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摘 要：信访制度作为我国畅听民意和化解矛盾的一种有效纠错机制，之所以在我国长期存在，有其内在经济、文化背景和社会意识基础。信访工作是党的一项重要的群众工作，在切实维护信访群众合法权益、及时反映群众意愿、着力化解社会矛盾等方面发挥着重要作用。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。本文以某中央骨干企业信访法治化建设的经验为例，探索新时代企业信访法制化建设的反思和路径选择。
关键词：信访;法治化;困境;理论基础;路径选择
中图分类号：D922.182文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0150-03
作者简介：王萌，女，河南安阳人，中国石化销售有限公司河南石油分公司人力资源处，处长助理，政工师，研究方向：企业信访稳定。
信访权利是公民享有的一项宪法权利，习近平总书记要求“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”①某中央骨干企业以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移深化改革，积极推进公司治理现代化，在实现建设具有全球竞争力的世界一流企业的进程中，信访法治化也凸显了其重要地位。实现信访法治化要求群众反映诉求要“依法、逐级、理性”，信访工作人员办理案件要“依法、及时、就地”，这既是我们追求信访法治化的工作目标，也是党的群众路线的落地实施，是维护群众合法权益、化解社会矛盾的具体体现。
（一）片面的“结果导向”产生负面影响
信访不同于程序严格规范的诉讼、复议等权利救济途径，它具有强烈的政治功能。鉴于当前信访考核指标，信访工作被视为政治任务，特别是在敏感时期，直接与“乌纱帽”、绩效挂钩，正是这种“结果导向”加剧了信访人“大闹大解决”、“信訪不信法”、“信上不信下”。很多群众一遇到问题和矛盾，不管是什么性质的，就一窝蜂越级信访甚至进京，找“当官的”，“大领导”一句话能胜过法与理。即使法院的判决也可以不服，也可以找“北京领导”闹一闹，缠一缠，给涉事企业施加压力，以寻求法外救济。
（二）信访受理范围外延过大
不能把信访当成个筐，无论什么矛盾都通过信访来解决。对于一些本应通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的问题，信访人不愿走法律程序，而是反复向信访部门反映要求处理，导致信访部门管了许多不该管、也管不好的事项。例如涉法涉诉问题，按照《信访条例》规定，涉法涉诉信访问题应通过法律规定的途径（如诉讼、仲裁等）等解决，很多涉法涉诉或已经进入司法程序的问题被当事人带到信访渠道来，涉法涉诉问题几乎能占到该大型国企疑难信访突出问题总量的四分之一。
（三）信访事项办理过程中存在瑕疵
在办理群众诉求的过程中，有的企业还存在着“推诿扯皮”、“踢皮球”的现象;在与信访群众的接谈过程中有时还会有态度不端正的问题，甚至偶尔会有不够冷静被信访人激怒的情况;在某些环节把关不严，履行职责不到位，形同虚设;企业改革政策出台前稳定风险评估流于表面、流于形式，执行过程不透明、信息公开的不全面不及时，致使企业党委、行政的公信力下降，引起群众强烈不满导致新的诉求。有时，信访事项的办理更注重程序性，对实质性结果关注不多，导致“案结事不了”，信访人反复上访。
（一）企业信访制度的功能错位
信访制度的初衷是增开一个意见表达的渠道和收集社情民意的窗口。企业信访从机构设置、职权配备到处理方法，主要是为反映和汇集民意、评判政策得失服务，而国务院《信访条例》规定的“属地管理”“谁主管谁负责”，相当于对所有信访事项增加了一个兜底条款，国有企业的政治责任和社会责任驱动着大型国企信访工作的权利救济功能被不断放大，原本作为社会救济的补充，却演变成了某种程度的替代，这种内在的功能结构性矛盾在企业经营困难时期表现尤为突出。
（二）群众法治意识淡薄
一是对法治权限的错误理解。受长期计划经济社会的影响，现实生活中，领导批示比政策文件管用的现象依然存在，信访人总是期望通过信访获取上级部门的重视，特别是上级领导关注、批示。企业在来自于上级部门或领导的压力下，可以尽快的解决自身利益诉权，甚至是并不合理合法的诉求。②二是对信访部门职责的片面认知。信访部门承担着密切联系群众的“桥梁”作用，群众片面认为信访机构可以直接处理他们的诉求问题。信访部门承担的是对信访事项的协调、督办、建议权，并没有直接处理信访事项的权力，对其他职能部门也没有强有力的制约，常常陷入责重权轻、“小马拉大车”的尴尬境地。同时，群众对《信访条例》的规定有自己的理解，认定他的问题就该由信访途径解决，而不是寻求相应的法定途径依法维护自身权益。
（三）信访与诉讼、行政复议、仲裁等法定途径衔接不畅
在信访工作中，对于应走法律程序处理的事项，信访部门只能通过引导群众通过诉讼、行政复议、仲裁等途径解决，但没有强制力，使得这些问题在信访渠道滞留。信访部门与法院、仲裁机构等单位之间尚未建立起通畅的沟通对接机制，使得一些事项在信访与法定途径间交叉进行，既浪费了信访部门的有限资源，也影响了权力机关的公信力。特别是大部分行政法规，没有将涉诉信访纳入，导致处理涉诉信访的法律依据缺失。其结果是：整个“信访法治”进程，某种程度成为政府、大型国有企业单边的推进行动，民众被动参与或不愿参与，结果不仅未达到信访法治化的预期目的，反而起到了负作用。
（一）信访法治化建设的理论基础
关键词：信访;法治化;困境;理论基础;路径选择
中图分类号：D922.182文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）17-0150-03
作者简介：王萌，女，河南安阳人，中国石化销售有限公司河南石油分公司人力资源处，处长助理，政工师，研究方向：企业信访稳定。
信访权利是公民享有的一项宪法权利，习近平总书记要求“要切实依法及时就地解决群众合理诉求，注重源头预防，夯实基层基础，加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”①某中央骨干企业以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移深化改革，积极推进公司治理现代化，在实现建设具有全球竞争力的世界一流企业的进程中，信访法治化也凸显了其重要地位。实现信访法治化要求群众反映诉求要“依法、逐级、理性”，信访工作人员办理案件要“依法、及时、就地”，这既是我们追求信访法治化的工作目标，也是党的群众路线的落地实施，是维护群众合法权益、化解社会矛盾的具体体现。
一、信访法治化建设困境的检视
（一）片面的“结果导向”产生负面影响
信访不同于程序严格规范的诉讼、复议等权利救济途径，它具有强烈的政治功能。鉴于当前信访考核指标，信访工作被视为政治任务，特别是在敏感时期，直接与“乌纱帽”、绩效挂钩，正是这种“结果导向”加剧了信访人“大闹大解决”、“信訪不信法”、“信上不信下”。很多群众一遇到问题和矛盾，不管是什么性质的，就一窝蜂越级信访甚至进京，找“当官的”，“大领导”一句话能胜过法与理。即使法院的判决也可以不服，也可以找“北京领导”闹一闹，缠一缠，给涉事企业施加压力，以寻求法外救济。
（二）信访受理范围外延过大
不能把信访当成个筐，无论什么矛盾都通过信访来解决。对于一些本应通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的问题，信访人不愿走法律程序，而是反复向信访部门反映要求处理，导致信访部门管了许多不该管、也管不好的事项。例如涉法涉诉问题，按照《信访条例》规定，涉法涉诉信访问题应通过法律规定的途径（如诉讼、仲裁等）等解决，很多涉法涉诉或已经进入司法程序的问题被当事人带到信访渠道来，涉法涉诉问题几乎能占到该大型国企疑难信访突出问题总量的四分之一。
（三）信访事项办理过程中存在瑕疵
在办理群众诉求的过程中，有的企业还存在着“推诿扯皮”、“踢皮球”的现象;在与信访群众的接谈过程中有时还会有态度不端正的问题，甚至偶尔会有不够冷静被信访人激怒的情况;在某些环节把关不严，履行职责不到位，形同虚设;企业改革政策出台前稳定风险评估流于表面、流于形式，执行过程不透明、信息公开的不全面不及时，致使企业党委、行政的公信力下降，引起群众强烈不满导致新的诉求。有时，信访事项的办理更注重程序性，对实质性结果关注不多，导致“案结事不了”，信访人反复上访。
二、企业信访法治化困境的成因剖析
（一）企业信访制度的功能错位
信访制度的初衷是增开一个意见表达的渠道和收集社情民意的窗口。企业信访从机构设置、职权配备到处理方法，主要是为反映和汇集民意、评判政策得失服务，而国务院《信访条例》规定的“属地管理”“谁主管谁负责”，相当于对所有信访事项增加了一个兜底条款，国有企业的政治责任和社会责任驱动着大型国企信访工作的权利救济功能被不断放大，原本作为社会救济的补充，却演变成了某种程度的替代，这种内在的功能结构性矛盾在企业经营困难时期表现尤为突出。
（二）群众法治意识淡薄
一是对法治权限的错误理解。受长期计划经济社会的影响，现实生活中，领导批示比政策文件管用的现象依然存在，信访人总是期望通过信访获取上级部门的重视，特别是上级领导关注、批示。企业在来自于上级部门或领导的压力下，可以尽快的解决自身利益诉权，甚至是并不合理合法的诉求。②二是对信访部门职责的片面认知。信访部门承担着密切联系群众的“桥梁”作用，群众片面认为信访机构可以直接处理他们的诉求问题。信访部门承担的是对信访事项的协调、督办、建议权，并没有直接处理信访事项的权力，对其他职能部门也没有强有力的制约，常常陷入责重权轻、“小马拉大车”的尴尬境地。同时，群众对《信访条例》的规定有自己的理解，认定他的问题就该由信访途径解决，而不是寻求相应的法定途径依法维护自身权益。
（三）信访与诉讼、行政复议、仲裁等法定途径衔接不畅
在信访工作中，对于应走法律程序处理的事项，信访部门只能通过引导群众通过诉讼、行政复议、仲裁等途径解决，但没有强制力，使得这些问题在信访渠道滞留。信访部门与法院、仲裁机构等单位之间尚未建立起通畅的沟通对接机制，使得一些事项在信访与法定途径间交叉进行，既浪费了信访部门的有限资源，也影响了权力机关的公信力。特别是大部分行政法规，没有将涉诉信访纳入，导致处理涉诉信访的法律依据缺失。其结果是：整个“信访法治”进程，某种程度成为政府、大型国有企业单边的推进行动，民众被动参与或不愿参与，结果不仅未达到信访法治化的预期目的，反而起到了负作用。
三、信访法治化建设的理论基础与企业探索
（一）信访法治化建设的理论基础