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摘 要：民航局力推的飞行程序备案制正是通过经济体制改革和行政体制改革的同步进行，逐步解决政府对市场的干预过多和市场监管不到位，政府职能越位缺位错位的问题。文章分析行政审批制度存在的问题，以飞行程序备案制为例，以飞行程序网络信息公开平台为主要手段，提出备案制的若干政策建议，旨在提高民航局飞行程序管理科学化、规范化水平。
一、 行政审批制问题分析
行政审批是政府行政机关依法处理公民和企业的申请，以确定申请者的市场主体资格、限定申请者权利、明确申请者义务的行为，也是政府控制市场主体进入市场，限定准予进入市场的市场主体的行为，对市场主体的行为进行监管，管理市场客体和市场载体等一系列行为的总称。行政审批的目的是通过审批的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模，进而维护市场经济秩序，维护社会公共利益。
在审批实施过程中存在以下问题：
1.审批的设定与实施缺乏统一规范
审批权设定的主体不够明确，多头审批、乱审批的现象屡见不鲜。实施程序法律法规目前并无统一的明确规定，因此审批环节众多，程序较为烦琐，效率低下。此外，由于部分法律、法规及规章的规定过于抽象，行政机关设立行政审批事项时有较大的自由裁量空间在审批过程中增加审批条件和手续以谋取部门利益。
2.审批事项过多过滥
人为的设置过多的市场准入障碍，抑制了市場主体的自觉能动性的发挥，干预了市场机制对资源的分配，限制了资源的自由流动，也压抑了社会自组织的能力与社会自我协调能力，不利于市场体系的发育和完善，拖延了经济体制的转轨过程。现实中利用行政审批权实行地方垄断，以及因审批实施不力而引起的重复引进和重复投资现象，则是审批过多过滥的例证。
3.审批缺乏相应的责任追究机制
在对行政审批进行监督的主体方面，多为行政机关的内部监督，缺乏公开性和透明性，自己监督自己，“既当运动员又当裁判员”，在实际的责任追究中很难真正发挥效用。在审批实施后，对审批实施之后对市场主体的经营行为的后续监管，没有确立谁审批谁负责的责任制度，导致只批不审、审批过后忽视事中事后的监管得问题出现。
4.重审批轻监管
在审批制的监管模式下，行政机关难以改变惯性思维的定式，不习惯把工作的重心由事前的审批转为对实施过程的监控，不愿意将管理者的身份转换为服务者的身份，实施上没有转变行政理念，并未在实际的市场运行中起到实质的监管作用，反而是一方面行政成本增加了，另一方面增加了市场主体的经营成本。再加上在行政过程中信息不公开、信息不对称，导致无法有效发挥政府的职能，无法保证公民切实维护自己的权益，政府在解决“市场失灵”过程中导致“政府失败”。
以飞行程序为例，飞行程序设计包括飞行程序预先研究、飞行程序方案研究、飞行程序初步设计、飞行程序正式设计四个阶段，其中飞行程序初步设计报告由运输机场管理机构报地区管理局审查并出具意见，飞行程序正式设计报告由运输机场管理机构报地区管理局批准，行政许可已严重影响设计工作，行政信息不公开已打破了市场平衡。
当前，民航局由于历史比较悠久，管理比较规范，在航空公司合格审定、机场建设、人员资质、培训机构和导航设施等诸多方面都有行政许可事项，是中央国家机关中行政审批较多的部门。按照党中央、国务院关于深入推进行政审批制度改革工作要求，在国务院部门的行政审批项目第六轮集中清理中，民航局取消了机场飞行程序和运行最低标准行政审批，将其作为机场使用许可的一个前置项进行审批纳入机场使用许可管理中。
二、政策措施及建议
在信息化背景下，网络成为行政部门信息公开最主要的渠道。为提高网络信息公开的针对性和有效性，提高行政效率，需要对信息资源进行统筹整合并建设统一的信息公开平台，只有这样才能提供便捷高效的信息公开服务，搞好市场和行政部门的关系。
1.实行备案制的市场监管模式，实现行政职能转变
将行政部门对市场的监管由事中转移到事后实质监管上来，形成以市场主体的自律监管、公众积极参与监管等多主体参与的监管模式。具有飞行程序设计资质的单位已从原有的地区空管局和民航设计院到现在的飞行程序设计公司，备案制的实施取消了在市场准入阶段对市场主体资格资质的审查，只需要提供规定的备案材料即可进入相应的市场领域开展经营，使市场主体真正实现公平条件下的自主决定、自负盈亏、自由竞争。各单位可通过信息公开平台进行单位资质备案，不仅减少了办理时间，同时还降低了行政管理成本。
2.公开信息的整合与分类
信息资源的整合主要是做两件事：一是将各类信息统一化、标准化，将分散在各部门业务系统的数据集中存储在共享数据中心，提供跨部门的综合数据，需发布涉及共享数据的有关信息时，可直接从共享数据中心提取。二是将各类已有的信息浏览和发布平台进行集成。飞行程序设计单位需共享单位资质、设计人员资质、历史业绩、费用以及与需求单位互相评价等信息，同时信息分类可按服务对象分类，为面向设计单位、面向需求单位、面向监管单位和面向社会公众四类，确保对象类别和公开内容的一致和商业秘密安全。
3.完善“权限管理、考核监督”机制
一是权限管理的机制，根据信息公开不同对象的需求进行分门别类设置，使公开平台满足不同类别人员的使用需求。二是公开监督的机制信息公开需要两方面监督，一方面监管管部门对设计单位与需求单位统一进行检查指导和监督评估；另一方面各设计单位与需求单位互相监督，对历史业绩的数据提供真实保证。
三、 总结
飞行程序网络信息公开平台可以有效整合分类信息资源，简化行政手段，同时减少政府的审批权限，缩小审批制实施的范围，还权于市场，还权于民，向消费者分享改革红利，也是民航业推进行政体制改革重要措施。在此基础上，也可将空管设备采购、机场建设等项目加入信息公开平台，完善市场经济在民航业中的竞争力，推进市场经济发展。
参考文献：
[1]吴 昊，汪玉凯，孙宝文.深化行政审批制改革要借助网络力量——以“模块化预制”推动我国网络并联审批的构想[J]. 中共天津市委党校学报，2010（1）：71-75.
[2]陈 豪.行政审批制改革探索——基于公共选择理论的视角[J].经营管理者，2009（21）：107.
[3]张丽清.我国行政审批制度的法律思考[D].上海：复旦大学，2009.
[4]苏文豪.浅论行政审批制度的改革[J].广西社会科学，2002（1）.
[5]朱振生.深化行政审批制度改革的几点思考[J].中国监察，2003（10）.
[6]毛寿龙.中美行政审批制度及其改革之比较[J].安徽决策咨询，2001（5）.
[7]刘松山.违法行政规范性文件之责任追究[J].法学研究，2002（4）.
[8]关保英.行政审批的行政法制约[J].法学研究，2002（6）.
[9]张兴祥.行政审批改革思路剖析[J].国家行政学院学报，2001（1）.
[10]王禹熙，海 啸.取消行政许可事项的现实意义分析[J].经济管理（全文版），2016（5）：162.
[11]吴恒友.撤销行政许可与行政许可撤销程序[J].中国市场监管研究，2005（7）.
一、 行政审批制问题分析
行政审批是政府行政机关依法处理公民和企业的申请，以确定申请者的市场主体资格、限定申请者权利、明确申请者义务的行为，也是政府控制市场主体进入市场，限定准予进入市场的市场主体的行为，对市场主体的行为进行监管，管理市场客体和市场载体等一系列行为的总称。行政审批的目的是通过审批的设置和实施达到有效控制市场经济中的生产、经营规模，进而维护市场经济秩序，维护社会公共利益。
在审批实施过程中存在以下问题：
1.审批的设定与实施缺乏统一规范
审批权设定的主体不够明确，多头审批、乱审批的现象屡见不鲜。实施程序法律法规目前并无统一的明确规定，因此审批环节众多，程序较为烦琐，效率低下。此外，由于部分法律、法规及规章的规定过于抽象，行政机关设立行政审批事项时有较大的自由裁量空间在审批过程中增加审批条件和手续以谋取部门利益。
2.审批事项过多过滥
人为的设置过多的市场准入障碍，抑制了市場主体的自觉能动性的发挥，干预了市场机制对资源的分配，限制了资源的自由流动，也压抑了社会自组织的能力与社会自我协调能力，不利于市场体系的发育和完善，拖延了经济体制的转轨过程。现实中利用行政审批权实行地方垄断，以及因审批实施不力而引起的重复引进和重复投资现象，则是审批过多过滥的例证。
3.审批缺乏相应的责任追究机制
在对行政审批进行监督的主体方面，多为行政机关的内部监督，缺乏公开性和透明性，自己监督自己，“既当运动员又当裁判员”，在实际的责任追究中很难真正发挥效用。在审批实施后，对审批实施之后对市场主体的经营行为的后续监管，没有确立谁审批谁负责的责任制度，导致只批不审、审批过后忽视事中事后的监管得问题出现。
4.重审批轻监管
在审批制的监管模式下，行政机关难以改变惯性思维的定式，不习惯把工作的重心由事前的审批转为对实施过程的监控，不愿意将管理者的身份转换为服务者的身份，实施上没有转变行政理念，并未在实际的市场运行中起到实质的监管作用，反而是一方面行政成本增加了，另一方面增加了市场主体的经营成本。再加上在行政过程中信息不公开、信息不对称，导致无法有效发挥政府的职能，无法保证公民切实维护自己的权益，政府在解决“市场失灵”过程中导致“政府失败”。
以飞行程序为例，飞行程序设计包括飞行程序预先研究、飞行程序方案研究、飞行程序初步设计、飞行程序正式设计四个阶段，其中飞行程序初步设计报告由运输机场管理机构报地区管理局审查并出具意见，飞行程序正式设计报告由运输机场管理机构报地区管理局批准，行政许可已严重影响设计工作，行政信息不公开已打破了市场平衡。
当前，民航局由于历史比较悠久，管理比较规范，在航空公司合格审定、机场建设、人员资质、培训机构和导航设施等诸多方面都有行政许可事项，是中央国家机关中行政审批较多的部门。按照党中央、国务院关于深入推进行政审批制度改革工作要求，在国务院部门的行政审批项目第六轮集中清理中，民航局取消了机场飞行程序和运行最低标准行政审批，将其作为机场使用许可的一个前置项进行审批纳入机场使用许可管理中。
二、政策措施及建议
在信息化背景下，网络成为行政部门信息公开最主要的渠道。为提高网络信息公开的针对性和有效性，提高行政效率，需要对信息资源进行统筹整合并建设统一的信息公开平台，只有这样才能提供便捷高效的信息公开服务，搞好市场和行政部门的关系。
1.实行备案制的市场监管模式，实现行政职能转变
将行政部门对市场的监管由事中转移到事后实质监管上来，形成以市场主体的自律监管、公众积极参与监管等多主体参与的监管模式。具有飞行程序设计资质的单位已从原有的地区空管局和民航设计院到现在的飞行程序设计公司，备案制的实施取消了在市场准入阶段对市场主体资格资质的审查，只需要提供规定的备案材料即可进入相应的市场领域开展经营，使市场主体真正实现公平条件下的自主决定、自负盈亏、自由竞争。各单位可通过信息公开平台进行单位资质备案，不仅减少了办理时间，同时还降低了行政管理成本。
2.公开信息的整合与分类
信息资源的整合主要是做两件事：一是将各类信息统一化、标准化，将分散在各部门业务系统的数据集中存储在共享数据中心，提供跨部门的综合数据，需发布涉及共享数据的有关信息时，可直接从共享数据中心提取。二是将各类已有的信息浏览和发布平台进行集成。飞行程序设计单位需共享单位资质、设计人员资质、历史业绩、费用以及与需求单位互相评价等信息，同时信息分类可按服务对象分类，为面向设计单位、面向需求单位、面向监管单位和面向社会公众四类，确保对象类别和公开内容的一致和商业秘密安全。
3.完善“权限管理、考核监督”机制
一是权限管理的机制，根据信息公开不同对象的需求进行分门别类设置，使公开平台满足不同类别人员的使用需求。二是公开监督的机制信息公开需要两方面监督，一方面监管管部门对设计单位与需求单位统一进行检查指导和监督评估；另一方面各设计单位与需求单位互相监督，对历史业绩的数据提供真实保证。
三、 总结
飞行程序网络信息公开平台可以有效整合分类信息资源，简化行政手段，同时减少政府的审批权限，缩小审批制实施的范围，还权于市场，还权于民，向消费者分享改革红利，也是民航业推进行政体制改革重要措施。在此基础上，也可将空管设备采购、机场建设等项目加入信息公开平台，完善市场经济在民航业中的竞争力，推进市场经济发展。
参考文献：
[1]吴 昊，汪玉凯，孙宝文.深化行政审批制改革要借助网络力量——以“模块化预制”推动我国网络并联审批的构想[J]. 中共天津市委党校学报，2010（1）：71-75.
[2]陈 豪.行政审批制改革探索——基于公共选择理论的视角[J].经营管理者，2009（21）：107.
[3]张丽清.我国行政审批制度的法律思考[D].上海：复旦大学，2009.
[4]苏文豪.浅论行政审批制度的改革[J].广西社会科学，2002（1）.
[5]朱振生.深化行政审批制度改革的几点思考[J].中国监察，2003（10）.
[6]毛寿龙.中美行政审批制度及其改革之比较[J].安徽决策咨询，2001（5）.
[7]刘松山.违法行政规范性文件之责任追究[J].法学研究，2002（4）.
[8]关保英.行政审批的行政法制约[J].法学研究，2002（6）.
[9]张兴祥.行政审批改革思路剖析[J].国家行政学院学报，2001（1）.
[10]王禹熙，海 啸.取消行政许可事项的现实意义分析[J].经济管理（全文版），2016（5）：162.
[11]吴恒友.撤销行政许可与行政许可撤销程序[J].中国市场监管研究，2005（7）.