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【摘要】农民是我国社会的一个弱势群体,农民权益受损是不争的事实。农民权益受损问题的形成因素是复杂的,分为经济、社会、政治三个方面。人民代表制度的完善是农民权益保障的必要前提,要从政治层面入手找到破解问题的良方,并建立保护农民权益的长效机制。
【关键词】人大代表 农民权益诉求渠道保障
农民权益得不到切实有效的保障
中国在20世纪90年代以后进入了一个快速发展的时期,经济取得了快速增长,但是,各阶层收入差距也在加大。特别是农民成为显著的弱势群体,虽然其经济权益较以往有了较大的改善,如农业税减免政策等基本得到落实,但“三农问题”(即农业、农村和农民问题)仍然成为国家与社会之间一个重大的矛盾,而“三农问题”最主要的表现之一,就是农民权益的受损。
中国农业大学人文与发展学院“农民权益保护”的实施情况课题组对吉林省、山东省、陕西省、福建省、湖南省和贵州6省12个县24个乡60个村展开调查。调查发现,农民的权利意识弱,对与权益相关法律的知晓程度不高,仅28.4%的农民认为权益受损;受损权益排在前五位的是农业生产资料质量、土地权益、知情权、农民负担和基层政府对农民反映问题的态度。研究发现,除了农资质量、土地等与农业生产密切相关的权益外,一部分农民开始注意到自身的社会权益和政治权益方面的不足。权益受损的农民中有16.3%的人提出知情权被侵害。相对来说,提出政治权益被侵害的人只是少数,提出村民自治权益受损的农民仅占4.9%,这部分农民反映,在村委会选举中贿选、家族势力控制选举和上级指定村干部的现象还有发生。此外,调查还发现,部分基层政府也是忽视和侵害农民权益的主体,有6.5%的农民认为当地基层政府对农民反映的问题不予理睬。
农民权益受损的原因分析
农民权益是指农民作为公民应该享有的各种权利和应获得的利益;农民权益诉求是指农民作为一个利益群体表达和实现自身利益的行为。农民权益受损问题的形成因素是复杂的,分为经济、社会、政治三个方面。
经济上,传统的以农户为单位的农村经济形式,农民分布分散,导致农民普遍缺乏自我组织能力。同时,计划经济中的城乡二元社会结构以及以农补工的经济发展模式,造成农民长期处于社会的弱势阶层,因而造成农民经济权益上的损害。
社会上,农民长期受到很大的歧视。长久以来城乡二元的户籍制度造成了一种身分的烙印,农民户口天生象征了一种社会地位的低下。虽然现在许多地方开始了户籍制度的改革,但往往以经济条件为前提设置“准入门槛”。
政治上,农民通过制度性的政治参与不足。中国农民作为公民,虽然法律上的权利受到法条的保障,但是实际上他们通过制度性的政治参与却是不足的。下面着重分析农民权益受损的政治原因,即农民诉求渠道不甚畅通,从而影响了农民权益的保障①。在现阶段,我国人民(包括农民)权益诉求渠道包括信访制度、人民代表权益表达制度、政治协商制度以及行政领导接待制度等。就农民权益诉求而言,一方面是农民权益诉求愿望增强,另一方面诉求渠道不畅依然严重,导致非制度化诉求增多,成为我国和谐社会建设的最大障碍②。
首先,政治权利缺失,使广大农民平等的选举权受到漠视和践踏。我国2010年修正前的《选举法》规定,农民选举一个人大代表的人数相当于城里人的4倍。这是农民成为政治上弱势集团的一个原因。针对各级人大代表中农民代表偏少的问题,社会各界纷纷呼吁要修改《选举法》,2009年全国人大党委会对选举法修正案草案进行两次审议后,2010年3月,选举法修正案在第十一届全国人民代表大会第三次会议上以赞成2747票,反对108票,弃权47票获大会通过。“城乡按相同人口比例选举人大代表”是选举法修正案的主要内容。那么,“城乡按相同人口比例选举人大代表”是否能从根本上解决各级人大代表中农民代表偏少的问题,还有待研究。
其次,城乡人口同比例选举的制度缺陷。对修正后“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规定,全国人大常委会委员长吴邦国表示,它体现了人人平等、地区平等、民族平等的原则,对于坚持和完善人民代表大会制度,发展社会主义民主政治具有重要意义。但有专家认为,即使实现了1︰1的城乡人口同比例选举,也并不意味着在各级人大代表里,农民代表会大幅度增加。我们知道,按照2010年修正前的《选举法》,农村每一个人大代表所代表的人口数是城乡的4倍,从理论上讲现在的各级人大里特别是全国人大(每届近3000人,按3000人计算)中农民的代表名额也应该是800多位,而不是现在可怜的90位。③有资料显示,目前省级人大常委会主任大多数都由省委书记兼任,县级或县级以下有一部分也由县(市)委书记或副书记兼任,乡镇人大主席一般都由同级乡党委书记或副书记兼任。人们可以明显地感受到,农村居民的权利、利益诉求在国家的立法、预算中没有得到足够的体现。所以,即使实现了理论上城乡人口同比例选举,那些新增加的农民的人大代表们未必会更好地维护农民的各项权益,农民的各种利益诉求渠道也未必就畅通无阻。
“谁是农民利益的代表呢?只有农民自己,谁也代表不了”④。而现代国家治理的另外一项必要因素确实要求,农民的代表不一定是农民,各国普遍实行的代议制(我国即人民代表大会制)就是因为人民数量太多无法直接行使主权发展起来的,当然,这需要合理的制度约束,以使代议制式(在国即各级人大代表)对人民、对选民负责⑤。
人民代表制度的完善是农民权益保障的必要前提
在中国这样一个拥有13亿人口的大国,实行直接民主是不现实的,所以人民代表大会的代议制就应运而生。但要使人民选出的代表真正能代表自己的利益、表达自己的各种诉求,需要有严密的制度设计。
赋予选民对基层人大代表真正的提名权,是保证人大代表真正代表农民诉求的前提。修正前的《选举法》第二十九条规定,全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。修正后《选举法》第二十九条规定,全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等情况。这表明我国基层人大代表候选人的确定方式主要有两种:一种是组织提名;另一种是代表联名提名。但在以往的实践中,代表联名往往受到极大限制,代表联名提名名存实亡,而实际起决定作用的是提名组织,而不是选民,由此产生的代表,是对提名他的机关负责,而不是对选民负责。对此,建议将基层人大代表的提名权交由选民直接确定,这样人大代表就必须与选民对话,与选民进行交流,由选民直接确定的基层人大代表才能真正对选民负责,真正成为选民的喉舌,真正反映农民的诉求。只有在进行了这样的改革后,选举权的平等条款才会具有真正的价值。
人大代表任职的专职化,是人大代表真正代表农民诉求的保证。我国现有的各级人大代表都是兼职的,而从世界各国来看,专职代表制为大多数实行代议制的国家广泛采用。各国立法规定,议员或代表在当选期间不得担任其他公职,包括企业的职务。笔者认为,人大代表任职的专职化是非常必要的。一是有利于代表把主要精力集中到执行代表职务上来。实行专职化以后,代表从原来的工作岗位上解脱出来,就为有充足的时间尽心尽力做好人大代表的本职工作提供了可能。二是有利于代表公正、公平地履行职责。实行代表专职化以后,代表就不再属于某某单位,这样他们在执行职务时就可以避免过多考虑部门利益、个人利益等因素,能本着公开、公平、公正的原则处理和解决好群众反映的种种问题,从而更好地维护选民的利益。三是代表专职化并不影响人大代表代表不同的职业群体的利益。专职代表制下,由相应的罢免程序保障代表按照选民意志行使职权,不同职业集团的利益是在选举过程中得以表达的,代表为了谋求选民支持必须兼顾不同职业集团利益。通过选举程序,不同职业集团利益得以协调、整合达成一致。四是专职代表制有助于改变代表身份不公平的现状。代表专职化以后,人大代表成为一种职业,农村的人大代表无需来源于农业人口,只要具有代表能力,肯为选区服务,就可以成为代表,代表只对原选区负责。
总之,“代表与选民之间的法律关系,实质上表现为现实的利益关系。”⑥代表由选民选举产生,必须对选民负责,受选民监督,反映选民的利益和要求。从法理上讲,二者的关系是相互給予利益,并逐步达到一种平衡。只有这样,农民权益诉求的政治渠道才能畅通,农民的各项合法权益也才能得到更有效的保护。(作者为河北女子职业技术学院副教授)
注释
①佚名:“‘有序参与’与中国农民权益保障”,来源于网络。
②孙玉娟,赵琳,赵丽媛:“农民利益诉求渠道不畅原因分析”,《内蒙古大学学报(社会科学版)》,2009年第1期。
③秋风:“选举法修订的核心在哪?”,《经济要参》,2009年第44期。
④⑤林清伏,王伊景:“谁代表农民利益?”,《地方人大创新》,2004年3月28日。
⑥田必耀:“寻找选民与代表的利益平衡”,《中国人大新闻》,2002年4月11日。
【关键词】人大代表 农民权益诉求渠道保障
农民权益得不到切实有效的保障
中国在20世纪90年代以后进入了一个快速发展的时期,经济取得了快速增长,但是,各阶层收入差距也在加大。特别是农民成为显著的弱势群体,虽然其经济权益较以往有了较大的改善,如农业税减免政策等基本得到落实,但“三农问题”(即农业、农村和农民问题)仍然成为国家与社会之间一个重大的矛盾,而“三农问题”最主要的表现之一,就是农民权益的受损。
中国农业大学人文与发展学院“农民权益保护”的实施情况课题组对吉林省、山东省、陕西省、福建省、湖南省和贵州6省12个县24个乡60个村展开调查。调查发现,农民的权利意识弱,对与权益相关法律的知晓程度不高,仅28.4%的农民认为权益受损;受损权益排在前五位的是农业生产资料质量、土地权益、知情权、农民负担和基层政府对农民反映问题的态度。研究发现,除了农资质量、土地等与农业生产密切相关的权益外,一部分农民开始注意到自身的社会权益和政治权益方面的不足。权益受损的农民中有16.3%的人提出知情权被侵害。相对来说,提出政治权益被侵害的人只是少数,提出村民自治权益受损的农民仅占4.9%,这部分农民反映,在村委会选举中贿选、家族势力控制选举和上级指定村干部的现象还有发生。此外,调查还发现,部分基层政府也是忽视和侵害农民权益的主体,有6.5%的农民认为当地基层政府对农民反映的问题不予理睬。
农民权益受损的原因分析
农民权益是指农民作为公民应该享有的各种权利和应获得的利益;农民权益诉求是指农民作为一个利益群体表达和实现自身利益的行为。农民权益受损问题的形成因素是复杂的,分为经济、社会、政治三个方面。
经济上,传统的以农户为单位的农村经济形式,农民分布分散,导致农民普遍缺乏自我组织能力。同时,计划经济中的城乡二元社会结构以及以农补工的经济发展模式,造成农民长期处于社会的弱势阶层,因而造成农民经济权益上的损害。
社会上,农民长期受到很大的歧视。长久以来城乡二元的户籍制度造成了一种身分的烙印,农民户口天生象征了一种社会地位的低下。虽然现在许多地方开始了户籍制度的改革,但往往以经济条件为前提设置“准入门槛”。
政治上,农民通过制度性的政治参与不足。中国农民作为公民,虽然法律上的权利受到法条的保障,但是实际上他们通过制度性的政治参与却是不足的。下面着重分析农民权益受损的政治原因,即农民诉求渠道不甚畅通,从而影响了农民权益的保障①。在现阶段,我国人民(包括农民)权益诉求渠道包括信访制度、人民代表权益表达制度、政治协商制度以及行政领导接待制度等。就农民权益诉求而言,一方面是农民权益诉求愿望增强,另一方面诉求渠道不畅依然严重,导致非制度化诉求增多,成为我国和谐社会建设的最大障碍②。
首先,政治权利缺失,使广大农民平等的选举权受到漠视和践踏。我国2010年修正前的《选举法》规定,农民选举一个人大代表的人数相当于城里人的4倍。这是农民成为政治上弱势集团的一个原因。针对各级人大代表中农民代表偏少的问题,社会各界纷纷呼吁要修改《选举法》,2009年全国人大党委会对选举法修正案草案进行两次审议后,2010年3月,选举法修正案在第十一届全国人民代表大会第三次会议上以赞成2747票,反对108票,弃权47票获大会通过。“城乡按相同人口比例选举人大代表”是选举法修正案的主要内容。那么,“城乡按相同人口比例选举人大代表”是否能从根本上解决各级人大代表中农民代表偏少的问题,还有待研究。
其次,城乡人口同比例选举的制度缺陷。对修正后“城乡按相同人口比例选举人大代表”的规定,全国人大常委会委员长吴邦国表示,它体现了人人平等、地区平等、民族平等的原则,对于坚持和完善人民代表大会制度,发展社会主义民主政治具有重要意义。但有专家认为,即使实现了1︰1的城乡人口同比例选举,也并不意味着在各级人大代表里,农民代表会大幅度增加。我们知道,按照2010年修正前的《选举法》,农村每一个人大代表所代表的人口数是城乡的4倍,从理论上讲现在的各级人大里特别是全国人大(每届近3000人,按3000人计算)中农民的代表名额也应该是800多位,而不是现在可怜的90位。③有资料显示,目前省级人大常委会主任大多数都由省委书记兼任,县级或县级以下有一部分也由县(市)委书记或副书记兼任,乡镇人大主席一般都由同级乡党委书记或副书记兼任。人们可以明显地感受到,农村居民的权利、利益诉求在国家的立法、预算中没有得到足够的体现。所以,即使实现了理论上城乡人口同比例选举,那些新增加的农民的人大代表们未必会更好地维护农民的各项权益,农民的各种利益诉求渠道也未必就畅通无阻。
“谁是农民利益的代表呢?只有农民自己,谁也代表不了”④。而现代国家治理的另外一项必要因素确实要求,农民的代表不一定是农民,各国普遍实行的代议制(我国即人民代表大会制)就是因为人民数量太多无法直接行使主权发展起来的,当然,这需要合理的制度约束,以使代议制式(在国即各级人大代表)对人民、对选民负责⑤。
人民代表制度的完善是农民权益保障的必要前提
在中国这样一个拥有13亿人口的大国,实行直接民主是不现实的,所以人民代表大会的代议制就应运而生。但要使人民选出的代表真正能代表自己的利益、表达自己的各种诉求,需要有严密的制度设计。
赋予选民对基层人大代表真正的提名权,是保证人大代表真正代表农民诉求的前提。修正前的《选举法》第二十九条规定,全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍候选人的情况。修正后《选举法》第二十九条规定,全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人。推荐者应向选举委员会或者大会主席团介绍代表候选人的情况。接受推荐的代表候选人应当向选举委员会或者大会主席团如实提供个人身份、简历等情况。这表明我国基层人大代表候选人的确定方式主要有两种:一种是组织提名;另一种是代表联名提名。但在以往的实践中,代表联名往往受到极大限制,代表联名提名名存实亡,而实际起决定作用的是提名组织,而不是选民,由此产生的代表,是对提名他的机关负责,而不是对选民负责。对此,建议将基层人大代表的提名权交由选民直接确定,这样人大代表就必须与选民对话,与选民进行交流,由选民直接确定的基层人大代表才能真正对选民负责,真正成为选民的喉舌,真正反映农民的诉求。只有在进行了这样的改革后,选举权的平等条款才会具有真正的价值。
人大代表任职的专职化,是人大代表真正代表农民诉求的保证。我国现有的各级人大代表都是兼职的,而从世界各国来看,专职代表制为大多数实行代议制的国家广泛采用。各国立法规定,议员或代表在当选期间不得担任其他公职,包括企业的职务。笔者认为,人大代表任职的专职化是非常必要的。一是有利于代表把主要精力集中到执行代表职务上来。实行专职化以后,代表从原来的工作岗位上解脱出来,就为有充足的时间尽心尽力做好人大代表的本职工作提供了可能。二是有利于代表公正、公平地履行职责。实行代表专职化以后,代表就不再属于某某单位,这样他们在执行职务时就可以避免过多考虑部门利益、个人利益等因素,能本着公开、公平、公正的原则处理和解决好群众反映的种种问题,从而更好地维护选民的利益。三是代表专职化并不影响人大代表代表不同的职业群体的利益。专职代表制下,由相应的罢免程序保障代表按照选民意志行使职权,不同职业集团的利益是在选举过程中得以表达的,代表为了谋求选民支持必须兼顾不同职业集团利益。通过选举程序,不同职业集团利益得以协调、整合达成一致。四是专职代表制有助于改变代表身份不公平的现状。代表专职化以后,人大代表成为一种职业,农村的人大代表无需来源于农业人口,只要具有代表能力,肯为选区服务,就可以成为代表,代表只对原选区负责。
总之,“代表与选民之间的法律关系,实质上表现为现实的利益关系。”⑥代表由选民选举产生,必须对选民负责,受选民监督,反映选民的利益和要求。从法理上讲,二者的关系是相互給予利益,并逐步达到一种平衡。只有这样,农民权益诉求的政治渠道才能畅通,农民的各项合法权益也才能得到更有效的保护。(作者为河北女子职业技术学院副教授)
注释
①佚名:“‘有序参与’与中国农民权益保障”,来源于网络。
②孙玉娟,赵琳,赵丽媛:“农民利益诉求渠道不畅原因分析”,《内蒙古大学学报(社会科学版)》,2009年第1期。
③秋风:“选举法修订的核心在哪?”,《经济要参》,2009年第44期。
④⑤林清伏,王伊景:“谁代表农民利益?”,《地方人大创新》,2004年3月28日。
⑥田必耀:“寻找选民与代表的利益平衡”,《中国人大新闻》,2002年4月11日。