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摘 要：军队实施绩效预算是适应国际和国内财政改革趋势的必然选择。预算绩效评估指标体系是实施绩效评估的重要基础，所以，我军必须把握构建指标体系的原则，认清构建的总体思路，从总指标出发，构建合理的预算绩效评估指标体系。
关键词：预算；绩效评估；指标体系
中图分类号：D623 文献标识码：A
财政部于2011年专门召开了全国的预算绩效管理会议，并出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》，各地财政在意见的要求下展开了预算绩效管理的试点和实施。指导意见同样对我军预算绩效管理工作提出了要求，为适应国内财政预算绩效管理的潮流，不断强化预算功能，进而提高军费使用效益，我军逐步引入绩效预算制度是大势所趋。从实际情况来看，实行绩效预算的核心是建立绩效评估制度，而评估指标体系则是评估制度的主要组成部分。为了使绩效预算能够有效实施，我军必须从军费构成和使用的特点出发，深入分析，建立完善的评估指标体系。
一、构建指标体系的原则
（一）系统性
军费绩效评估指标要根据军费特点设计，包含总体指标和分指标，是多层次、多方位的。所以，指标体系必然要具有系统性，下层指标反映上层指标的意图，同层次指标评估经费的不同方面，在相互独立基础上共同构成评估的全面指标体系。
（二）全面性
评估指标体系的构建首先要设立总体性指标，然后根据总体指标逐层分解。总体指标的设计要涉及到预算经费的计划、使用、管理、效益等多个方面。分指标要根据军费内容科学设计，要涉及到维持性经费、建设性经费、政府专项经费和预算外经费4大类经费的指标，每类指标还要根据具体经费内容再次细分。同时，根据不同阶段和不同经费的特点，指标内容要定性与定量结合、合规与效益结合，保证组成的指标体系能够全面评估军费的各个方面和运行的整个过程。
（三）合理性
绩效评估指标要根据各类经费的绩效目标进行合理设置，结构要充分符合经费的特点和评估的要求。指标内容合理选择定性指标与定量指标、合规性指标与效益型指标。在此基础上，合理确定各指标权重，形成合理的指标体系。
（四）明晰性
军队预算绩效评估指标体系的明晰性包含两方面：结构明晰和内容明晰。结构明晰要求指标体系整体结构设计合理，各层指标之间逻辑关系清晰，便于对评估指标的整体把握。内容明晰要求在设立指标后要对指标的概念、意义、计算方法等方面予以明确说明，便于对指标的理解和运用。
二、构建我军评估指标体系的总体思路
（一）认清军费使用的绩效目标
指标筛选和确定的基础是对绩效目标地把握和分解，所以要确定合理的指标体系，首先要认清我军预算经费使用的绩效目标。我军预算经费的总目标是合理配置军费，达到最大化地提高战斗力。但是，军队战斗力的提高是难以像企业业绩那样用明确的数据直接体现的。所以，为保证绩效评估的有效性，必须对总目标予以分解，具体细化为各种分目标予以衡量。例如可以将总目标设置为：经费合理配置、战斗力明显提高，分目标可以设置为：项目计划合理、经费预测准确、管理过程合规有效、达到经费使用目的等。在分目标的基础上，要根据各项经费的特点进一步细化为具体目标，形成合理的军费绩效目标体系。
（二）根据目标确定指标
在军费绩效目标明确后，就要针对目标进行评估指标地确定和筛选。为使指标相对简化明了、便于评估时使用，总体思路应该借鉴国外和地方经验，进行关键指标的筛选。在筛选时可以使用偏相关分析，即根据预算绩效目标，罗列影响目标实现的若干相关因素，再分别进行各因素间和因素与目标间两方面线性相关性分析，因素间独立性较强和与目标联系较紧的指标可以选入指标体系。由此逐层筛选，最终完善整个指标体系。
（三）合理确定指标权重
在建立关键指标体系后，就要根据同层次指标对评估效果的影响程度合理确定权重，确定权重一般有层次分析法、排序法和专家直观判断法3种方法，且各具特点。从指标体系多层次、同层次间多方位的特点出发，层次分析法较为合适。层次分析法要求将问题分解为各元素，形成量化判断矩阵进行计算，但是有些因素难以量化，量化后与实际偏差较大，而且全部使用层次分析法工作量较大。所以，对于一些不适合使用层次分析法判断权重的指标，应根据经费特点和指标目的，使用较为简便的排序法和专家直观判断法，但是在使用这两种方法确定权重时必须要严密组织，科学论证，保证权重准确度。
（四）完善指标描述
所谓指标描述就是将指标的相关内容进行说明。这些内容包括指标的名称、意义、数据来源、计算方法等。例如预算经费平衡率，其意义是把握预算制定是否准确，衡量单位执行情况；数据来源于各项经费预算表和决算表；其计算方法是年度支出总额与预算收入总额的比率。对于定性指标进行描述时，要充分说明判断的角度，以便使用者准确运用定性指标。
三、构建我军军费评估指标体系的初步设想
（一）确定军费总体评估指标
为完整地搭建评估指标体系，确定评估的总体指标是关键。只有在明确总体指标后，才能分层次、分方位展开指标体系。确定总体指标时，如果只是考虑军费的最终使用结果，必然不能准确反映预算经费的绩效。例如较大的科研项目，取得成果耗时长，经费使用量大，研究难度大，过程复杂，结果不确定性也很强，如果只强调结果，那么在评估时未能取得成果的项目，绩效评估结果会影响对其继续研究的积极性。所以，总体评估指标要从预算经费的计划、管理、使用和效益4方面予以考虑，确保指标的全面性。例如设计为预算经费计划合理、经费管理合理、经费使用合理和经费使用结果有效4大指标。
（二）合理设计下层指标
总体指标确定后，二级指标应该在一级指标的框架下选取，内容要具有以下特征：一是对上要能全面反映所在总体指标的评估目的；二是对下要针对4类经费具有代表性。所以二级指标要针对我军经费的计划、管理、使用和效益分别确定相应指标，而且尽量能从4类经费的各种特点中提炼出能够反映和评估共性的指标，这样既可以提高准确度，而且可以减少指标体系的繁琐程度，提高评估效率。
在二级指标下的指标，就要在服务于上层指标的同时依据不同经费特点逐步趋向个性化，即依据维持性经费、建设性经费、政府专项经费与预算外经费特点设立专门评估指标。所谓个性化有两层意思，第一层意思是指将一个二级指标针对4类经费同时设立分指标；第二层意思是设立专门针对某类经费的指标。当然，在各大类经费下，根据具体经费不同特点还可依据同样方法设立下层指标，但在设立时要充分考虑到设立的必要性，能够依据4类经费具体数据直接计算或直接反映的就不需要设立下层指标。防止因指标体系层次过多，造成在评估工作中过于繁琐、不好把握的情况出现。
在下层指标的内容侧重方面，要针对军费预算评估的各个阶段和不同经费的特点进行合理选择。根据我军军费预算实际情况，应从两个角度予以考虑：一是从经费运行各个阶段的角度考虑，在计划和管理阶段定性指标占的比重应该比定量指标大，而定性指标设立难度较大，所以在这两个阶段要特别重视定性指标的分析和论证，保证定性指标能够尽量避免主观因素且便于操作；在经费使用过程和效益评估时，使用定量指标较多，所以在设计指标时要特别注意定量指标的设计前提和计算过程，保证指标结果的准确性和相关性。二是从各种经费角度考虑，维持性经费偏重于合规性管理，建设性经费偏重于成果和效益，政府专项经费和预算外经费都偏重于有效和合理使用，所以各个总目标下设立下层指标时要充分考虑到这些特点，形成结构和内容较为合理的指标体系。
这种多层次、多方位的评估指标体系，不仅使用起来条理清晰、操作较为方便，其评估结果也可以强化各级的责任意识，同时可以充分反映当年预算中各种经费在不同方面的绩效，找出不足之处，为下一年预算编制、执行过程的重点监管和各级的工作改进提供参考，进而不断强化预算功能，提高经费使用效益。
参考文献：
[1] 罗建钢.财政支出效益：一个评价框架[J].财政研究.2003，（03）.
[2] 财政部.关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见[C]. 2004.
[3] 罗斌元、马玉玲.财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系构建[J].地方财政研究，2006，（09）.
关键词：预算；绩效评估；指标体系
中图分类号：D623 文献标识码：A
财政部于2011年专门召开了全国的预算绩效管理会议，并出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》，各地财政在意见的要求下展开了预算绩效管理的试点和实施。指导意见同样对我军预算绩效管理工作提出了要求，为适应国内财政预算绩效管理的潮流，不断强化预算功能，进而提高军费使用效益，我军逐步引入绩效预算制度是大势所趋。从实际情况来看，实行绩效预算的核心是建立绩效评估制度，而评估指标体系则是评估制度的主要组成部分。为了使绩效预算能够有效实施，我军必须从军费构成和使用的特点出发，深入分析，建立完善的评估指标体系。
一、构建指标体系的原则
（一）系统性
军费绩效评估指标要根据军费特点设计，包含总体指标和分指标，是多层次、多方位的。所以，指标体系必然要具有系统性，下层指标反映上层指标的意图，同层次指标评估经费的不同方面，在相互独立基础上共同构成评估的全面指标体系。
（二）全面性
评估指标体系的构建首先要设立总体性指标，然后根据总体指标逐层分解。总体指标的设计要涉及到预算经费的计划、使用、管理、效益等多个方面。分指标要根据军费内容科学设计，要涉及到维持性经费、建设性经费、政府专项经费和预算外经费4大类经费的指标，每类指标还要根据具体经费内容再次细分。同时，根据不同阶段和不同经费的特点，指标内容要定性与定量结合、合规与效益结合，保证组成的指标体系能够全面评估军费的各个方面和运行的整个过程。
（三）合理性
绩效评估指标要根据各类经费的绩效目标进行合理设置，结构要充分符合经费的特点和评估的要求。指标内容合理选择定性指标与定量指标、合规性指标与效益型指标。在此基础上，合理确定各指标权重，形成合理的指标体系。
（四）明晰性
军队预算绩效评估指标体系的明晰性包含两方面：结构明晰和内容明晰。结构明晰要求指标体系整体结构设计合理，各层指标之间逻辑关系清晰，便于对评估指标的整体把握。内容明晰要求在设立指标后要对指标的概念、意义、计算方法等方面予以明确说明，便于对指标的理解和运用。
二、构建我军评估指标体系的总体思路
（一）认清军费使用的绩效目标
指标筛选和确定的基础是对绩效目标地把握和分解，所以要确定合理的指标体系，首先要认清我军预算经费使用的绩效目标。我军预算经费的总目标是合理配置军费，达到最大化地提高战斗力。但是，军队战斗力的提高是难以像企业业绩那样用明确的数据直接体现的。所以，为保证绩效评估的有效性，必须对总目标予以分解，具体细化为各种分目标予以衡量。例如可以将总目标设置为：经费合理配置、战斗力明显提高，分目标可以设置为：项目计划合理、经费预测准确、管理过程合规有效、达到经费使用目的等。在分目标的基础上，要根据各项经费的特点进一步细化为具体目标，形成合理的军费绩效目标体系。
（二）根据目标确定指标
在军费绩效目标明确后，就要针对目标进行评估指标地确定和筛选。为使指标相对简化明了、便于评估时使用，总体思路应该借鉴国外和地方经验，进行关键指标的筛选。在筛选时可以使用偏相关分析，即根据预算绩效目标，罗列影响目标实现的若干相关因素，再分别进行各因素间和因素与目标间两方面线性相关性分析，因素间独立性较强和与目标联系较紧的指标可以选入指标体系。由此逐层筛选，最终完善整个指标体系。
（三）合理确定指标权重
在建立关键指标体系后，就要根据同层次指标对评估效果的影响程度合理确定权重，确定权重一般有层次分析法、排序法和专家直观判断法3种方法，且各具特点。从指标体系多层次、同层次间多方位的特点出发，层次分析法较为合适。层次分析法要求将问题分解为各元素，形成量化判断矩阵进行计算，但是有些因素难以量化，量化后与实际偏差较大，而且全部使用层次分析法工作量较大。所以，对于一些不适合使用层次分析法判断权重的指标，应根据经费特点和指标目的，使用较为简便的排序法和专家直观判断法，但是在使用这两种方法确定权重时必须要严密组织，科学论证，保证权重准确度。
（四）完善指标描述
所谓指标描述就是将指标的相关内容进行说明。这些内容包括指标的名称、意义、数据来源、计算方法等。例如预算经费平衡率，其意义是把握预算制定是否准确，衡量单位执行情况；数据来源于各项经费预算表和决算表；其计算方法是年度支出总额与预算收入总额的比率。对于定性指标进行描述时，要充分说明判断的角度，以便使用者准确运用定性指标。
三、构建我军军费评估指标体系的初步设想
（一）确定军费总体评估指标
为完整地搭建评估指标体系，确定评估的总体指标是关键。只有在明确总体指标后，才能分层次、分方位展开指标体系。确定总体指标时，如果只是考虑军费的最终使用结果，必然不能准确反映预算经费的绩效。例如较大的科研项目，取得成果耗时长，经费使用量大，研究难度大，过程复杂，结果不确定性也很强，如果只强调结果，那么在评估时未能取得成果的项目，绩效评估结果会影响对其继续研究的积极性。所以，总体评估指标要从预算经费的计划、管理、使用和效益4方面予以考虑，确保指标的全面性。例如设计为预算经费计划合理、经费管理合理、经费使用合理和经费使用结果有效4大指标。
（二）合理设计下层指标
总体指标确定后，二级指标应该在一级指标的框架下选取，内容要具有以下特征：一是对上要能全面反映所在总体指标的评估目的；二是对下要针对4类经费具有代表性。所以二级指标要针对我军经费的计划、管理、使用和效益分别确定相应指标，而且尽量能从4类经费的各种特点中提炼出能够反映和评估共性的指标，这样既可以提高准确度，而且可以减少指标体系的繁琐程度，提高评估效率。
在二级指标下的指标，就要在服务于上层指标的同时依据不同经费特点逐步趋向个性化，即依据维持性经费、建设性经费、政府专项经费与预算外经费特点设立专门评估指标。所谓个性化有两层意思，第一层意思是指将一个二级指标针对4类经费同时设立分指标；第二层意思是设立专门针对某类经费的指标。当然，在各大类经费下，根据具体经费不同特点还可依据同样方法设立下层指标，但在设立时要充分考虑到设立的必要性，能够依据4类经费具体数据直接计算或直接反映的就不需要设立下层指标。防止因指标体系层次过多，造成在评估工作中过于繁琐、不好把握的情况出现。
在下层指标的内容侧重方面，要针对军费预算评估的各个阶段和不同经费的特点进行合理选择。根据我军军费预算实际情况，应从两个角度予以考虑：一是从经费运行各个阶段的角度考虑，在计划和管理阶段定性指标占的比重应该比定量指标大，而定性指标设立难度较大，所以在这两个阶段要特别重视定性指标的分析和论证，保证定性指标能够尽量避免主观因素且便于操作；在经费使用过程和效益评估时，使用定量指标较多，所以在设计指标时要特别注意定量指标的设计前提和计算过程，保证指标结果的准确性和相关性。二是从各种经费角度考虑，维持性经费偏重于合规性管理，建设性经费偏重于成果和效益，政府专项经费和预算外经费都偏重于有效和合理使用，所以各个总目标下设立下层指标时要充分考虑到这些特点，形成结构和内容较为合理的指标体系。
这种多层次、多方位的评估指标体系，不仅使用起来条理清晰、操作较为方便，其评估结果也可以强化各级的责任意识，同时可以充分反映当年预算中各种经费在不同方面的绩效，找出不足之处，为下一年预算编制、执行过程的重点监管和各级的工作改进提供参考，进而不断强化预算功能，提高经费使用效益。
参考文献：
[1] 罗建钢.财政支出效益：一个评价框架[J].财政研究.2003，（03）.
[2] 财政部.关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见[C]. 2004.
[3] 罗斌元、马玉玲.财政支出基本建设项目绩效评价通用指标体系构建[J].地方财政研究，2006，（09）.