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摘 要：我国于1985年签订《世界文化与自然遗产公约》，自1987年至今已有30项世界文化自然遗产和2项人类口述和非物质遗产列入《世界遗产名录》。世界遗产真实性和完整性的维护，已成为社会关注的热点问题，本文对张家界武陵源世界自然遗产区旅游资源现状和原因进行分析，阐述维护世界自然遗产真实性和完整性应加强立法、理顺体制和提高全社会的保护意识。
关键词：世界自然遗产 真实性 完整性 法律思考
一、问题的提出
武陵源位于湖南省的西北部，地处武陵山脉中段，由张家界国家森林公园、索溪峪自然保护区、天子山自然保护区三大景区组成，核心景区面积264平方公里。武陵源自然风景优美，物种资源丰富，生态环境良好，岩溶地貌发达，以罕见的石英砂岩峰林地质地貌而著称于世。1992年12月，因“具有特别的和世界性的价值，因而为全人类的利益应对其加以保护”被联合国教科文组织列入世界遗产名录。“世界遗产”这块金字招牌为武陵源每年带来上数百万的游客，使得这个在20年前还地处偏远、交通闭塞的湘西山区成为国际知名的旅游胜地，到张家界的旅游人数逐年增加。大批游客的到来，使这里的旅游交通、住宿、饮食业蓬勃发展，一时间，在遗产核心区冒出了不少宾馆、饭店和大小不一的棚点或商业小区，景区建成游览线30多条，游道300多公里，景区还设有2条登山索道、1座观光电梯，违章建筑面积19多万平方米。著名景点锣鼓塔容纳了一座“宾馆城”，“世界最美的大峡谷”金鞭溪每天被迫接受2800吨污水。整个景区陷入了过度开发的误区，优美的自然环境受到了极大的污染，生物多样性受到明显的损害，遗产资源的“原生性”遭到了破坏。
二、影响武陵源世界自然遗产真实性和完整性的主要因素
（一）体制不顺、权责不明。武陵源遗产区的旅游开发管理，是张家界市政府管理为主的“多头管理”。首先是在遗产区范围内设立了两个处级管理机构：武陵源区人民政府和是张家界森林公园管理处。其次是因为武陵源遗产区既是国家级风景名胜区、世界地质公园，又包括索溪峪、天子山两个自然保护区。所以建设行政管理部门、国土资源行政管理部门、环境行政管理部门等都可对武陵源遗产区行使管理权。再次，作为地方旅游行政主管机关的张家界市旅游局，对武陵源遗产区旅游的开发和经营也有一定的管理权。第四，遗产区内的旅游经营也是两大块：一块是政府直接经营，如森林公园和天子山自然保护区范围；另一块是由企业直接经营，如索溪峪自然保护区内的黄龙洞、龙王洞、宝峰湖等是股份公司或有限公司经营。
武陵源遗产区的多部门管理，造成政出多门或相互矛盾，景区管理和保护政策往往得不到落实；地方政府与主管机关的矛盾不易协调，地方政府强调旅游开发而职能主管部门要求注意保护。这种多部门管理的区域分治、条块分割使得一些部门在对待遗产资源管理问题上，貌似建设，实为破坏，名为保护，实为垄断，使武陵源遗产资源受损，寿命缩短。
（二）政府部门缺乏科学规划和管理。政府及职能部门的规划管理存在着责权不清、管理不严、违法难纠的问题。一些具体项目，一般由区、市、省主管部门共同审批，有的还和建设部一起审批，责任分担，法不责众，造成违规项目合法化和违规项目难以纠正。武陵源在1992年列入世界自然遗产名录后，缺乏一部可持续发展的景区详规，以致出现比较严重的景区城市化问题。大量的房子建在核心景区内，使自然遗产保护流于形式，导致武陵源世界自然遗产真实性和完整性遭到严重破坏。
（三）保护意识淡薄。世界自然遗产这块金字招牌给武陵源带来巨大商机，人们向自然索取的欲望变得比任何时候都强烈。在相当长的时间内，只知道利用金字招牌招商搞建设，赚取收入，而忽略了对这一份世界遗产的保护。政府没有对全市的资源做彻底的调查、统计、规划，发现某一个景点可以开发，就马上去开发，以牺牲生态效益换取经济效益。有一流的资源，而无一流的管理。市民的环境意识淡薄，长远观点、整体观点不强。不少饭店、餐馆的污水、垃圾未经处理随处排放，造成遗产地污染，景观质量下降，威胁珍贵物种的生存。武陵源连年攀升的旅游观光压力，是影响保护遗产真实性和完整性的重要因素，较突出的生态环境问题主要表现在：水质明显恶化，大气环境质量逐年降低，生物多样性受到威胁等。
三、维护世界自然遗产真实性和完整性的法律思考
世界自然遗产是珍贵的、不可再生的资源，但它又十分脆弱，它的真实性和完整性一旦遭到威胁和破坏，原始面貌就难以恢复，甚至有可能从地球上消失。根据影响武陵源世界自然遗产真实性和完整性的实际情况，笔者认为要使武陵源世界自然遗产和我国所有的世界自然遗产真实性和完整性得到有效的保护，就必须加强法制建设。
(一)加强立法，尽快制订《世界遗产保护法》。要想使遗产地管理和保护工作得以有效开展，就必须赋予其有力的法律武器，使遗产地管理机构有法可依，依法管理。我国所有的遗产地都是国家级风景名胜区，其管理执行的是国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》。但在实际工作中,一些地方对现行法律法规了解不够、执行不力,甚至有法不依、各行其是。2000年12月，湖南省通过了《武陵源世界自然遗产保护条例》，但是带有严重破坏遗产真实性和完整性的“百龙电梯”于2002年“五一”正式投入营运。更重要的是没有一部全国性的、位阶较高的保护性法律。风景名胜区的管理经过10多年的发展，已经对其中许多理论和实践问题有了基本的认识，可在《风景名胜区管理暂行条例》的基础上，并根据其实施过程中积累的经验，尽快制订和颁布《世界遗产保护法》，对遗产地的管理和保护做出明确的法律界定。遗产区旅游开发与建设及旅游业的发展必须与国际接轨。国际化的一个重要特征就是管理的规范化、法制化。世界自然遗产区是国家级重点风景名胜区，没有国家的立法，就无法国际化，遗产管理中存在的诸多问题难以解决。
(二) 理顺管理体制，以法律的形式规定遗产地管理机构及职能，实现对遗产地的科学管理。遗产地管理机构的设置及其职能职责必须要通过立法，以法律的形式加以确定。目前的国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级自然保护区分属不同的部门管理，而且各部门只负责业务指导，人、财、物等行政管理权力在地方，极易产生地方保护主义。为提高管理的权威性，避免地方权力对国家自然文化遗产的掠夺式开发，通过立法可将多头管理统一在一起，建立国家自然文化遗产管理委员会，各遗产地下设管理局，以实现对遗产地的科学化集中管理。对世界遗产的管理和维护，需要由一支专业的管理队伍来实施。遗产地管理机构对旅游工作的管理可以接受旅游部门的指导，但所有权与管理权不能分离，不能由旅游部门直接行使管理职权。统一的管理机构可以按照市场经济规律的要求，对遗产地实施统一管理，科学合理的配置资源，在坚持维护世界遗产真实性和完整性的前提下，对世界遗产地资源进行合理的开发和利用，做到有效保护、合理利用、依法管理、文明服务，使环境效益、生态效益、社会效益和经济效益协调发展。
(三)依法加强对保护世界遗产真实性和完整性工作的宣传，使保护工作的意义深入人心，提高对世界遗产资源真实性和完整性的保护意识。遗产地管理机构有责任和义务向全社会宣传保护世界遗产真实性和完整性的意义，让全社会都能够真正理解保护世界遗产真实性和完整性的重要性和价值。遗产地的管理和保护工作仅仅依靠专业的管理保护工作者来完成是远远不够的，它需要得到社会各个方面的关怀和支持。政府在政策上支持，各种社会机构的配合以及每一个人对遗产地资源和环境的自觉维护，才可能为世界遗产创造一个良好的保存、保护空间，使世界遗产真实性和完整性得到有效保护。遗产地管理机构应根据遗产地的特点，从历史、艺术、科学、审美、人类学及保护的角度，制定教育和宣传计划，通过传播知识、增进了解，素质教育，赢得全社会对世界文化与自然遗产的赞赏和尊重，防止出现任何可能直接或间接损害世界自然遗产的行为。
关键词：世界自然遗产 真实性 完整性 法律思考
一、问题的提出
武陵源位于湖南省的西北部，地处武陵山脉中段，由张家界国家森林公园、索溪峪自然保护区、天子山自然保护区三大景区组成，核心景区面积264平方公里。武陵源自然风景优美，物种资源丰富，生态环境良好，岩溶地貌发达，以罕见的石英砂岩峰林地质地貌而著称于世。1992年12月，因“具有特别的和世界性的价值，因而为全人类的利益应对其加以保护”被联合国教科文组织列入世界遗产名录。“世界遗产”这块金字招牌为武陵源每年带来上数百万的游客，使得这个在20年前还地处偏远、交通闭塞的湘西山区成为国际知名的旅游胜地，到张家界的旅游人数逐年增加。大批游客的到来，使这里的旅游交通、住宿、饮食业蓬勃发展，一时间，在遗产核心区冒出了不少宾馆、饭店和大小不一的棚点或商业小区，景区建成游览线30多条，游道300多公里，景区还设有2条登山索道、1座观光电梯，违章建筑面积19多万平方米。著名景点锣鼓塔容纳了一座“宾馆城”，“世界最美的大峡谷”金鞭溪每天被迫接受2800吨污水。整个景区陷入了过度开发的误区，优美的自然环境受到了极大的污染，生物多样性受到明显的损害，遗产资源的“原生性”遭到了破坏。
二、影响武陵源世界自然遗产真实性和完整性的主要因素
（一）体制不顺、权责不明。武陵源遗产区的旅游开发管理，是张家界市政府管理为主的“多头管理”。首先是在遗产区范围内设立了两个处级管理机构：武陵源区人民政府和是张家界森林公园管理处。其次是因为武陵源遗产区既是国家级风景名胜区、世界地质公园，又包括索溪峪、天子山两个自然保护区。所以建设行政管理部门、国土资源行政管理部门、环境行政管理部门等都可对武陵源遗产区行使管理权。再次，作为地方旅游行政主管机关的张家界市旅游局，对武陵源遗产区旅游的开发和经营也有一定的管理权。第四，遗产区内的旅游经营也是两大块：一块是政府直接经营，如森林公园和天子山自然保护区范围；另一块是由企业直接经营，如索溪峪自然保护区内的黄龙洞、龙王洞、宝峰湖等是股份公司或有限公司经营。
武陵源遗产区的多部门管理，造成政出多门或相互矛盾，景区管理和保护政策往往得不到落实；地方政府与主管机关的矛盾不易协调，地方政府强调旅游开发而职能主管部门要求注意保护。这种多部门管理的区域分治、条块分割使得一些部门在对待遗产资源管理问题上，貌似建设，实为破坏，名为保护，实为垄断，使武陵源遗产资源受损，寿命缩短。
（二）政府部门缺乏科学规划和管理。政府及职能部门的规划管理存在着责权不清、管理不严、违法难纠的问题。一些具体项目，一般由区、市、省主管部门共同审批，有的还和建设部一起审批，责任分担，法不责众，造成违规项目合法化和违规项目难以纠正。武陵源在1992年列入世界自然遗产名录后，缺乏一部可持续发展的景区详规，以致出现比较严重的景区城市化问题。大量的房子建在核心景区内，使自然遗产保护流于形式，导致武陵源世界自然遗产真实性和完整性遭到严重破坏。
（三）保护意识淡薄。世界自然遗产这块金字招牌给武陵源带来巨大商机，人们向自然索取的欲望变得比任何时候都强烈。在相当长的时间内，只知道利用金字招牌招商搞建设，赚取收入，而忽略了对这一份世界遗产的保护。政府没有对全市的资源做彻底的调查、统计、规划，发现某一个景点可以开发，就马上去开发，以牺牲生态效益换取经济效益。有一流的资源，而无一流的管理。市民的环境意识淡薄，长远观点、整体观点不强。不少饭店、餐馆的污水、垃圾未经处理随处排放，造成遗产地污染，景观质量下降，威胁珍贵物种的生存。武陵源连年攀升的旅游观光压力，是影响保护遗产真实性和完整性的重要因素，较突出的生态环境问题主要表现在：水质明显恶化，大气环境质量逐年降低，生物多样性受到威胁等。
三、维护世界自然遗产真实性和完整性的法律思考
世界自然遗产是珍贵的、不可再生的资源，但它又十分脆弱，它的真实性和完整性一旦遭到威胁和破坏，原始面貌就难以恢复，甚至有可能从地球上消失。根据影响武陵源世界自然遗产真实性和完整性的实际情况，笔者认为要使武陵源世界自然遗产和我国所有的世界自然遗产真实性和完整性得到有效的保护，就必须加强法制建设。
(一)加强立法，尽快制订《世界遗产保护法》。要想使遗产地管理和保护工作得以有效开展，就必须赋予其有力的法律武器，使遗产地管理机构有法可依，依法管理。我国所有的遗产地都是国家级风景名胜区，其管理执行的是国务院1985年颁布的《风景名胜区管理暂行条例》。但在实际工作中,一些地方对现行法律法规了解不够、执行不力,甚至有法不依、各行其是。2000年12月，湖南省通过了《武陵源世界自然遗产保护条例》，但是带有严重破坏遗产真实性和完整性的“百龙电梯”于2002年“五一”正式投入营运。更重要的是没有一部全国性的、位阶较高的保护性法律。风景名胜区的管理经过10多年的发展，已经对其中许多理论和实践问题有了基本的认识，可在《风景名胜区管理暂行条例》的基础上，并根据其实施过程中积累的经验，尽快制订和颁布《世界遗产保护法》，对遗产地的管理和保护做出明确的法律界定。遗产区旅游开发与建设及旅游业的发展必须与国际接轨。国际化的一个重要特征就是管理的规范化、法制化。世界自然遗产区是国家级重点风景名胜区，没有国家的立法，就无法国际化，遗产管理中存在的诸多问题难以解决。
(二) 理顺管理体制，以法律的形式规定遗产地管理机构及职能，实现对遗产地的科学管理。遗产地管理机构的设置及其职能职责必须要通过立法，以法律的形式加以确定。目前的国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级自然保护区分属不同的部门管理，而且各部门只负责业务指导，人、财、物等行政管理权力在地方，极易产生地方保护主义。为提高管理的权威性，避免地方权力对国家自然文化遗产的掠夺式开发，通过立法可将多头管理统一在一起，建立国家自然文化遗产管理委员会，各遗产地下设管理局，以实现对遗产地的科学化集中管理。对世界遗产的管理和维护，需要由一支专业的管理队伍来实施。遗产地管理机构对旅游工作的管理可以接受旅游部门的指导，但所有权与管理权不能分离，不能由旅游部门直接行使管理职权。统一的管理机构可以按照市场经济规律的要求，对遗产地实施统一管理，科学合理的配置资源，在坚持维护世界遗产真实性和完整性的前提下，对世界遗产地资源进行合理的开发和利用，做到有效保护、合理利用、依法管理、文明服务，使环境效益、生态效益、社会效益和经济效益协调发展。
(三)依法加强对保护世界遗产真实性和完整性工作的宣传，使保护工作的意义深入人心，提高对世界遗产资源真实性和完整性的保护意识。遗产地管理机构有责任和义务向全社会宣传保护世界遗产真实性和完整性的意义，让全社会都能够真正理解保护世界遗产真实性和完整性的重要性和价值。遗产地的管理和保护工作仅仅依靠专业的管理保护工作者来完成是远远不够的，它需要得到社会各个方面的关怀和支持。政府在政策上支持，各种社会机构的配合以及每一个人对遗产地资源和环境的自觉维护，才可能为世界遗产创造一个良好的保存、保护空间，使世界遗产真实性和完整性得到有效保护。遗产地管理机构应根据遗产地的特点，从历史、艺术、科学、审美、人类学及保护的角度，制定教育和宣传计划，通过传播知识、增进了解，素质教育，赢得全社会对世界文化与自然遗产的赞赏和尊重，防止出现任何可能直接或间接损害世界自然遗产的行为。