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[摘 要]近年来，伴随中国改革开放的不断深入和经济建设的高速发展，我国已进入到一个突发公共事件的高发时期，在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。从非典疫情到禽流感，从2008年初南方17省遭遇冰雪冻灾到2010年青海玉树地震、甘肃舟曲特大泥石流灾害……这些突发公共事件的出现以及产生的严重后果，危及人民群众生命财产和社会和谐稳定，破坏正常的经济建设和生产生活秩序。各级政府公共危机管理能力日趋重要。与此同时，在应对这些突发公共事件的处置过程中，也暴露出诸多管理中存在的现实问题，考验着各级政府在事故响应、协调处置方面的能力。
[关键词]NGO组织与政府 公共危机 对策
中图分类号：D630.8 ... 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）43-0108-01
一.引言
在我国各级政府不断加强公共危机管理的同时，NGO组织作为政府公共管理的重要补充力量，其自身的独特特点以及资源优势成为政府处置突发公共事件中不可或缺的合作伙伴。近些年来，在众多突发公共事件的处理善后过程中，NGO组织的身影无处不在，并将在未来的发展中发挥越来越重要的作用和影响。
二.我国NGO组织在公共危机管理中的角色定位与缺陷分析
（一）政府与NGO组织在公共危机管理中的角色定位
首先，政府和NGO组织在参与突发公共事件管理中有明显区别。二者侧重点不同：政府侧重于整个国家、社会和全体公民的整体利益，目标的政治性较强。而NGO组织更侧重于保障受灾、受害群众的基本利益，缓和社会矛盾，特别是社会底层群众的各种冲突，公益性较强；二者资源来源不同：政府可以通过行政手段发动所需要的人力资源，从各级财政中支出所需要的物质和财力资源，政府有权力也有义务根据实际情况对应急资源进行权威性分配。而NGO组织的应急资源除了部分来自政府的资助之外，主要还是来自社会的捐赠和志愿集资；二者行为效力不同：政府做出的决策和行动具有很强的法律效力，带有权威性和强制性，公民必须无条件遵循。NGO组织则强调自愿参与，其所做的决策和所进行的活动注重说服力，不具备强制力；最后，二者参与方式不同。政府除政治、经济、法律手段外，还可以动用军队、警察等国家暴力机器。而NGO组织主要通过沟通、协作、提供人员派遣、物资援助、募集资金、心理援助等服务工作来发挥作用。
政府在突发公共事件管理中具有主导地位，一是突发公共事件的特性决定政府是主导。整套危机管理机制的建立，需要一种强制力量、一种权威力量来推动，唯有政府能够承担这种职责。二是突发公共事件管理的性质决定政府是主导。突发公共事件因为涉及到广大人民群众的根本利益，所以它是公共管理的重要内容之一。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，它必然要承担突发公共事件管理的职责，这是政府义不容辞的责任。
（二）我国NGO组织在参与公共危机管理中的缺陷
一是NGO组织参与危机管理的资源不足。资源不足表现在两个方面：一方面是经费短缺。我国NGO组织的资金主要来源于境外机构及部分企业的资助，一些规模小的民间组织甚至财力仅靠组织领导个人的积蓄。另一方面是人力资源缺乏。我国NGO组织成员的文化程度呈现“橄榄球”状，即“两头小、中间大”的格局。
二是NGO组织在危机管理中多为无序参与。NGO组织在危机管理中往往疏于与政府联系，政府部门也仅以行政命令的方式传达其命令或指示，彼此之间缺乏互动沟通，并且NGO组织之间也缺乏积极的交流与配合。
三是NGO组织参与危机管理中缺乏自主性。大多数NGO组织仍然缺乏自主性，活动独立、反应灵敏、行动灵活的优势没有得到充分发挥。
四是NGO组织参与危机管理的行动力不强。许多NGO组织已经具备自我发展的主动意识，并且提出了许多具体倡议，但大多数倡议并没有得到有效实施，NGO组织在将倡议付诸实施的过程中存在着行动能力上的严重缺陷。
五是NGO组织参与危机管理的公信力不强。主要表现在两个方面：一是NGO组织的声音依然微弱，多数公众对其了解不足，因而也缺乏足够的信任；二是公众对民间组织的互动参与不足。大多数NGO组织对志愿资源的利用十分有限。
（三）公共危机管理中NGO组织参与不足的原因分析
1.政府对NGO组织参与公共危机管理的排斥
首先，我国政府传统处理公共危机的思维惯性与体制惯性，导致政府对NGO组织处理公共问题能力的不信任，使其排斥NGO组织的参与。这对NGO的发展有着十分不利的影响：第一，公众对“家长式”政府的过度依赖和迷信，会影响对NGO组织的关注和信任；第二，NGO组织本身也会对政府产生过度依赖，沦为准政府部门，而忽视自身能力建设；第三，不利于政府与NGO组织的合理分工，NGO组织缺乏生存依据和活动空间。
2.NGO组织自身参与公共危机管理的资源不足
一是资金不足，致使NGO组织在危机管理中的能力不足。二是能力不足。能力包括组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。目前大部分的NGO组织中缺少具备这些能力的领导人。
3.社会文化对NGO组织参与公共危机管理的不认同
发达的公民社会是NGO生长的土壤，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等，而我国长期以来行成的依附性臣民文化影响深远，缺少这些方面的文化背景。
4.危机意识的缺乏使NGO组织在参与公共危机管理中基础薄弱
在危机管理中，我国公民普遍缺乏危机意识是一个十分严重的问题。此外，中国的NGO组织发展在城乡之间呈现巨大的差距，使其在应对社会公共危机时显得有些心有余而力不足。
三.国外NGO组织与政府协同参与公共危机管理的经验分析
（一）国内外政府与NGO组织协同参与公共危机管理现状比较
改革开放以来，我国NGO组织得到了迅速发展，政府也认识到，只有充分发挥NGO组织的作用，才能促进公共危机管理的高效运行。但由于种种原因，政府与NGO组织的协同参与存在重重困难和障碍，成效不高。
从国外理论研究与实践发展来看，由于各国国情不同，经济发展水平、政治
体制、突发事件的特点等决定了各国在处理突发公共事件上没有统一的模式，在政府与NGO组织的合作机制构建和关系定位上也有所不同。
（二）国外NGO组织与政府协同参与公共危机管理的主要经验
首先，建设综合、全面的应急管理体系。例如，美国纵向垂直协调、横向相互沟通、资源充分共享、指挥调度灵敏、组织机构完备的危机管理体系，保证了在发生突发公共事件时，各种社会资源可以充分地投入到应急管理中去，各司其职，各尽其责，形成处理紧急事态的合力。其次，树立强烈的危机意识。在突发公共事件频发的情况下，为防止政府部门相互扯皮、权限不明，于1979年成立了紧急事态管理局，整合资源，使分散的救灾机构联系成为一个整体，建立了全风险措施的综合紧急事态管理系统。最后，开拓资金筹集多渠道。从对方面给予税收优惠，确保NGO组织有能力实现其救助和弥补政府与市场失灵的功能。
四.我国NGO组织与政府协同参与公共危机管理的对策建议
一是加强NGO组织参与公共危机管理的政府支持：政府转变危机处理观念，积极展开与NGO组织的合作，并与NGO组织建立起合作互助、分权自治、权责统一的危机管理机制；二是深化NGO组织的自身能力建设：NGO组织应加强参与危机管理的制度建设。三是加快推进NGO组织与政府间协同联动机制建设：一方面是建设服务平台。四是优化NGO组织参与公共危机管理外部环境：建构适应NGO组织参与公共危机管理的社会文化.
参考文献
[1] 罗新琪，中央财经大学12级本科生，行政管理专业.
[2] 李伟，中国国际青年交流中心.
[关键词]NGO组织与政府 公共危机 对策
中图分类号：D630.8 ... 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）43-0108-01
一.引言
在我国各级政府不断加强公共危机管理的同时，NGO组织作为政府公共管理的重要补充力量，其自身的独特特点以及资源优势成为政府处置突发公共事件中不可或缺的合作伙伴。近些年来，在众多突发公共事件的处理善后过程中，NGO组织的身影无处不在，并将在未来的发展中发挥越来越重要的作用和影响。
二.我国NGO组织在公共危机管理中的角色定位与缺陷分析
（一）政府与NGO组织在公共危机管理中的角色定位
首先，政府和NGO组织在参与突发公共事件管理中有明显区别。二者侧重点不同：政府侧重于整个国家、社会和全体公民的整体利益，目标的政治性较强。而NGO组织更侧重于保障受灾、受害群众的基本利益，缓和社会矛盾，特别是社会底层群众的各种冲突，公益性较强；二者资源来源不同：政府可以通过行政手段发动所需要的人力资源，从各级财政中支出所需要的物质和财力资源，政府有权力也有义务根据实际情况对应急资源进行权威性分配。而NGO组织的应急资源除了部分来自政府的资助之外，主要还是来自社会的捐赠和志愿集资；二者行为效力不同：政府做出的决策和行动具有很强的法律效力，带有权威性和强制性，公民必须无条件遵循。NGO组织则强调自愿参与，其所做的决策和所进行的活动注重说服力，不具备强制力；最后，二者参与方式不同。政府除政治、经济、法律手段外，还可以动用军队、警察等国家暴力机器。而NGO组织主要通过沟通、协作、提供人员派遣、物资援助、募集资金、心理援助等服务工作来发挥作用。
政府在突发公共事件管理中具有主导地位，一是突发公共事件的特性决定政府是主导。整套危机管理机制的建立，需要一种强制力量、一种权威力量来推动，唯有政府能够承担这种职责。二是突发公共事件管理的性质决定政府是主导。突发公共事件因为涉及到广大人民群众的根本利益，所以它是公共管理的重要内容之一。政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，它必然要承担突发公共事件管理的职责，这是政府义不容辞的责任。
（二）我国NGO组织在参与公共危机管理中的缺陷
一是NGO组织参与危机管理的资源不足。资源不足表现在两个方面：一方面是经费短缺。我国NGO组织的资金主要来源于境外机构及部分企业的资助，一些规模小的民间组织甚至财力仅靠组织领导个人的积蓄。另一方面是人力资源缺乏。我国NGO组织成员的文化程度呈现“橄榄球”状，即“两头小、中间大”的格局。
二是NGO组织在危机管理中多为无序参与。NGO组织在危机管理中往往疏于与政府联系，政府部门也仅以行政命令的方式传达其命令或指示，彼此之间缺乏互动沟通，并且NGO组织之间也缺乏积极的交流与配合。
三是NGO组织参与危机管理中缺乏自主性。大多数NGO组织仍然缺乏自主性，活动独立、反应灵敏、行动灵活的优势没有得到充分发挥。
四是NGO组织参与危机管理的行动力不强。许多NGO组织已经具备自我发展的主动意识，并且提出了许多具体倡议，但大多数倡议并没有得到有效实施，NGO组织在将倡议付诸实施的过程中存在着行动能力上的严重缺陷。
五是NGO组织参与危机管理的公信力不强。主要表现在两个方面：一是NGO组织的声音依然微弱，多数公众对其了解不足，因而也缺乏足够的信任；二是公众对民间组织的互动参与不足。大多数NGO组织对志愿资源的利用十分有限。
（三）公共危机管理中NGO组织参与不足的原因分析
1.政府对NGO组织参与公共危机管理的排斥
首先，我国政府传统处理公共危机的思维惯性与体制惯性，导致政府对NGO组织处理公共问题能力的不信任，使其排斥NGO组织的参与。这对NGO的发展有着十分不利的影响：第一，公众对“家长式”政府的过度依赖和迷信，会影响对NGO组织的关注和信任；第二，NGO组织本身也会对政府产生过度依赖，沦为准政府部门，而忽视自身能力建设；第三，不利于政府与NGO组织的合理分工，NGO组织缺乏生存依据和活动空间。
2.NGO组织自身参与公共危机管理的资源不足
一是资金不足，致使NGO组织在危机管理中的能力不足。二是能力不足。能力包括组织的活动能力、管理能力、创新能力、扩张能力和可持续发展能力等。目前大部分的NGO组织中缺少具备这些能力的领导人。
3.社会文化对NGO组织参与公共危机管理的不认同
发达的公民社会是NGO生长的土壤，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等，而我国长期以来行成的依附性臣民文化影响深远，缺少这些方面的文化背景。
4.危机意识的缺乏使NGO组织在参与公共危机管理中基础薄弱
在危机管理中，我国公民普遍缺乏危机意识是一个十分严重的问题。此外，中国的NGO组织发展在城乡之间呈现巨大的差距，使其在应对社会公共危机时显得有些心有余而力不足。
三.国外NGO组织与政府协同参与公共危机管理的经验分析
（一）国内外政府与NGO组织协同参与公共危机管理现状比较
改革开放以来，我国NGO组织得到了迅速发展，政府也认识到，只有充分发挥NGO组织的作用，才能促进公共危机管理的高效运行。但由于种种原因，政府与NGO组织的协同参与存在重重困难和障碍，成效不高。
从国外理论研究与实践发展来看，由于各国国情不同，经济发展水平、政治
体制、突发事件的特点等决定了各国在处理突发公共事件上没有统一的模式，在政府与NGO组织的合作机制构建和关系定位上也有所不同。
（二）国外NGO组织与政府协同参与公共危机管理的主要经验
首先，建设综合、全面的应急管理体系。例如，美国纵向垂直协调、横向相互沟通、资源充分共享、指挥调度灵敏、组织机构完备的危机管理体系，保证了在发生突发公共事件时，各种社会资源可以充分地投入到应急管理中去，各司其职，各尽其责，形成处理紧急事态的合力。其次，树立强烈的危机意识。在突发公共事件频发的情况下，为防止政府部门相互扯皮、权限不明，于1979年成立了紧急事态管理局，整合资源，使分散的救灾机构联系成为一个整体，建立了全风险措施的综合紧急事态管理系统。最后，开拓资金筹集多渠道。从对方面给予税收优惠，确保NGO组织有能力实现其救助和弥补政府与市场失灵的功能。
四.我国NGO组织与政府协同参与公共危机管理的对策建议
一是加强NGO组织参与公共危机管理的政府支持：政府转变危机处理观念，积极展开与NGO组织的合作，并与NGO组织建立起合作互助、分权自治、权责统一的危机管理机制；二是深化NGO组织的自身能力建设：NGO组织应加强参与危机管理的制度建设。三是加快推进NGO组织与政府间协同联动机制建设：一方面是建设服务平台。四是优化NGO组织参与公共危机管理外部环境：建构适应NGO组织参与公共危机管理的社会文化.
参考文献
[1] 罗新琪，中央财经大学12级本科生，行政管理专业.
[2] 李伟，中国国际青年交流中心.