论文部分内容阅读
从1994年《社会保险法》列入立法规划,16年磨一剑,2010年10月28日《社会保险法》终于获得全国人大通过成为正式法律。在任何一个国家,立法都是不同社会群体博弈的过程。中国的《社会保险法》虽然已经通过,但立法背后的博弈未了。
社保基金监管根本之变?
《社会保险法》第七十六条规定了人大监督,第七十七条规定了政府社会保险行政部门监督,第七十八条规定了财政部门、审计机关监督,第八十条规定了社会监督,似乎监督者很多。
但实际上,由于作为监督主体的“政府社会保险行政部门”同时又要承担社会保险经办机构设立分支机构和服务网点的审核批准工作(见《社会保险法》第七十二条),和过去的监督管理体制并没有根本区别,只是对过去监督管理体制的一种追认。
中国现行的社会保险基金监督和管理体制名义上分工很明确:中央、省级、市级、区县级人力资源和社会保障部门作为政府监督机构负责本级政府的社会保险基金监督工作,其工作人员属于公务员序列;中央、省级均有社会保险经办机构(名称有社会保险中心、社会保险局、养老保险局等),其主要工作是指导、监督下级社会保险经办机构,市级、区县级社会保险经办机构则负责具体事务,如基金的征缴、管理和发放,其工作人员参照公务员法管理。
实际上,这样的分工使得监管工作很难落到实处,很容易蜕变成为社会保障部门的“自我监管”:往往本级政府人力资源和社会保障部门领导班子中的一个重要副职,兼任同级社会保险经办机构正职,这样使得政府部门内负责基金监督的部门主要领导往往比社会保险经办机构的主要领导的行政级别要低。
由于中国独特的官本位体制,都同在一个“社会保障系统”内工作,甚至政府部门的副职领导同时分管基金监督工作,这样实质上的“下级”监督“上级”的决策,使得社会保险基金的监管体制很难做到“独立监督”。而监督的独立性是政府公共事务中一个最基本的常识,中国的金融系统银行、证券、保险三大监管机构就不存在和所在地政府交叉任职的情况。
社会保险监督的最主要对象之一就是社会保险经办机构,如果被监督对象的主管同时在政府内分管基金监督工作,一个人如何担任好两个完全不同的角色?除非他是极其出色的演员。
于是,“既是运动员又是裁判员”“左手管右手”等让社保基金监管者很尴尬的形象描述,实际上是中国当前社会保险基金监督管理工作的真实写照。
由于政府的社会保险基金监督部门人手有限,特别是缺乏审计、会计等专业人员,对被监督对象的监督往往流于形式,只能通过运动式的“专项治理”解决,在工作中实际上把基金的日常监督工作“授权”给了社会保险经办机构。
立法调研发现,不少省份都是采取这样无奈的“授权监督”模式。新的《社会保险法》并未从监督管理体制上进行重大突破,在体制设计上没有创新,很难做到对社会保险基金监督工作过程中的严格规范和风险控制,“授权监督”模式还将继续存在。这是众多社保案件所暴露出来的重要问题,也是我国现行社会保险基金监督管理体制上存在的重大制度性缺陷。
这个缺陷不是“社会保险行政部门”自身就能够解决的。银行、证券、保险三大独立监管机构,国家土地督察、审计署特派员,这些相对独立的监督管理模式的建立都是中央高层决策的结果,能够走出监管体制博弈困境需要中央的决断。
授权多多,保费征缴如何统一
即将实施的《社会保险法》被寄予厚望,因为这将是社会保险基金监督管理领域仅次于宪法的法律,是社保制度之基本大法,所有与社会保险有关的政府部门、单位和个人都必须遵守,而不仅仅是社会保险行政部门一家的法律。
因此,法律应当协调各方利益主体,最大限度地避免表述的模糊,尽可能减少授权性条款。从二审稿的十几处授权条款在三审稿中只剩五处,到最终的法律又增加到20多处,应当说立法背后的博弈异常激烈。
一个最明显的例子就是社会保险费征缴体制的统一。社会保险费征缴是形成社会保险基金的入口,如果入口不畅,此后的基金管理、社会保险费发放都会出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬。目前一个突出的问题就是社会保险经办机构和财政税务部门之间关于征缴问题的长期博弈。
在《社会保险法》第七章“社会保险费征缴”第五十九条中,仍然是一个不明不白的授权性条款:“社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定。”
从世界范围来看,同样的社会保险费征缴工作在不同地区分别由不同的机构征缴,是绝无仅有的现象,不同的国家或者由完全财政税务部门征缴。或者完全由社会保险经办机构征缴,中国这样在征缴环节的“一国两制”已经被诟病多年,由此而带来的财政税务部门和社会保险经办机构之间的推诿、扯皮,也严重影响着基金的征缴效率,成为基金监督管理环节的一个顽疾:社会保险基金监督机构如何去监督在政府序列里强势的税务部门的征缴工作?
从长远来看,这个问题现在不解决,会越来越难以解决。但如果中央政府下决心,还是能够从根本上解决的。就如同前几年的公路养路费改为燃油税的改革,由于中央政府痛下决心,实现了十几万养路费征收人员的分流,最终还是解决了养路费改革的重大问题。
将来不管是税务征收还是社会保险经办机构征收,只要全国政令统一、机构统一,基金入口的征缴环节的监督管理体制将真正能够理顺,在征缴环节的“跑冒滴漏”现象会大量减少。
社保基金如何保值增值
《社会保险法》第六十九条规定:社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值。其实,这里需要进行“投资运营”的主要是养老保险个人账户基金,其他四项基金和养老保险基金统筹部分因主要是现收现付制度,应当贯彻“以支定收”的原则,即使有少量结余也只能投资国债和银行存款。
养老保险个人账户基金会伴随劳动者一生,其保值增值的重要性不言而喻。《社会保险法》第十四条规定:养老保险个人账户记账利率不得低于银行定期存款利率,这只是一个最低限。
如果只是拿到了银行存款利率,劳动者何必要把钱交给社保来存,而不自己存呢?
从世界范围内看,养老金作为战略投资者,只有长期投资以股市和债市为实体经济代表的资本市场,收益率才能最终战胜通货膨胀率,战胜银行存款利率,这需要在配套的《养老保险个人账户基金投资管理办法》中予以明确,才能真正规范投资运营行为,解决保值增值问题。
对于除养老保险个人账户基金之外的其他社会保险基金,保值增值的重点是其现收现付的结余部分。《社会保险法》中明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构作为主管部门的责任,但没有明确财政部门定向发行“社会保险特种国债”的责任,以解决地方社会保险经办机构无处购买国债的问题。
调研发现,目前各省的五项社会保险基金结余大多数以活期的形式存在财政专户中,贬值的风险在目前CPI高企的情况下更为触目惊心。
2010年初,国务院通过了《关于试行社会保险基金预算的意见》,开始将五项社会保险基金纳入预算编制范围,规定全国社会保险基金预算草案由人力资源和社会保障部汇总编制、财政部审核后,由两部门联合向国务院报告。
此时,如果由财政部针对财政专户发行社会保险特种国债应该不存在任何法律、技术上的问题。可以根据当月CPI的数据确定当月社会保险特种国债的利率,比如为CPI+0.5%,以确保社会保险基金的收益率高于通货膨胀率。
公务员和“参公”人员何时参保
《社会保险法》第十条规定:公务员和参照公务员法管理的工作人员(下称“参公”)养老保险的办法由国务院规定。我国养老保险制度改革的核心是实行缴费义务与养老权利相对应,各地统筹时间早晚不一,最早的已经20多年了。
但公务员和“参公”群体(即“干部”们)一直被“恩准”在尽义务的范畴之外,既不要个人缴费,也不用单位缴费(尽管都是财政出钱,也应该“各账各清”、桥归桥,路归路),干部们平时与社保完全无关,退休后却领取着比一般人高得多的养老金,引起普罗大众的诟病。
有人会认为各级财政为公务员缴纳养老保险费可能会有困难,但实际上改革30多年来,政府财政收入增幅远远大于GDP增幅,财政根本不差钱。一些地方大搞“政绩工程”时有的是钱,怎么到了尽社保缴费义务的时候就困难了呢?难道只有企业和职工不困难?公务员群体作为政府的精英群体,在社会保障制度建设中应当起带头作用,而非继续拖后腿。当然,很多国家的公务员参加社会保险,时间一般晚于普通工人,但最终绝大多数国家都进入同样的基本保险制度,公务员的优待可体现在补充养老保险如职业年金方面。美国加州就有专门的可投资股市的公务员养老金。
为体现公民在法律面前的平等,国务院应当尽快规定公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险办法,既保护了公务员工作的积极性,也可以给普通劳动者一个交代。
由此可见,《社会保险法》正式出台的确加快了我国社会保险事业走向法制化的轨道,但由于立法背后不同力量的博弈,未来还有很多问题需要解决,而且都是难啃的硬骨头。革命尚未成功,相关博弈仍将继续。
作者为中国政法大学副教授、《社会保险基金监督管理条例(草案)》起草人
社保基金监管根本之变?
《社会保险法》第七十六条规定了人大监督,第七十七条规定了政府社会保险行政部门监督,第七十八条规定了财政部门、审计机关监督,第八十条规定了社会监督,似乎监督者很多。
但实际上,由于作为监督主体的“政府社会保险行政部门”同时又要承担社会保险经办机构设立分支机构和服务网点的审核批准工作(见《社会保险法》第七十二条),和过去的监督管理体制并没有根本区别,只是对过去监督管理体制的一种追认。
中国现行的社会保险基金监督和管理体制名义上分工很明确:中央、省级、市级、区县级人力资源和社会保障部门作为政府监督机构负责本级政府的社会保险基金监督工作,其工作人员属于公务员序列;中央、省级均有社会保险经办机构(名称有社会保险中心、社会保险局、养老保险局等),其主要工作是指导、监督下级社会保险经办机构,市级、区县级社会保险经办机构则负责具体事务,如基金的征缴、管理和发放,其工作人员参照公务员法管理。
实际上,这样的分工使得监管工作很难落到实处,很容易蜕变成为社会保障部门的“自我监管”:往往本级政府人力资源和社会保障部门领导班子中的一个重要副职,兼任同级社会保险经办机构正职,这样使得政府部门内负责基金监督的部门主要领导往往比社会保险经办机构的主要领导的行政级别要低。
由于中国独特的官本位体制,都同在一个“社会保障系统”内工作,甚至政府部门的副职领导同时分管基金监督工作,这样实质上的“下级”监督“上级”的决策,使得社会保险基金的监管体制很难做到“独立监督”。而监督的独立性是政府公共事务中一个最基本的常识,中国的金融系统银行、证券、保险三大监管机构就不存在和所在地政府交叉任职的情况。
社会保险监督的最主要对象之一就是社会保险经办机构,如果被监督对象的主管同时在政府内分管基金监督工作,一个人如何担任好两个完全不同的角色?除非他是极其出色的演员。
于是,“既是运动员又是裁判员”“左手管右手”等让社保基金监管者很尴尬的形象描述,实际上是中国当前社会保险基金监督管理工作的真实写照。
由于政府的社会保险基金监督部门人手有限,特别是缺乏审计、会计等专业人员,对被监督对象的监督往往流于形式,只能通过运动式的“专项治理”解决,在工作中实际上把基金的日常监督工作“授权”给了社会保险经办机构。
立法调研发现,不少省份都是采取这样无奈的“授权监督”模式。新的《社会保险法》并未从监督管理体制上进行重大突破,在体制设计上没有创新,很难做到对社会保险基金监督工作过程中的严格规范和风险控制,“授权监督”模式还将继续存在。这是众多社保案件所暴露出来的重要问题,也是我国现行社会保险基金监督管理体制上存在的重大制度性缺陷。
这个缺陷不是“社会保险行政部门”自身就能够解决的。银行、证券、保险三大独立监管机构,国家土地督察、审计署特派员,这些相对独立的监督管理模式的建立都是中央高层决策的结果,能够走出监管体制博弈困境需要中央的决断。
授权多多,保费征缴如何统一
即将实施的《社会保险法》被寄予厚望,因为这将是社会保险基金监督管理领域仅次于宪法的法律,是社保制度之基本大法,所有与社会保险有关的政府部门、单位和个人都必须遵守,而不仅仅是社会保险行政部门一家的法律。
因此,法律应当协调各方利益主体,最大限度地避免表述的模糊,尽可能减少授权性条款。从二审稿的十几处授权条款在三审稿中只剩五处,到最终的法律又增加到20多处,应当说立法背后的博弈异常激烈。
一个最明显的例子就是社会保险费征缴体制的统一。社会保险费征缴是形成社会保险基金的入口,如果入口不畅,此后的基金管理、社会保险费发放都会出现“巧妇难为无米之炊”的尴尬。目前一个突出的问题就是社会保险经办机构和财政税务部门之间关于征缴问题的长期博弈。
在《社会保险法》第七章“社会保险费征缴”第五十九条中,仍然是一个不明不白的授权性条款:“社会保险费实行统一征收,实施步骤和具体办法由国务院规定。”
从世界范围来看,同样的社会保险费征缴工作在不同地区分别由不同的机构征缴,是绝无仅有的现象,不同的国家或者由完全财政税务部门征缴。或者完全由社会保险经办机构征缴,中国这样在征缴环节的“一国两制”已经被诟病多年,由此而带来的财政税务部门和社会保险经办机构之间的推诿、扯皮,也严重影响着基金的征缴效率,成为基金监督管理环节的一个顽疾:社会保险基金监督机构如何去监督在政府序列里强势的税务部门的征缴工作?
从长远来看,这个问题现在不解决,会越来越难以解决。但如果中央政府下决心,还是能够从根本上解决的。就如同前几年的公路养路费改为燃油税的改革,由于中央政府痛下决心,实现了十几万养路费征收人员的分流,最终还是解决了养路费改革的重大问题。
将来不管是税务征收还是社会保险经办机构征收,只要全国政令统一、机构统一,基金入口的征缴环节的监督管理体制将真正能够理顺,在征缴环节的“跑冒滴漏”现象会大量减少。
社保基金如何保值增值
《社会保险法》第六十九条规定:社会保险基金在保证安全的前提下,按照国务院规定投资运营实现保值增值。其实,这里需要进行“投资运营”的主要是养老保险个人账户基金,其他四项基金和养老保险基金统筹部分因主要是现收现付制度,应当贯彻“以支定收”的原则,即使有少量结余也只能投资国债和银行存款。
养老保险个人账户基金会伴随劳动者一生,其保值增值的重要性不言而喻。《社会保险法》第十四条规定:养老保险个人账户记账利率不得低于银行定期存款利率,这只是一个最低限。
如果只是拿到了银行存款利率,劳动者何必要把钱交给社保来存,而不自己存呢?
从世界范围内看,养老金作为战略投资者,只有长期投资以股市和债市为实体经济代表的资本市场,收益率才能最终战胜通货膨胀率,战胜银行存款利率,这需要在配套的《养老保险个人账户基金投资管理办法》中予以明确,才能真正规范投资运营行为,解决保值增值问题。
对于除养老保险个人账户基金之外的其他社会保险基金,保值增值的重点是其现收现付的结余部分。《社会保险法》中明确了社会保险行政部门和社会保险经办机构作为主管部门的责任,但没有明确财政部门定向发行“社会保险特种国债”的责任,以解决地方社会保险经办机构无处购买国债的问题。
调研发现,目前各省的五项社会保险基金结余大多数以活期的形式存在财政专户中,贬值的风险在目前CPI高企的情况下更为触目惊心。
2010年初,国务院通过了《关于试行社会保险基金预算的意见》,开始将五项社会保险基金纳入预算编制范围,规定全国社会保险基金预算草案由人力资源和社会保障部汇总编制、财政部审核后,由两部门联合向国务院报告。
此时,如果由财政部针对财政专户发行社会保险特种国债应该不存在任何法律、技术上的问题。可以根据当月CPI的数据确定当月社会保险特种国债的利率,比如为CPI+0.5%,以确保社会保险基金的收益率高于通货膨胀率。
公务员和“参公”人员何时参保
《社会保险法》第十条规定:公务员和参照公务员法管理的工作人员(下称“参公”)养老保险的办法由国务院规定。我国养老保险制度改革的核心是实行缴费义务与养老权利相对应,各地统筹时间早晚不一,最早的已经20多年了。
但公务员和“参公”群体(即“干部”们)一直被“恩准”在尽义务的范畴之外,既不要个人缴费,也不用单位缴费(尽管都是财政出钱,也应该“各账各清”、桥归桥,路归路),干部们平时与社保完全无关,退休后却领取着比一般人高得多的养老金,引起普罗大众的诟病。
有人会认为各级财政为公务员缴纳养老保险费可能会有困难,但实际上改革30多年来,政府财政收入增幅远远大于GDP增幅,财政根本不差钱。一些地方大搞“政绩工程”时有的是钱,怎么到了尽社保缴费义务的时候就困难了呢?难道只有企业和职工不困难?公务员群体作为政府的精英群体,在社会保障制度建设中应当起带头作用,而非继续拖后腿。当然,很多国家的公务员参加社会保险,时间一般晚于普通工人,但最终绝大多数国家都进入同样的基本保险制度,公务员的优待可体现在补充养老保险如职业年金方面。美国加州就有专门的可投资股市的公务员养老金。
为体现公民在法律面前的平等,国务院应当尽快规定公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险办法,既保护了公务员工作的积极性,也可以给普通劳动者一个交代。
由此可见,《社会保险法》正式出台的确加快了我国社会保险事业走向法制化的轨道,但由于立法背后不同力量的博弈,未来还有很多问题需要解决,而且都是难啃的硬骨头。革命尚未成功,相关博弈仍将继续。
作者为中国政法大学副教授、《社会保险基金监督管理条例(草案)》起草人