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中图分类号：C24 文献标识码：A 文章编号：
从上世纪九十年代以来，我县乡镇机构先后进行进了两次改革，并取得了一定的成效。但由于种种原因，致使改革没有全面到位。特别是2004年全面取消农业税以来，乡镇事业单位在机构设置、人员编制配备、职能发挥及管理服务等方面，已很难适应当今市场经济的发展需要。如何进一步深化乡镇事业单位机构改革，成为当前亟需研究解决的新课题。最近，笔者对各乡镇事业单位机构设置、人员编制管理等情况进行了调研。
一、存在的问题
1、机构散，行政管理成本高。目前，我县共有乡镇23个（其中乡16，建制镇7个），农业人口20余万人，平均每个乡镇不足1万人。而每个乡镇共设置事业站所九个。即：文化服务中心（文化站与广播电视站合并）、农业农机技术推广中心（农业技术推广站与农业机械管理站合并）、农村经济经营站（农业经营管理站、物价站、劳动管理站合并）、国土建设所、林业工作站、水利工作站、畜牧水产工作站、乡镇企业工作站、计划生育技术服务站。共核事业编制563名，实有人员532人。每个事业单位配备人员多的3-5人，少的仅1人。乡镇事业机构设置过于分散、规模过小，且业务工作量不大，造成了部门分割、自我封闭、各自为政的现象，这既不利于区域经济的发展，又加大了行政管理成本。
2、职能弱，综合服务功能缺。一是部分乡镇事业单位职能弱化，发展活力不足。以农村经济经营站为例，其原有的职能随着农村社会改革的深入，不断弱化，其人员大部分参与乡镇中心工作，其业务只是填报经济报表，一年的工作量往大点说就30个工作日。二是部分乡镇事业单位由于经费不足，工作难以开展，职能得不到足分发挥。如乡镇农业农机技术推广中心，多数乡镇除保该部门工作人员的基本工资外，其福利部分由部门自行解决。为保证自己的利益，他们不得不以推广新品种为由从事种子、化肥、农药等经营活动，而真正为农服务职能却没有得到发挥。三是部分事业单位没有实际意义的业务工作，已名存实亡。如乡镇企业工作站。由于我县是一个以农业为主的山区贫困县，多数乡镇都没有企业，使得乡镇企业工作站工作人员大多数都外出务工，根本无业务工作开展。
3、素质低，人员结构不合理。由于受编制限制，多年来未吸收新的人员，致使乡镇事业站所人员总体素质不是很高。具体表现在：一是文化层次偏低。据调查，乡镇事业站所人员中专科文化程度以上的有76人，仅占总人数的14%，而中专及以下文化程度的有456人，占总人数的86%。二是业务水平不高。乡镇事业站所人员大部分都是半路出家，专业技术缺乏、知识陈旧、本领单一的问题相当突出。往往是农技站的不掌握农技服务本领，水利站的不会水利建设、维修，很难适应现代农村工作的需要。
4、管理乱，人员混岗严重。2002年乡镇机构改革以后，乡镇事业单位名称和职责都已明确，并办理了相应的编制管理手册，实行了实名制管理。但由于部分乡镇事业站所既无独立场所，又无资金和独立帐户，被当作乡镇综合办事机构对待，处于政府大包大揽中，独立履职尽责、独立开展业务、独立发展的能力差。相当一部分乡镇政府把事业单位人员与行政干部混岗使用，主要从事党委政府的中心工作，甚至安排驻村，根本无暇顾及本职业务。
二、对策探讨
根据当前市场经济发展趋势，结合新农村建设的实际，我们认为，应从以下几方面入手推进乡镇事业单位机构改革，进一步优化资源配置，激发事业单位内部活力，构建高效的农业农村服务体系。
一是要科学设置乡镇事业机构。本着“精干、效能”、“因地制宜”和“因事制宜”的原则，科学、合理、规范地设置乡镇事业单位机构。根据行业和地方的实际情况，充分考虑到农村社会发展、经济发展和农村经济市场化的要求，尽可能地综合设置事业单位。职能任务相同、相近或重叠的，应进行合并重组。设置过于零散，规模过小，服务对象单一，要予以合并。
二是要强化乡镇事业单位的服务职能。根据目前农村工作的现状，乡镇事业单位必须按照社会需要、市场需要和农民需要，强化其服务农民、服务农业、服务农村经济的职能。乡镇政府要将一些技术性、服务性工作交给事业站所承担，并引导其在提供信息服务、做好宣传推介工作等方面下功夫，最大限度地挖掘乡镇事业单位的服务潜能。将事业单位从政府大包大揽的襁褓中剥离开来。积极倡导社会力量兴办乡镇科教文卫等公益事业和养老福利事业，推进事业单位社会化进程。鼓励有条件的单位走企业化、社会化运作的路子，以达到降低行政管理成本，实现资源共享、优势互补。
三是要提高乡镇事业站所人员为农服务本领。乡镇事业站所作为直接服务于农村、服务于农业的政府职能服务部门，其人员首先要调整好心态，树立服务意识。主动创新，挖掘服务潜力，服务农村农业市场，以谋求自身事业的发展。其次是努力提高自身专业技术本领。要通过加强学习培训，来提高自身的业务本领，更好地为农服好务。三是要合理引进专业技术人员，促进乡镇事业单位人员优化配置，解决目前事业单位人才短缺、队伍结构不合理等问题。
四是要加强乡镇事业站所人员编制管理。一是要实行编制管理动态化。要通过调查研究，在充分认识农村社会经济发展对事业规模需要的前提下，科学预测未来的乡镇事业发展趋势，按照因事设岗的原则，科学合理设置岗位。近年来，特别是2004年全面取消农业税以来，面对农村工作的新形势，我县各乡镇积极調整思路，在切实推进政府职能转变方面进行了一些探索和实践，取得了较好效果。
1、主要是调整工作思路，集中精力抓发展。坚持以促进农民增收为中心，以产业化为基础，大力推进农村三化进程。在农业产业化方面，加快产业结构调整，积极推进农业产业区域化。在平溪河沿岸建立了无公害优质稻基地、杂交水稻制种基地、优质油菜高产示范基地和优质玉米高产栽培示范基地；以草山草场为主阵地，建立了凉伞、碧朗、中寨等一大批肉牛养殖小区。在城镇开发方面，坚持按照“规划为纲、基础先行、政府引导、市场运作、以地生财、滚动开发”的原则，凉伞、扶罗、鱼市、兴隆等乡镇农村小城镇建设如火如荼。在工业方面，坚持依托丰富的农副产品和重晶石矿资源，大力开展招商引资，发展民营经济，先后引进了嘉信食品、青岛红星集团、湖南安圣、湘浙、浙浦等一大批企业。2012年，全县完成国内生产总值37.8亿元，同比增长13.1%。
2、优化领导班子力量。23个乡镇党政一把手均具备大学本科以上文化程度。其中17名乡镇长在任职前有抓经济工作的经历，23个乡镇党委书记任职前均有三年以上经济工作经历和基层工作经历。从调研的情况看，23个乡镇领导班子作风务实，精神饱满，团结协作，在乡镇机关有较强的凝聚力，在群众中有较高的影响力，在执行党和国家政策方面有较强的执行力和创造力。在配优配强乡镇领导班子的同时，以农村村支两委换届为契机，全面加强了村级领导班子建设。农村党支部的战斗力、号召力、凝聚力明显增强。
优化干部力量配置。重点是加强了乡镇事业站所的管理及其作用的发挥。以扶罗镇为例，该镇近年来按照精简优化、集中使用、适才适用的原则，充分发挥每个干部的特长，将干部进行优化组合，设立党政综合管理办公室、经济发展办公室和社会事务管理办公室。
优化考核激励机制。按照“任人唯贤、统筹兼顾”的原则，进一步调整和优化考核激励机制。量化考核机制。建立工效挂钩的激励机制。将工作绩效直接与干部的每月下乡补助挂钩，视任务完成情况发放补助。推行监督机制。每个乡镇都设立公示牌和政务公开栏，主动接受群众监督，并定期邀请村组干部、党员和群众代表对干部进行评议，征询意见和建议，了解工作实绩。
3、在调查中我们发现，把更好的服务群众作为加快发展的一项重要举措，是各乡镇党委政府的普遍共识。一些乡镇改变了过去下计划、压任务，直接参与和干预具体经济活动的服务方式，更多地采取做给群众看、带着群众干的方式，以示范引导替代命令指挥。
从上世纪九十年代以来，我县乡镇机构先后进行进了两次改革，并取得了一定的成效。但由于种种原因，致使改革没有全面到位。特别是2004年全面取消农业税以来，乡镇事业单位在机构设置、人员编制配备、职能发挥及管理服务等方面，已很难适应当今市场经济的发展需要。如何进一步深化乡镇事业单位机构改革，成为当前亟需研究解决的新课题。最近，笔者对各乡镇事业单位机构设置、人员编制管理等情况进行了调研。
一、存在的问题
1、机构散，行政管理成本高。目前，我县共有乡镇23个（其中乡16，建制镇7个），农业人口20余万人，平均每个乡镇不足1万人。而每个乡镇共设置事业站所九个。即：文化服务中心（文化站与广播电视站合并）、农业农机技术推广中心（农业技术推广站与农业机械管理站合并）、农村经济经营站（农业经营管理站、物价站、劳动管理站合并）、国土建设所、林业工作站、水利工作站、畜牧水产工作站、乡镇企业工作站、计划生育技术服务站。共核事业编制563名，实有人员532人。每个事业单位配备人员多的3-5人，少的仅1人。乡镇事业机构设置过于分散、规模过小，且业务工作量不大，造成了部门分割、自我封闭、各自为政的现象，这既不利于区域经济的发展，又加大了行政管理成本。
2、职能弱，综合服务功能缺。一是部分乡镇事业单位职能弱化，发展活力不足。以农村经济经营站为例，其原有的职能随着农村社会改革的深入，不断弱化，其人员大部分参与乡镇中心工作，其业务只是填报经济报表，一年的工作量往大点说就30个工作日。二是部分乡镇事业单位由于经费不足，工作难以开展，职能得不到足分发挥。如乡镇农业农机技术推广中心，多数乡镇除保该部门工作人员的基本工资外，其福利部分由部门自行解决。为保证自己的利益，他们不得不以推广新品种为由从事种子、化肥、农药等经营活动，而真正为农服务职能却没有得到发挥。三是部分事业单位没有实际意义的业务工作，已名存实亡。如乡镇企业工作站。由于我县是一个以农业为主的山区贫困县，多数乡镇都没有企业，使得乡镇企业工作站工作人员大多数都外出务工，根本无业务工作开展。
3、素质低，人员结构不合理。由于受编制限制，多年来未吸收新的人员，致使乡镇事业站所人员总体素质不是很高。具体表现在：一是文化层次偏低。据调查，乡镇事业站所人员中专科文化程度以上的有76人，仅占总人数的14%，而中专及以下文化程度的有456人，占总人数的86%。二是业务水平不高。乡镇事业站所人员大部分都是半路出家，专业技术缺乏、知识陈旧、本领单一的问题相当突出。往往是农技站的不掌握农技服务本领，水利站的不会水利建设、维修，很难适应现代农村工作的需要。
4、管理乱，人员混岗严重。2002年乡镇机构改革以后，乡镇事业单位名称和职责都已明确，并办理了相应的编制管理手册，实行了实名制管理。但由于部分乡镇事业站所既无独立场所，又无资金和独立帐户，被当作乡镇综合办事机构对待，处于政府大包大揽中，独立履职尽责、独立开展业务、独立发展的能力差。相当一部分乡镇政府把事业单位人员与行政干部混岗使用，主要从事党委政府的中心工作，甚至安排驻村，根本无暇顾及本职业务。
二、对策探讨
根据当前市场经济发展趋势，结合新农村建设的实际，我们认为，应从以下几方面入手推进乡镇事业单位机构改革，进一步优化资源配置，激发事业单位内部活力，构建高效的农业农村服务体系。
一是要科学设置乡镇事业机构。本着“精干、效能”、“因地制宜”和“因事制宜”的原则，科学、合理、规范地设置乡镇事业单位机构。根据行业和地方的实际情况，充分考虑到农村社会发展、经济发展和农村经济市场化的要求，尽可能地综合设置事业单位。职能任务相同、相近或重叠的，应进行合并重组。设置过于零散，规模过小，服务对象单一，要予以合并。
二是要强化乡镇事业单位的服务职能。根据目前农村工作的现状，乡镇事业单位必须按照社会需要、市场需要和农民需要，强化其服务农民、服务农业、服务农村经济的职能。乡镇政府要将一些技术性、服务性工作交给事业站所承担，并引导其在提供信息服务、做好宣传推介工作等方面下功夫，最大限度地挖掘乡镇事业单位的服务潜能。将事业单位从政府大包大揽的襁褓中剥离开来。积极倡导社会力量兴办乡镇科教文卫等公益事业和养老福利事业，推进事业单位社会化进程。鼓励有条件的单位走企业化、社会化运作的路子，以达到降低行政管理成本，实现资源共享、优势互补。
三是要提高乡镇事业站所人员为农服务本领。乡镇事业站所作为直接服务于农村、服务于农业的政府职能服务部门，其人员首先要调整好心态，树立服务意识。主动创新，挖掘服务潜力，服务农村农业市场，以谋求自身事业的发展。其次是努力提高自身专业技术本领。要通过加强学习培训，来提高自身的业务本领，更好地为农服好务。三是要合理引进专业技术人员，促进乡镇事业单位人员优化配置，解决目前事业单位人才短缺、队伍结构不合理等问题。
四是要加强乡镇事业站所人员编制管理。一是要实行编制管理动态化。要通过调查研究，在充分认识农村社会经济发展对事业规模需要的前提下，科学预测未来的乡镇事业发展趋势，按照因事设岗的原则，科学合理设置岗位。近年来，特别是2004年全面取消农业税以来，面对农村工作的新形势，我县各乡镇积极調整思路，在切实推进政府职能转变方面进行了一些探索和实践，取得了较好效果。
1、主要是调整工作思路，集中精力抓发展。坚持以促进农民增收为中心，以产业化为基础，大力推进农村三化进程。在农业产业化方面，加快产业结构调整，积极推进农业产业区域化。在平溪河沿岸建立了无公害优质稻基地、杂交水稻制种基地、优质油菜高产示范基地和优质玉米高产栽培示范基地；以草山草场为主阵地，建立了凉伞、碧朗、中寨等一大批肉牛养殖小区。在城镇开发方面，坚持按照“规划为纲、基础先行、政府引导、市场运作、以地生财、滚动开发”的原则，凉伞、扶罗、鱼市、兴隆等乡镇农村小城镇建设如火如荼。在工业方面，坚持依托丰富的农副产品和重晶石矿资源，大力开展招商引资，发展民营经济，先后引进了嘉信食品、青岛红星集团、湖南安圣、湘浙、浙浦等一大批企业。2012年，全县完成国内生产总值37.8亿元，同比增长13.1%。
2、优化领导班子力量。23个乡镇党政一把手均具备大学本科以上文化程度。其中17名乡镇长在任职前有抓经济工作的经历，23个乡镇党委书记任职前均有三年以上经济工作经历和基层工作经历。从调研的情况看，23个乡镇领导班子作风务实，精神饱满，团结协作，在乡镇机关有较强的凝聚力，在群众中有较高的影响力，在执行党和国家政策方面有较强的执行力和创造力。在配优配强乡镇领导班子的同时，以农村村支两委换届为契机，全面加强了村级领导班子建设。农村党支部的战斗力、号召力、凝聚力明显增强。
优化干部力量配置。重点是加强了乡镇事业站所的管理及其作用的发挥。以扶罗镇为例，该镇近年来按照精简优化、集中使用、适才适用的原则，充分发挥每个干部的特长，将干部进行优化组合，设立党政综合管理办公室、经济发展办公室和社会事务管理办公室。
优化考核激励机制。按照“任人唯贤、统筹兼顾”的原则，进一步调整和优化考核激励机制。量化考核机制。建立工效挂钩的激励机制。将工作绩效直接与干部的每月下乡补助挂钩，视任务完成情况发放补助。推行监督机制。每个乡镇都设立公示牌和政务公开栏，主动接受群众监督，并定期邀请村组干部、党员和群众代表对干部进行评议，征询意见和建议，了解工作实绩。
3、在调查中我们发现，把更好的服务群众作为加快发展的一项重要举措，是各乡镇党委政府的普遍共识。一些乡镇改变了过去下计划、压任务，直接参与和干预具体经济活动的服务方式，更多地采取做给群众看、带着群众干的方式，以示范引导替代命令指挥。