条龙服务活动，解决农民参保不便的困难。但是短暂的行动，只能解决农民一时不便，而不能服务农民及时之需，不是长久之计。 三、完善泰州新农保制度实施的对策
1、提高缴费标准，建立基础养老金自然增长机制
第一，分层设定参保标准，提高农民缴费档次。泰州市可针对不同层次的农民养老需求，从参保农民的年龄、收入、家庭人口等方面进行资格限制，分别设计不同的参保要求和标准，适当提高缴费基准，扩大缴费档次，从而保证新农保制度操作上的可行性和时间上的持续性，提高新农保制度的保障水平，真正让农民按需投保、保有所养。要建立养老金替代率调整机制，根据物价水平和居民生活水平的提高，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，使其同步发展。
第二，加大中央和省级的政府补贴力度。新农保制度设计中的最大特点，是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。中央和省级财政要按照发展成果惠民的要求，在科学测算补贴基数、缴费基数及比例的基础上，加大对普惠式养老金的补贴额度，补贴标准不应低于各地的农村最低生活保障线，保证待遇标准与物价水平挂钩，并随农民人均纯收入和人均生活消费支出的增加而提高。当然，泰州市财政也要根据实际条件增加补贴，避免出现配套补贴空壳化或追求政绩而盲目提高补贴标准的现象。此外，在推进新农保实现养老社会化的同时，必须充分关注家庭保障和家庭养老文化建设，在制度安排上应对子女赡养老人的捆绑式缴费模式予以补贴。
2、加大宣传力度，提高居民参保率和参保水平
农民参加新农保的意愿很大程度上依赖于政府和关部门、单位的引导和宣传。要加大对新农保制度的宣传力度，增强农民对社会养老的了解和认知程度，可以借鉴“新型农村合作医疗”的推广模式，让农民确实感到参保给其带来的实惠，提高其参保积极性。要充分利用各类媒体，用足一切力量，采取生动活泼、通俗易懂、喜闻乐见的宣传方式，加强对新农保工作的重要意义、参保政策的宣传，使这项惠民政策家喻户晓、深入人心，引导农民自愿、适度参保，营造良好的参保扩保氛围。
3、建立新农保省级统筹机制，提高抗风险能力
2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》第六十四条第三款规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”。当前，新农保基金主要集中在市区级社保部门，其保值受到人才、信息、投资能力等多方面的限制，基金不能得到有效运营。因此，作为基本养老保险制度之一的新农保要尽快依法、分步提高基金统筹层次，目前先实行省级统筹机制，确保基金保值增值。
4、加强新农保管理和服务体系建设，增强服务监管能力
农村人口众多，居住分散，流动性大，如何让新农保制度在实践中执行顺畅，主要取决于基层经办管理服务能力。社保部门在农村基层并没有管理网络，加强管理和服务的难度很大。如果在乡村没有设立社保管理机构，或机构设置与人员配置不合理，将会严重影响新农保制度的实施效果及可持续发展。目前，泰州建立的农保中心——乡镇劳动保障事务所——村级农保协管员的管理构架，仅仅是一种临时安排。要将新农保经办网络向村级延伸，建立村级社保平台，落实人员编制，添置专用设备，安排专项经费，提高经办水平。
【参考文献】
[1] 梁小民：西方经济学导论[M].北京大学出版社，2009.
[2] 林义：破解新农保制度运行五大难[J].中国社会保障杂志，2009（9）.
【关键词】 新农保 泰州 思考 建议
我国自2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，这种以“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”为基本原则，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，使农民养老问题有了根本的制度保障，改变了过去以农民个人缴费为主，政府没有补贴的制度缺陷。全国各地根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，结合各自实际，相继开展试点工作，取得明显成效，呈现出各具特色、齐头并进的景象。泰州市立足于统筹城乡发展、完善社会保障体系，以推广新农保为契机，率先建立了覆盖城乡居民的社会基本养老保险制度，扎扎实实惠及民生。但是受制度体系不统一、农民参保意识淡薄等因素制约，泰州新农保制度设计仍有局限性，影响了实施效果。如何从制度和管理层面进行优化，使新农保制度实施发挥最大效用？本文以江苏省泰州市为例，来进行一些有益的探讨。
一、泰州市新农保实施现状
1、泰州市新型农村社会养老保险基本概况
泰州市新型农村社会养老保险制度（以下简称“泰州新农保”）于2006年5月经该市二届人大常委会第二十一次会议讨论通过，由政府建立实施。泰州新农保制度出台之初，市政府将“建立新型农村社会养老保险制度”列为建设社会主义新农村“新5+1”实事工程之一，并按照“一年出方案、两年抓试点、三年抓推进、五年全覆盖”的工作思路，在全市范围内启动新农保工作。2007年4月，召开全市新型农村社会养老保险“百村试点”电视电话动员大会，确定了102个小康示范村为首批试点村。2008年12月，出台《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法（试行）》，标志着泰州新农保进入新的发展阶段。2010年3月，该市根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），研究出台《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法》。
2、泰州新农保实施成效
自2007年初正式启动至2010年10月底，泰州市新农保参保人数已达138.89万人，完成预定目标120万人的115.7%，60岁以上享受基础养老金人数为57.16万人，全市养老金平均水平为每月153元，社会化发放率100%，实现了新农保制度的全覆盖和参保基本全覆盖。
二、泰州新农保制度实施过程中存在的问题及原因分析
1、缴费标准较低，社会保障作用有限
低档缴费不能满足农民基本养老需求。国务院指导意见规定：缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。泰州市在此基础上，增设了600元及600元以上档次，缴费间距由100元至6000元。据了解，2009年泰州市农民人均纯收入8180元，超过全省平均水平，2009年泰州市农村居民人均生活消费支出5657元，农村居民人均月生活消费支出471.42元。以该市所辖兴化市为例，一位年满60周岁的农民选择缴费档次600元，一次性缴满15年，其每月领取的养老金为134.96元，连基本生活水平都无法保障。
2、扩保宣传不够，全覆盖下缴费水平较低
养儿防老的思想在农村根深蒂固，扩保宣传一时难以奏效。随着农村经济的发展和农民生活水平的提高，农户的养老方式呈多样化趋势，部分农户在依靠子女养老、自己储蓄养老、土地养老的同时，也会选择参加新农保和商业保险作为养老方式的补充，但养儿防老的家庭养老模式仍居主要地位。同时，农民投保意识不强，特别是年轻农民还不明白购买养老保险的意义，缺乏长远眼光，对眼前的钱看得很重，却不去考虑老了以后怎么办。虽然泰州市采取了媒体发布、组织人员上门讲解等形式进行宣传，但是固有的习惯、特定的人群和子女捆绑参保，让农民对新农保政策很不理解，即使参保，也是随大流式的选择低档缴费碰碰运气。2010年兴化市选择按最低标准（100元/年）缴费的人数28.14万人，占同期缴费人员的51%。
3、统筹层次不够，基金保值增值压力大，财政负担较重
第一，实行市、县区统筹模式，增加了财政负担。总体上来说，我国社会保险基金的统筹层次很低，就泰州而言，新农保实行市、县区统筹体制。泰州下辖靖江、泰兴、姜堰、兴化四市及海陵、高港两区，各地区经济条件、人口基数不一样，决定了资金筹措能力强弱的不平衡。
第二，新农保基金保值增值考验着新制度的承受能力。根据《泰州市城乡居民社会基本养老保险办法》第四十三条规定：“城乡居民社会基本养老保险基金积累应根据国家规定全部用于认购国家债券和银行定期存款，确保基金的保值增值，任何单位和个人均不得擅自改变其性质和用途。”基金投资品种只能是国债和银行存款。为控制通货膨胀，近年来国家多次调整利率，目前的利率水平和通货膨胀水平相比并不高，银行存款的收益率近乎为零，新农保运营困难重重。
4、平台建设滞后，弱化对参保对象的管理、服务
能否顺利推进和完善新农保制度，不仅取决于经济发展水平、财政支付能力、农民接受程度，而且取决于良好的硬件建设和管理平台。目前，泰州市各市（区）均已在乡镇（街道）设立劳动保障事务所，负责办理新农保的具体业务，但在村级没有设立办事机构。农民特别是乡（镇）偏远地区的农民要参加新农保或领取养老金需要来回较长时间，交通非常不便，服务时效性得不到保证。在扩保过程中，泰州市也曾针对部分参保农民距离乡（镇）较远的实际情况，每年组织农保经办机构和银行工作人员到指定的村，开展宣传、咨询、测算、缴费、开票、打印一条龙服务活动，解决农民参保不便的困难。但是短暂的行动，只能解决农民一时不便，而不能服务农民及时之需，不是长久之计。 三、完善泰州新农保制度实施的对策
1、提高缴费标准，建立基础养老金自然增长机制
第一，分层设定参保标准，提高农民缴费档次。泰州市可针对不同层次的农民养老需求，从参保农民的年龄、收入、家庭人口等方面进行资格限制，分别设计不同的参保要求和标准，适当提高缴费基准，扩大缴费档次，从而保证新农保制度操作上的可行性和时间上的持续性，提高新农保制度的保障水平，真正让农民按需投保、保有所养。要建立养老金替代率调整机制，根据物价水平和居民生活水平的提高，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，使其同步发展。
第二，加大中央和省级的政府补贴力度。新农保制度设计中的最大特点，是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金制度。中央和省级财政要按照发展成果惠民的要求，在科学测算补贴基数、缴费基数及比例的基础上，加大对普惠式养老金的补贴额度，补贴标准不应低于各地的农村最低生活保障线，保证待遇标准与物价水平挂钩，并随农民人均纯收入和人均生活消费支出的增加而提高。当然，泰州市财政也要根据实际条件增加补贴，避免出现配套补贴空壳化或追求政绩而盲目提高补贴标准的现象。此外，在推进新农保实现养老社会化的同时，必须充分关注家庭保障和家庭养老文化建设，在制度安排上应对子女赡养老人的捆绑式缴费模式予以补贴。
2、加大宣传力度，提高居民参保率和参保水平
农民参加新农保的意愿很大程度上依赖于政府和关部门、单位的引导和宣传。要加大对新农保制度的宣传力度，增强农民对社会养老的了解和认知程度，可以借鉴“新型农村合作医疗”的推广模式，让农民确实感到参保给其带来的实惠，提高其参保积极性。要充分利用各类媒体，用足一切力量，采取生动活泼、通俗易懂、喜闻乐见的宣传方式，加强对新农保工作的重要意义、参保政策的宣传，使这项惠民政策家喻户晓、深入人心，引导农民自愿、适度参保，营造良好的参保扩保氛围。
3、建立新农保省级统筹机制，提高抗风险能力
2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》第六十四条第三款规定“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”。当前，新农保基金主要集中在市区级社保部门，其保值受到人才、信息、投资能力等多方面的限制，基金不能得到有效运营。因此，作为基本养老保险制度之一的新农保要尽快依法、分步提高基金统筹层次，目前先实行省级统筹机制，确保基金保值增值。
4、加强新农保管理和服务体系建设，增强服务监管能力
农村人口众多，居住分散，流动性大，如何让新农保制度在实践中执行顺畅，主要取决于基层经办管理服务能力。社保部门在农村基层并没有管理网络，加强管理和服务的难度很大。如果在乡村没有设立社保管理机构，或机构设置与人员配置不合理，将会严重影响新农保制度的实施效果及可持续发展。目前，泰州建立的农保中心——乡镇劳动保障事务所——村级农保协管员的管理构架，仅仅是一种临时安排。要将新农保经办网络向村级延伸，建立村级社保平台，落实人员编制，添置专用设备，安排专项经费，提高经办水平。
【参考文献】
[1] 梁小民：西方经济学导论[M].北京大学出版社，2009.
[2] 林义：破解新农保制度运行五大难[J].中国社会保障杂志，2009（9）.