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摘要：随着我成都市统筹城乡发展战略的深入推进和 “全域成都”规划理念的不断提升，成都开始探由城市竞争走向区域合作的新时期，如何通过优化城乡形态、强化区域合作提升城市竞争力成为重要研究课题，本文意图通过对广佛同城化的背景、进展、主要思路进行介绍，并对其主要经验与存在问题进行剖析，为以成都为核心的成都经济区一体化发展提供有益启示和借鉴。
关键词：同城化；同城整合规划；城乡统筹；区域合作
Abstract: with chengdu urban and rural development strategy I the deepening and the "all domain chengdu" planning idea of the rising, chengdu began to TanYou urban competition to regional cooperation in the new period, how to through the optimization of urban and rural form, strengthen regional cooperation urban competitiveness become important research subject, this article through the city of guangfo intention of the background, the progress, the main ideas, are introduced, and its main experience and the existing problems are analyzed, in chengdu for as the core of the chengdu economic integration development provides beneficial enlightenment and reference.
Keywords: the city; City integrated planning; Urban and rural; Regional cooperation
中圖分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
同城化概念是我国在城市化处于快速发展阶段的2000年以后，由学术界、新闻界、城市规划界、政府部门共同提出的一个具有中国特色的时代概念，具有约定俗成的形成过程。在我国是先有实践后有理论研究，但还没有形成系统的研究和学理解释，而在国外也还没有关于同城化的说法。目前国内已经有不少城市开始探索同城化发展，如北京与天津、广州与佛山、沈阳与抚顺、西宁与咸阳等10多对城市。这些城市根据对同城市化的理解进行了创新性的探索性规划和建设，为从理论和实践层面丰富了同城化的认识。根据同城化实践目标和的具体内容等探讨其在理论层面的内涵，可以被纳入到城市区域一体化发展的一个高级阶段。当前我国城市化总体进入中期发展的阶段，区域一体化的发展应该是以城市为主导的一体化。城市密集的区域发展中必须会经历由农村到城市，由城市到城市经济圈，又由城市经济圈到城市群的一般轨迹。城市密集区域发展到成熟阶段就会形成城市间社会经济联系紧密、地域生产分工协作的城市群，而同城化则就是城市群发展的必然趋向。
一、广佛“同城化”规划背景和进展情况
一直以来，广州、佛山就是珠三角历史上经济和文化最活跃的地区，近代更是形成了以广州、佛山为代表的南国城市与商贸重镇。因为地缘相连、历史相承、文化同源，广州与佛山虽然是两个独立的城市，有各自的行政区界限。但是，两地的民间交流却一直是历史相承、源远流长。“在外人看来，这两座城市实在分不清哪是广州，哪是佛山”，“从历史上看，广佛本来就是一家”，就是两个城市关系的最贴切描述。从2000年开始，随着广州“西联”战略的提出，广佛同城在民间和学术界的呼声日益高涨，两市间在如何进行区域合作与协调发展上也都做了不少努力。从2003到2007年间共召开过4次广佛论坛，探索广佛合作发展；2004年广州、佛山签署建设广佛区域公交电子收费一卡通备忘录；2005年，两市政府代表团就如何对接两市间的43条道路在规划上先行对接达成一致意见等。这些动作也为“广佛同城”做了有益的铺垫，但由于行政区划不同、城市发展重点改变等体制、政策等方面原因，“广佛同城”一直未取得实质性的突破。
图1广州、佛山地理空间关系示意图
2008年，广州与佛山的GDP总和达到了12500多亿，约占整个珠三角区区域经济总量的36%，两市社会固定资产投资总额、社会消费品总额之和也占整个珠三角区的30%以上，且2008年在面临国际金融危机冲击的背景下，两地经济增长平均速度还超过了13.5%,成为整个珠江三角洲经济增长的引擎。随着国内外区域间竞争的加剧和国际金融危机逐渐向实体经济过渡，珠三角区域作为一个外向性很高的经济中心区域存在的基本矛盾开始显露。新的政治经济环境背景下，珠三角地区该何去何从成为一个关系到国家发展战略的论题。
2008年12月31日，国务院正式批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确提出：“强化广州、佛山的同城效应,携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。”“广州佛山同城化”首次上升到国家战略，并被定位为珠江三角洲城市一体化的先行区，具有标志示范作用。在此基础之上，广东省委、省政府也明确指出“落实《纲要》的突破口在于珠三角城市一体化，而推动珠三角城市一体化的突破口在于广佛同城化，要将广佛作为一个城市来规划”。由此，广佛合作从单纯的交通基础设施对接开始迈向“同城化”全新的合作发展阶段，珠江三角洲地区的改革开放和经济社会发展也从此进入一个新的阶段。
2、主要进展
（1）签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》
为加速推进广佛同城化发展进程，在广东省委、省政府的统一领导下，2009年3月19日，广州市、佛山市经协商一致，签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》，包括指导思想、发展规划、基础设施、产业协作、科技创新、市场环境、环境保护、能源保障、社会事业、公共事务、领导机构、联席会议制度、专责小组等内容。成立了推动广佛同城化的领导机构和协调机制，在市委市政府四人领导小组、市长联席会议制度下设立了城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等四个专责小组：分别对相关领域重大问题的合作、协调上进行磋商、共同决策。
（2）签署《广州市、佛山市同城化建设城市规划合作协议》
在协议中，明确广佛同城化城市规划合作工作内容。包括开展整体层面的同城化城市规划与机制研究（2009-2020年）和近期实施层面的同城化整合规划与计划，确定了52项互动性最强、当前最紧迫、成效最明显、群众和企业最受益的重大项目作为年内两市合作工作重点，项目涉及重点发展规划、重点基础设施、重点产业协作、重点对接政策、重点联合行动等五方面内容。
（3）按照“突出重点，先易后难”思路，先行编制条件成熟地区的同城整合规划。重点地区同城整合规划注重实用性，立足两市已有规划进行整合优化，旨在通过双方密切协商达成共识，共同确定重点地区整体发展必须进行约束、控制的重大原则问题，明确刚性控制要素，确保在两市分别编制的下层次相关规划（详细规划）中予以贯彻落实，规划成果深度和表达形式根据片区具体问题和情况灵活确定。
图2广佛同城化规划重点地区示意图
二、广佛同城化的经验和难点
1、经验
（1）改变观念，提升高度，以政府决策融合带动发展融合
广佛同城不仅仅是关系到广州和佛山两座城市未来发展的事，而是对于整个珠三角洲地区都具有非同一般的战略意义——是珠三角一体化的重要突破口，是珠三角洲地区在日益激烈的国内外区域竞争中得以与其他强势经济区抗衡的关键赛点。2008年12月，国务院《珠三角改革发展规划纲要（2008-2020）》的出台标志着国家政策层面在审时度势、着眼全局后对广佛同城重大意义的最权威的认定。2009年2月，广东省十一届人大二次会议上，广佛同城被第一次以政府工作报告的形式命题。这是迄今为止广东省高层最明确的表达，经由这一轮战略研讨，广佛同城已经超越了两个城市的合作，它被推向更高层级的区域战略地位，升级为广东省改革与发展设計的蓝本。在上至国家下至省、市地方决策层战略认识统一的基础上，以《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》及规划、产业、交通、环保四个细化协议相继签订为广佛同城的实质推进奠定融合决策的良好基础。
（2）政府推动，市场主导
“广佛同城化”是珠江三角洲一体化的突破口，因此它也具有整个珠三角相关很多问题解决的典型性。这其中最为关键的就是必须在同城化推进中明确政府和市场的职责分工。“政府推动、市场主导”应是“广佛同城化”的重要原则。作为政府，应该重点解决好教育、医疗、社保、养老等公共服务领域以及市政交通基础设施、生态环保、社会治安等方面的统筹规划与管理，建立务实高效的对接机制，制定切实可行的政策，及时采取有效措施协调利益相关部门共同解决问题，以政府的行政权威和公信做好“广佛同城化”的引导和基础保障。而对于本应由市场决定的企业行为如银行的异地存取收费、电信漫游费、长途费等则就应保证仍由市场决定，以政府的“不越位”确保企业合法、合理利益。只有这样，“广佛同城化”才是真正切实可行的。
（3）统筹规划、循序渐进、先易后难
“广佛同城”议题自2000年广州“西联”战略提出就成为学术界探讨的重要课题之一，然而直至2008年才被国家决策层正式认可，这其中重要原因就是“广佛同城”本身就是一个历史的演进过程，其由提出到热论再到实践都包含了社会经济发展规律的作用，在“广佛同城”社会经济条件尚未成熟前，人为的强行推进是不可能有实质性效果的。时至今日，“广佛同城化”也仍然面临许多体制、政策方面的问题。其中最根本的原因就在于广州、佛山是两个行政辖制权独立的城市，各种政策制定的程序、标准都有较大差异，所以“广佛同城”并非能够一蹴而就，而应在充分尊重社会经济发展规律的基础上，“统筹规划、循序渐进、先易后难”。
2、难点：在不改变两市行政区划的前提下，建立有效的跨区域的合作机制来协调规划、投资和收益
目前“广佛同城化”仍然面临许多问题，而最大的挑战就是如何在不改变两市行政区划的前提下，建立有效的跨区域的合作机制来协调规划、投资和收益。在广佛接壤的200多公里带状区域中，广州部分主要是绿色生态控制区域，而佛山部分更多的城市建设的工业区，二者无论是在关联产业发展或是生态环境保护方面的诉求都是不一样的，如何在不影响两市各自的城市发展战略的前提下优化交接区域的功能布局不仅仅是一个规划技术问题，而更多的是一个关于权力和责任的分割的政策机制衔接与协调方面的问题。一旦责、权、利的分割难以理清，就会使很多简单的问题复杂化。目前，广东省、市政府也正在就如何建立有效的跨区域的合作机制进行积极的探索。
三、对成都区域合作的启示
（一）同城化是手段而不是目标
“广佛同城化”发展直接决定着珠三角未来的走势。“广佛同城化”是通过强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群，以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展割据，提升整体竞争力。它不仅关系到广州和佛山两座城市，而一个具有国家战略高度的全国性议题，必须站在珠三角新一轮改革和发展的角度去思考和谋划。 “广佛同城化”并非为了同城而同城，而是通过同城形成“1+1〉2”的合力并且为珠江三角洲更大片区域的竞合发展提供基础和示范，促进珠三角区域一体化为目标的。同理，无论是在 “3681”平方公里范围构建成都新型都市区还是发展成都与周边城市的同城化都只是一种手段，根本的目标都是为了进一步优化资源和要素的配置，优化和完善城市功能，推进成都平原区域城镇化进程，提升区域社会经济综合发展水平和质量。
（二）加强前期基础性论证和专题研究，科学选择成都与周边城市的区域合作模式
区域合作是以区域分工为基础的。由于在区域分工的深化过程中，区域经济发展的专业性倾向日益突出，从而使区域间相互依赖程度也加深。处于各自发展利益的需要，区域才在分工的基础上寻求合作。通过区域合作，消除掉要素自由流动的壁垒，把区域之间的比较优势进行相互叠加，把分散的经济活动有机地组织起来，形成更加优化的资源配置，促进区域帕累托社会总福利的增加。因此，区域合作应该在尊重经济社会发展客观规律为前提的，顺应社会经济发展的客观趋势推进的。从“广佛同城化”实践考证，它也是中央和广东地方政府在尊重社会经济演进自然规律和发展趋势的前提下，为促进珠江三角洲区域一体化，提升区域社会经济发展水平而能动性地制定的区域发展战略，是以科学的论证和实际时机的成熟为基础的。因此，成都经济区中成都与周边城市的区域合作模式推进也需要在充分考量其一体化发展条件和程度的基础上择时而行，即审时度势，适时而动。当前，国内外区域合作中同城化的模式可大体归纳为高度同城化（大连模式）、中度同城化（洛杉矶模式）、低度同城化（目前的广佛模式）。无论哪种模式都是基于一定的现实发展基础上在社会经济规律的作用下人与社会经济“博奕”的结果，在一定程度上可以说是“天时、地利、人和”的共同作用才形成的。当前，成都与周市（州）城市的同城化到底有怎样的条件、是否“已到火侯”、采用何种模式……还需经过深入地研究和严谨、科学的论证后才能做出初步回答。
（三）统筹规划、循序渐进、先易后难
类似于任何一个企图打破行政区经济逐步转化到通过竞合进而协调发展的区域一体化的过程，无论是在成都市域范围内“全域成都”○1规划的实施还是打破市域行政边界在更大范围空间的区域一体化，要超越行政区划和官场级别，不论城市大小，一律平等的思考、谈判、博奕，最终达到一体化都必须遵循“统筹规划、循序渐进、先易后难”的原则。区域一体化绝不可能一朝即成的。当前，成都经济区○2作为四川省四大经济区的核心区域，对整个四川省和成渝经济区的建设都有着重大的战略意义，而成都无疑又是核心区域中的引擎。作为国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，成都要在四川建设“西部经济高地”的宏大战略中发挥“首善之区”的示范和带动作用，增强自身的集聚和辐射带动能力。于城乡规划而言，基本原则就是始终坚持资源共享、优势互补、整体规划理念，统筹规划、循序渐进、先易后难。
其一，要立足于打造充分国际化、全面现代化的西部核心增长极的战略目标高度，以具有前瞻性、创新性的理念和手法统筹规划中心城与二圈层四区两县，促进圈层融合，优化城市空间形态，合理布局城市功能，以具有强大集聚辐射能力的新型现代化都市区携领“全域成都”建设。
其二，探索加强与周边市（州）城市进行规划合作的有效模式。坚持统筹发展理念，以“区域同城、产业融合、交通一体、设施共享、环境齐治”为目标，统筹协调合作区域各类规划，科学确立各区域功能定位；以加快重大基础设施和重要功能区的对接为突破口，先行梳理、对接市政交通重大基础设施、公服设施等关键领域及重大项目的整合规划，然后选择成都与周边市（州）城市结合部中有一定现实合作基础与条件的重点区域先行先试，先行编制整合规划，在此基础上再适时编制区域性融合规划，以规划为先导，循序渐进、先易后难、以点带面，逐步实现跨行政区域的多方位合作和资源的优化配置。
（四）市场主导、政府推动
国内外经验表明，一个地区经济发展，不排除政府制度设计、政策扶持的作用，但发挥主导影响的仍是基于自然环境与区位、资源禀赋、人口、产业基础、市场、资金、科技等等要素配置资源的市场体制。因此，成都在深入推进城乡统筹发展的进程中，要充分推进市场化，以市场为主导，辅以科学的有针对性的制度设计和政策支持。充分利用成都作为“国家统筹城乡发展综合配套改革试验区”的先行先试优势，以创新思维着力构建与统筹城乡发展相适应的行政管理模式与机制。充分发挥市场对资源配置的基础性作用，坚持以企业为主体开展合作，推动我市统筹城乡发展向纵深发展；加强政府各个层面的沟通，建立起政府、部门、企业等各类利益相关体有效统筹协调机制和政策引导机制，以务实创新的“全域成都”统筹城乡发展实践为全国科学发展提供示范。
注释：
① 全域成都：指打破成都市域内区（市）县的行政区界，将成都的全部行政区进行统一规划，统筹安排全域产业发展、全域功能分区、全域城乡体系、全域城乡空间形态、全域城乡交通结构体系、全域生态格局，统筹配置全域公共服务设施和市政基础设施。
② 成都经济区：成都、德阳、绵阳、乐山、资阳、眉山、遂宁、雅安八个市共同组成的经济区域（简称“七加一”），区域总面积8.72万平方公里，总人口约4248.5万，是四川经济发展的核心区域，正在形成中国西部新的增长极。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词：同城化；同城整合规划；城乡统筹；区域合作
Abstract: with chengdu urban and rural development strategy I the deepening and the "all domain chengdu" planning idea of the rising, chengdu began to TanYou urban competition to regional cooperation in the new period, how to through the optimization of urban and rural form, strengthen regional cooperation urban competitiveness become important research subject, this article through the city of guangfo intention of the background, the progress, the main ideas, are introduced, and its main experience and the existing problems are analyzed, in chengdu for as the core of the chengdu economic integration development provides beneficial enlightenment and reference.
Keywords: the city; City integrated planning; Urban and rural; Regional cooperation
中圖分类号：TU984文献标识码：A 文章编号：
同城化概念是我国在城市化处于快速发展阶段的2000年以后，由学术界、新闻界、城市规划界、政府部门共同提出的一个具有中国特色的时代概念，具有约定俗成的形成过程。在我国是先有实践后有理论研究，但还没有形成系统的研究和学理解释，而在国外也还没有关于同城化的说法。目前国内已经有不少城市开始探索同城化发展，如北京与天津、广州与佛山、沈阳与抚顺、西宁与咸阳等10多对城市。这些城市根据对同城市化的理解进行了创新性的探索性规划和建设，为从理论和实践层面丰富了同城化的认识。根据同城化实践目标和的具体内容等探讨其在理论层面的内涵，可以被纳入到城市区域一体化发展的一个高级阶段。当前我国城市化总体进入中期发展的阶段，区域一体化的发展应该是以城市为主导的一体化。城市密集的区域发展中必须会经历由农村到城市，由城市到城市经济圈，又由城市经济圈到城市群的一般轨迹。城市密集区域发展到成熟阶段就会形成城市间社会经济联系紧密、地域生产分工协作的城市群，而同城化则就是城市群发展的必然趋向。
一、广佛“同城化”规划背景和进展情况
一直以来，广州、佛山就是珠三角历史上经济和文化最活跃的地区，近代更是形成了以广州、佛山为代表的南国城市与商贸重镇。因为地缘相连、历史相承、文化同源，广州与佛山虽然是两个独立的城市，有各自的行政区界限。但是，两地的民间交流却一直是历史相承、源远流长。“在外人看来，这两座城市实在分不清哪是广州，哪是佛山”，“从历史上看，广佛本来就是一家”，就是两个城市关系的最贴切描述。从2000年开始，随着广州“西联”战略的提出，广佛同城在民间和学术界的呼声日益高涨，两市间在如何进行区域合作与协调发展上也都做了不少努力。从2003到2007年间共召开过4次广佛论坛，探索广佛合作发展；2004年广州、佛山签署建设广佛区域公交电子收费一卡通备忘录；2005年，两市政府代表团就如何对接两市间的43条道路在规划上先行对接达成一致意见等。这些动作也为“广佛同城”做了有益的铺垫，但由于行政区划不同、城市发展重点改变等体制、政策等方面原因，“广佛同城”一直未取得实质性的突破。
图1广州、佛山地理空间关系示意图
2008年，广州与佛山的GDP总和达到了12500多亿，约占整个珠三角区区域经济总量的36%，两市社会固定资产投资总额、社会消费品总额之和也占整个珠三角区的30%以上，且2008年在面临国际金融危机冲击的背景下，两地经济增长平均速度还超过了13.5%,成为整个珠江三角洲经济增长的引擎。随着国内外区域间竞争的加剧和国际金融危机逐渐向实体经济过渡，珠三角区域作为一个外向性很高的经济中心区域存在的基本矛盾开始显露。新的政治经济环境背景下，珠三角地区该何去何从成为一个关系到国家发展战略的论题。
2008年12月31日，国务院正式批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020）》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确提出：“强化广州、佛山的同城效应,携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群。”“广州佛山同城化”首次上升到国家战略，并被定位为珠江三角洲城市一体化的先行区，具有标志示范作用。在此基础之上，广东省委、省政府也明确指出“落实《纲要》的突破口在于珠三角城市一体化，而推动珠三角城市一体化的突破口在于广佛同城化，要将广佛作为一个城市来规划”。由此，广佛合作从单纯的交通基础设施对接开始迈向“同城化”全新的合作发展阶段，珠江三角洲地区的改革开放和经济社会发展也从此进入一个新的阶段。
2、主要进展
（1）签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》
为加速推进广佛同城化发展进程，在广东省委、省政府的统一领导下，2009年3月19日，广州市、佛山市经协商一致，签署《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》，包括指导思想、发展规划、基础设施、产业协作、科技创新、市场环境、环境保护、能源保障、社会事业、公共事务、领导机构、联席会议制度、专责小组等内容。成立了推动广佛同城化的领导机构和协调机制，在市委市政府四人领导小组、市长联席会议制度下设立了城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等四个专责小组：分别对相关领域重大问题的合作、协调上进行磋商、共同决策。
（2）签署《广州市、佛山市同城化建设城市规划合作协议》
在协议中，明确广佛同城化城市规划合作工作内容。包括开展整体层面的同城化城市规划与机制研究（2009-2020年）和近期实施层面的同城化整合规划与计划，确定了52项互动性最强、当前最紧迫、成效最明显、群众和企业最受益的重大项目作为年内两市合作工作重点，项目涉及重点发展规划、重点基础设施、重点产业协作、重点对接政策、重点联合行动等五方面内容。
（3）按照“突出重点，先易后难”思路，先行编制条件成熟地区的同城整合规划。重点地区同城整合规划注重实用性，立足两市已有规划进行整合优化，旨在通过双方密切协商达成共识，共同确定重点地区整体发展必须进行约束、控制的重大原则问题，明确刚性控制要素，确保在两市分别编制的下层次相关规划（详细规划）中予以贯彻落实，规划成果深度和表达形式根据片区具体问题和情况灵活确定。
图2广佛同城化规划重点地区示意图
二、广佛同城化的经验和难点
1、经验
（1）改变观念，提升高度，以政府决策融合带动发展融合
广佛同城不仅仅是关系到广州和佛山两座城市未来发展的事，而是对于整个珠三角洲地区都具有非同一般的战略意义——是珠三角一体化的重要突破口，是珠三角洲地区在日益激烈的国内外区域竞争中得以与其他强势经济区抗衡的关键赛点。2008年12月，国务院《珠三角改革发展规划纲要（2008-2020）》的出台标志着国家政策层面在审时度势、着眼全局后对广佛同城重大意义的最权威的认定。2009年2月，广东省十一届人大二次会议上，广佛同城被第一次以政府工作报告的形式命题。这是迄今为止广东省高层最明确的表达，经由这一轮战略研讨，广佛同城已经超越了两个城市的合作，它被推向更高层级的区域战略地位，升级为广东省改革与发展设計的蓝本。在上至国家下至省、市地方决策层战略认识统一的基础上，以《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》及规划、产业、交通、环保四个细化协议相继签订为广佛同城的实质推进奠定融合决策的良好基础。
（2）政府推动，市场主导
“广佛同城化”是珠江三角洲一体化的突破口，因此它也具有整个珠三角相关很多问题解决的典型性。这其中最为关键的就是必须在同城化推进中明确政府和市场的职责分工。“政府推动、市场主导”应是“广佛同城化”的重要原则。作为政府，应该重点解决好教育、医疗、社保、养老等公共服务领域以及市政交通基础设施、生态环保、社会治安等方面的统筹规划与管理，建立务实高效的对接机制，制定切实可行的政策，及时采取有效措施协调利益相关部门共同解决问题，以政府的行政权威和公信做好“广佛同城化”的引导和基础保障。而对于本应由市场决定的企业行为如银行的异地存取收费、电信漫游费、长途费等则就应保证仍由市场决定，以政府的“不越位”确保企业合法、合理利益。只有这样，“广佛同城化”才是真正切实可行的。
（3）统筹规划、循序渐进、先易后难
“广佛同城”议题自2000年广州“西联”战略提出就成为学术界探讨的重要课题之一，然而直至2008年才被国家决策层正式认可，这其中重要原因就是“广佛同城”本身就是一个历史的演进过程，其由提出到热论再到实践都包含了社会经济发展规律的作用，在“广佛同城”社会经济条件尚未成熟前，人为的强行推进是不可能有实质性效果的。时至今日，“广佛同城化”也仍然面临许多体制、政策方面的问题。其中最根本的原因就在于广州、佛山是两个行政辖制权独立的城市，各种政策制定的程序、标准都有较大差异，所以“广佛同城”并非能够一蹴而就，而应在充分尊重社会经济发展规律的基础上，“统筹规划、循序渐进、先易后难”。
2、难点：在不改变两市行政区划的前提下，建立有效的跨区域的合作机制来协调规划、投资和收益
目前“广佛同城化”仍然面临许多问题，而最大的挑战就是如何在不改变两市行政区划的前提下，建立有效的跨区域的合作机制来协调规划、投资和收益。在广佛接壤的200多公里带状区域中，广州部分主要是绿色生态控制区域，而佛山部分更多的城市建设的工业区，二者无论是在关联产业发展或是生态环境保护方面的诉求都是不一样的，如何在不影响两市各自的城市发展战略的前提下优化交接区域的功能布局不仅仅是一个规划技术问题，而更多的是一个关于权力和责任的分割的政策机制衔接与协调方面的问题。一旦责、权、利的分割难以理清，就会使很多简单的问题复杂化。目前，广东省、市政府也正在就如何建立有效的跨区域的合作机制进行积极的探索。
三、对成都区域合作的启示
（一）同城化是手段而不是目标
“广佛同城化”发展直接决定着珠三角未来的走势。“广佛同城化”是通过强化广州佛山同城效应，携领珠江三角洲地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的城市群，以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展割据，提升整体竞争力。它不仅关系到广州和佛山两座城市，而一个具有国家战略高度的全国性议题，必须站在珠三角新一轮改革和发展的角度去思考和谋划。 “广佛同城化”并非为了同城而同城，而是通过同城形成“1+1〉2”的合力并且为珠江三角洲更大片区域的竞合发展提供基础和示范，促进珠三角区域一体化为目标的。同理，无论是在 “3681”平方公里范围构建成都新型都市区还是发展成都与周边城市的同城化都只是一种手段，根本的目标都是为了进一步优化资源和要素的配置，优化和完善城市功能，推进成都平原区域城镇化进程，提升区域社会经济综合发展水平和质量。
（二）加强前期基础性论证和专题研究，科学选择成都与周边城市的区域合作模式
区域合作是以区域分工为基础的。由于在区域分工的深化过程中，区域经济发展的专业性倾向日益突出，从而使区域间相互依赖程度也加深。处于各自发展利益的需要，区域才在分工的基础上寻求合作。通过区域合作，消除掉要素自由流动的壁垒，把区域之间的比较优势进行相互叠加，把分散的经济活动有机地组织起来，形成更加优化的资源配置，促进区域帕累托社会总福利的增加。因此，区域合作应该在尊重经济社会发展客观规律为前提的，顺应社会经济发展的客观趋势推进的。从“广佛同城化”实践考证，它也是中央和广东地方政府在尊重社会经济演进自然规律和发展趋势的前提下，为促进珠江三角洲区域一体化，提升区域社会经济发展水平而能动性地制定的区域发展战略，是以科学的论证和实际时机的成熟为基础的。因此，成都经济区中成都与周边城市的区域合作模式推进也需要在充分考量其一体化发展条件和程度的基础上择时而行，即审时度势，适时而动。当前，国内外区域合作中同城化的模式可大体归纳为高度同城化（大连模式）、中度同城化（洛杉矶模式）、低度同城化（目前的广佛模式）。无论哪种模式都是基于一定的现实发展基础上在社会经济规律的作用下人与社会经济“博奕”的结果，在一定程度上可以说是“天时、地利、人和”的共同作用才形成的。当前，成都与周市（州）城市的同城化到底有怎样的条件、是否“已到火侯”、采用何种模式……还需经过深入地研究和严谨、科学的论证后才能做出初步回答。
（三）统筹规划、循序渐进、先易后难
类似于任何一个企图打破行政区经济逐步转化到通过竞合进而协调发展的区域一体化的过程，无论是在成都市域范围内“全域成都”○1规划的实施还是打破市域行政边界在更大范围空间的区域一体化，要超越行政区划和官场级别，不论城市大小，一律平等的思考、谈判、博奕，最终达到一体化都必须遵循“统筹规划、循序渐进、先易后难”的原则。区域一体化绝不可能一朝即成的。当前，成都经济区○2作为四川省四大经济区的核心区域，对整个四川省和成渝经济区的建设都有着重大的战略意义，而成都无疑又是核心区域中的引擎。作为国家统筹城乡发展综合配套改革试验区，成都要在四川建设“西部经济高地”的宏大战略中发挥“首善之区”的示范和带动作用，增强自身的集聚和辐射带动能力。于城乡规划而言，基本原则就是始终坚持资源共享、优势互补、整体规划理念，统筹规划、循序渐进、先易后难。
其一，要立足于打造充分国际化、全面现代化的西部核心增长极的战略目标高度，以具有前瞻性、创新性的理念和手法统筹规划中心城与二圈层四区两县，促进圈层融合，优化城市空间形态，合理布局城市功能，以具有强大集聚辐射能力的新型现代化都市区携领“全域成都”建设。
其二，探索加强与周边市（州）城市进行规划合作的有效模式。坚持统筹发展理念，以“区域同城、产业融合、交通一体、设施共享、环境齐治”为目标，统筹协调合作区域各类规划，科学确立各区域功能定位；以加快重大基础设施和重要功能区的对接为突破口，先行梳理、对接市政交通重大基础设施、公服设施等关键领域及重大项目的整合规划，然后选择成都与周边市（州）城市结合部中有一定现实合作基础与条件的重点区域先行先试，先行编制整合规划，在此基础上再适时编制区域性融合规划，以规划为先导，循序渐进、先易后难、以点带面，逐步实现跨行政区域的多方位合作和资源的优化配置。
（四）市场主导、政府推动
国内外经验表明，一个地区经济发展，不排除政府制度设计、政策扶持的作用，但发挥主导影响的仍是基于自然环境与区位、资源禀赋、人口、产业基础、市场、资金、科技等等要素配置资源的市场体制。因此，成都在深入推进城乡统筹发展的进程中，要充分推进市场化，以市场为主导，辅以科学的有针对性的制度设计和政策支持。充分利用成都作为“国家统筹城乡发展综合配套改革试验区”的先行先试优势，以创新思维着力构建与统筹城乡发展相适应的行政管理模式与机制。充分发挥市场对资源配置的基础性作用，坚持以企业为主体开展合作，推动我市统筹城乡发展向纵深发展；加强政府各个层面的沟通，建立起政府、部门、企业等各类利益相关体有效统筹协调机制和政策引导机制，以务实创新的“全域成都”统筹城乡发展实践为全国科学发展提供示范。
注释：
① 全域成都：指打破成都市域内区（市）县的行政区界，将成都的全部行政区进行统一规划，统筹安排全域产业发展、全域功能分区、全域城乡体系、全域城乡空间形态、全域城乡交通结构体系、全域生态格局，统筹配置全域公共服务设施和市政基础设施。
② 成都经济区：成都、德阳、绵阳、乐山、资阳、眉山、遂宁、雅安八个市共同组成的经济区域（简称“七加一”），区域总面积8.72万平方公里，总人口约4248.5万，是四川经济发展的核心区域，正在形成中国西部新的增长极。
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