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【摘要】随着经济的不断发展,公共项目开发工程占据着国民经济增长的首要地位。公共项目开发经营模式直接影响城市的发展。本文从城市公共建设项目的范畴和特点、城市公共空间因缺乏社会参与行为而导致的问题及公共项目开发经营模式的原则等几个方面进行了分析。
【关键词】公共项目；开发；经营模式
中图分类号：F272.3文献标识码： A
一、前言
近年来，由于城市公共项目开发工程的不断壮大，城市公共项目开发经营模式的问题得到了人们的广泛关注。虽然我国在此方面取得了一定的成绩，但依然存在一些问题和不足需要改进，在科学技术突飞猛进的新时期，加强公共项目开发经营模式的探讨研究，对我国城市的发展有着重要意义。
二、城市公共建设项目的范畴和特点
城市公共建设项目是指那些建设规模大、投资额高、成本回收期长(有的成本无法回收)、享用面广、城市正常运转不可缺少的各种公共设施项目。它们包括道路、桥梁、隧道、场站、公园、垃圾处理场、污水处理厂、给排水设施、供电供暖设施和防灾设施等。城市公共建设项目具有以下特点:
1、利益递减性。一般来说，城市公共建设项目具有不可转移性，其服务范围则取决于所提供利益的辐射半径。
2、利益共享性和外在性。城市公共建设项目及所提供的服务是供城市居民和外来人员共同消费和享用的。利益外在性则是许多城市公共建设项目在提供各种服务时很少获得利益，而享用公共建设项目服务的企业或个人可以得到不同的外在利益，并可部分转化为内部利益，这个特点要求以受益者为中心建立投资补偿机制。
3、成本聚集性。城市公共建设项目的初期投入大，呈高度集聚状态。其后它们的管理成本集聚度也不低，尤其是在利益外溢的情况下，除一部分项目的成本可以在一个较长时期内回收外，相当一部分项目的成本形成集聚沉淀，从而导致低回报或无直接回报。在这种情况下，多数民间投资者不愿涉入纯粹是公益性的建设领域。
4、收益的长期性。一些经营性和准经营性公共建设项目初始成本大但长期平均成本递减，且有一定的垄断性，故其收益是长期和稳定的。这个特点对民间投资者具有相当的吸引力。
三、城市公共空间因缺乏社会参与行为而导致的问题
1、忽视使用需求的“空”间
我国的城市公共空间规划和建设一直以来都是城市政府一手包办的。在城市开发的初期，由于公共空间不能带来直接经济收入，很容易使城市政府单纯追求具有直接经济利益的开发项目，而忽视了城市公共空间的建设。即便在注重城市形象和品质的今日，公共空间的开发逐渐得到了政府的重视，政绩效应仍然常常使其追求城市建设规模、档次，而缺少对城市公共空间的布局、功能的关注，导致公共空间不宜使用和不可持续。
2、无回报的公共财政支出增大了政府的压力
虽然城市政府对于公共物品的投入是其职责所在，但是政府单一投入的开发模式很容易造成因资金短缺而带来的开发不力或政府负担过重。计划经济时代政府全权主导分配已经不适应市场经济的要求，也忽略了公共空间自身的规律。
3、公共管理导致管理低效
任何企业和个人都是城市公共空间最积极的消费者，而免费使用很容易造成公共资源的恶化和枯竭。任何公共空间都可能因为超过其承受容量的过度使用或不合理的管理维护而遭到破坏。这也就是哈丁“公地悲剧”所描述的所有权不明确导致的使用需求超出总量所产生的后果，哈丁认为，资源枯竭或恶化是资源公有的必然结果
四、公共项目开发经营模式的原则
1、注重公平,兼顾效率原则
公共项目大都以公益性功能为主,而经济效益偏低。因此,公共项目的建设资金来源有部分或大部分为财政性资金、政府担保的贷款、国内外赠款等。这些资金归根结底来源于纳税人,或需由纳税人承担一定责任。因此在公共项目实施的全过程中,应始终贯彻保护公共利益的原则。
2、利益主体相互制衡原则
公共项目各阶段的参与主体众多,包括相关政府部门、使用单位、管理公司、咨询机构、设计单位、施工单位、监理单位、材料供应商等。由于公共项目中政府投资的所有权人为公众,是一个“缺位的业主”;其他参与主体也都不能真正对公共财产负责,而是希望从项目实施过程中获益。因此,如果不形成有效的制衡和监管机制,就难以约束各方的行为,也就难以保障公共利益。
3、专业化管理原则
现代項目管理提倡分工与协作的统一,不同参与主体应发挥各自的特长,相互协助。国家发改委倡导代建制、建设部倡导总承包和项目管理模式,都是在倡导用专业化的项目管理公司取代或协助缺乏工程管理经验的使用单位、投资人作为管理单位,改善业主方的项目管理水平。
五、公共项目投资合作及决策研究
1、融资渠道
融资渠道的选择和不同组合是制定融资方案的关键，对公共项目来说更是如此。我国目前处于大力发展公共事业阶段，需要借鉴发达国家在公共项目融资方面的成果经验。例如，税收体系研究，地方政府债券发行额度和适应面研究，保
险基金和养老基金研究，公共项目民间融资平台，进入门槛研究，投融资法律法规研究，融资模式研究等。另外，我国政府如何从公共项目提供者转变为公共项目服务者，如何保持政府前后政策的连贯性和一致性，如何提高政府的公信力等也是有待研究的热点问题。
2、合作机制
基于公私伙伴关系（PPP）投资是各种参与到公共项目中来的不同性质所有制的生产要素在一系列契约基础上共同作用，公私双方形成合力的公共基础设施投资、融资、建设、运行合作模式。国内外相关文献从不同角度讨论了公共项目公私合作投资的效率、各利益群体的决策准则与模型、所有权结构等，邓小鹏等介绍了城市公共项目中PPP模式内涵解析及相关概念，何寿奎等人的系列研究中分析了公私伙伴关系的合作投资情形，讨论了投融资合理比例，私人公司收益分配与社会效率及政府转让基础设施部分经营权的比例与效率分析。建立了公平分配机制模型，进行最优监督权和监督机制设计，建立经济效益与社会效益的预期效用机制，基于公共项目效益正外部性的支付转移机制，科学的奖惩激励机制，并对项目服务定价、运行监管与补偿提出了政策建议。
在今后的研究中，投资比例、收益分配、经营权转让的定量讨论,合作机理、产权制度与政策需还需进一步深入探讨。
3、投资决策
我国公共项目依据建设规模可分为中央和地方两个决策层次，公共项目决策存在决策主体的短视行为，项目决策的标准单一，决策程序不完善以及决策缺乏约束等问题。应该通过明确决策主体，实施多元化的决策标准，严格执行的决策程序，扩大决策参与及建立约束制度来完善公共项目的决策。如何进一步完善我国公共项目投资决策是个系统工程，需进行全面科学的可行性研究和分析，为项目决策提供科学合理的依据；公共项目投资决策控制和决策监督控制对投资项目的成败具有何作用，建立何种决策控制体系才能使项目投资决策体系形成完善的流程，这些问题都是值得研究的。
4、决策方法
公共项目投资的目的是为了增进社会福利，这就要求公共项目投资行为必须是理性的，因此需要一套规范的方法来进行决策。较之于一般的工程项目决策，公共项目的决策更加复杂。在既往的研究中，已有学者将群决策中关于偏好集结的相关方法运用于公共项目决策中，如邱蔻华在对大型社会公共项目决策的影响因素进行模糊分析的基础上，提出建立了基于熵权的模糊决策分析模型，以帮助决策者抓住公共项目决策中的主要矛盾。但是实际环境中的公共问题(项目)决策
问题，所面临的情况比已有的各种模型所描述的更为复杂。从软系统的视角出发分析，公共项目的决策具有一系列软系统的特征，运用软系统的思想方法，可望为决策者提供充分发挥其知识、智慧和经验的方法和工具。柳林论证了公共项目决策具有显著的软系统特色，构建了基于软系统思想的公共项目决策智慧生成模式框架。如何进一步将软系统思想运用到公共项目决策或其他方面也是新兴的研究方向。
六、结束语
通过对城市公共项目开发经营模式的问题探讨，进一步明确了经营模式在城市公共项目开发工程中的重要性。因此在城市公共项目开发工程的后续发展中，要加强经营模式的研究，确保城市公共项目开发的稳定进行。
参考文献
[1]严玲 公共项目治理理论与代建制绩效改善研究 天津大学博士论文 2010年
[2]王立国 我国公共项目投资决策模型研究 学习与探索 2009年
[3]王玲 城市公共空间的公共经济学分析 城市规划汇刊 2010年
【关键词】公共项目；开发；经营模式
中图分类号：F272.3文献标识码： A
一、前言
近年来，由于城市公共项目开发工程的不断壮大，城市公共项目开发经营模式的问题得到了人们的广泛关注。虽然我国在此方面取得了一定的成绩，但依然存在一些问题和不足需要改进，在科学技术突飞猛进的新时期，加强公共项目开发经营模式的探讨研究，对我国城市的发展有着重要意义。
二、城市公共建设项目的范畴和特点
城市公共建设项目是指那些建设规模大、投资额高、成本回收期长(有的成本无法回收)、享用面广、城市正常运转不可缺少的各种公共设施项目。它们包括道路、桥梁、隧道、场站、公园、垃圾处理场、污水处理厂、给排水设施、供电供暖设施和防灾设施等。城市公共建设项目具有以下特点:
1、利益递减性。一般来说，城市公共建设项目具有不可转移性，其服务范围则取决于所提供利益的辐射半径。
2、利益共享性和外在性。城市公共建设项目及所提供的服务是供城市居民和外来人员共同消费和享用的。利益外在性则是许多城市公共建设项目在提供各种服务时很少获得利益，而享用公共建设项目服务的企业或个人可以得到不同的外在利益，并可部分转化为内部利益，这个特点要求以受益者为中心建立投资补偿机制。
3、成本聚集性。城市公共建设项目的初期投入大，呈高度集聚状态。其后它们的管理成本集聚度也不低，尤其是在利益外溢的情况下，除一部分项目的成本可以在一个较长时期内回收外，相当一部分项目的成本形成集聚沉淀，从而导致低回报或无直接回报。在这种情况下，多数民间投资者不愿涉入纯粹是公益性的建设领域。
4、收益的长期性。一些经营性和准经营性公共建设项目初始成本大但长期平均成本递减，且有一定的垄断性，故其收益是长期和稳定的。这个特点对民间投资者具有相当的吸引力。
三、城市公共空间因缺乏社会参与行为而导致的问题
1、忽视使用需求的“空”间
我国的城市公共空间规划和建设一直以来都是城市政府一手包办的。在城市开发的初期，由于公共空间不能带来直接经济收入，很容易使城市政府单纯追求具有直接经济利益的开发项目，而忽视了城市公共空间的建设。即便在注重城市形象和品质的今日，公共空间的开发逐渐得到了政府的重视，政绩效应仍然常常使其追求城市建设规模、档次，而缺少对城市公共空间的布局、功能的关注，导致公共空间不宜使用和不可持续。
2、无回报的公共财政支出增大了政府的压力
虽然城市政府对于公共物品的投入是其职责所在，但是政府单一投入的开发模式很容易造成因资金短缺而带来的开发不力或政府负担过重。计划经济时代政府全权主导分配已经不适应市场经济的要求，也忽略了公共空间自身的规律。
3、公共管理导致管理低效
任何企业和个人都是城市公共空间最积极的消费者，而免费使用很容易造成公共资源的恶化和枯竭。任何公共空间都可能因为超过其承受容量的过度使用或不合理的管理维护而遭到破坏。这也就是哈丁“公地悲剧”所描述的所有权不明确导致的使用需求超出总量所产生的后果，哈丁认为，资源枯竭或恶化是资源公有的必然结果
四、公共项目开发经营模式的原则
1、注重公平,兼顾效率原则
公共项目大都以公益性功能为主,而经济效益偏低。因此,公共项目的建设资金来源有部分或大部分为财政性资金、政府担保的贷款、国内外赠款等。这些资金归根结底来源于纳税人,或需由纳税人承担一定责任。因此在公共项目实施的全过程中,应始终贯彻保护公共利益的原则。
2、利益主体相互制衡原则
公共项目各阶段的参与主体众多,包括相关政府部门、使用单位、管理公司、咨询机构、设计单位、施工单位、监理单位、材料供应商等。由于公共项目中政府投资的所有权人为公众,是一个“缺位的业主”;其他参与主体也都不能真正对公共财产负责,而是希望从项目实施过程中获益。因此,如果不形成有效的制衡和监管机制,就难以约束各方的行为,也就难以保障公共利益。
3、专业化管理原则
现代項目管理提倡分工与协作的统一,不同参与主体应发挥各自的特长,相互协助。国家发改委倡导代建制、建设部倡导总承包和项目管理模式,都是在倡导用专业化的项目管理公司取代或协助缺乏工程管理经验的使用单位、投资人作为管理单位,改善业主方的项目管理水平。
五、公共项目投资合作及决策研究
1、融资渠道
融资渠道的选择和不同组合是制定融资方案的关键，对公共项目来说更是如此。我国目前处于大力发展公共事业阶段，需要借鉴发达国家在公共项目融资方面的成果经验。例如，税收体系研究，地方政府债券发行额度和适应面研究，保
险基金和养老基金研究，公共项目民间融资平台，进入门槛研究，投融资法律法规研究，融资模式研究等。另外，我国政府如何从公共项目提供者转变为公共项目服务者，如何保持政府前后政策的连贯性和一致性，如何提高政府的公信力等也是有待研究的热点问题。
2、合作机制
基于公私伙伴关系（PPP）投资是各种参与到公共项目中来的不同性质所有制的生产要素在一系列契约基础上共同作用，公私双方形成合力的公共基础设施投资、融资、建设、运行合作模式。国内外相关文献从不同角度讨论了公共项目公私合作投资的效率、各利益群体的决策准则与模型、所有权结构等，邓小鹏等介绍了城市公共项目中PPP模式内涵解析及相关概念，何寿奎等人的系列研究中分析了公私伙伴关系的合作投资情形，讨论了投融资合理比例，私人公司收益分配与社会效率及政府转让基础设施部分经营权的比例与效率分析。建立了公平分配机制模型，进行最优监督权和监督机制设计，建立经济效益与社会效益的预期效用机制，基于公共项目效益正外部性的支付转移机制，科学的奖惩激励机制，并对项目服务定价、运行监管与补偿提出了政策建议。
在今后的研究中，投资比例、收益分配、经营权转让的定量讨论,合作机理、产权制度与政策需还需进一步深入探讨。
3、投资决策
我国公共项目依据建设规模可分为中央和地方两个决策层次，公共项目决策存在决策主体的短视行为，项目决策的标准单一，决策程序不完善以及决策缺乏约束等问题。应该通过明确决策主体，实施多元化的决策标准，严格执行的决策程序，扩大决策参与及建立约束制度来完善公共项目的决策。如何进一步完善我国公共项目投资决策是个系统工程，需进行全面科学的可行性研究和分析，为项目决策提供科学合理的依据；公共项目投资决策控制和决策监督控制对投资项目的成败具有何作用，建立何种决策控制体系才能使项目投资决策体系形成完善的流程，这些问题都是值得研究的。
4、决策方法
公共项目投资的目的是为了增进社会福利，这就要求公共项目投资行为必须是理性的，因此需要一套规范的方法来进行决策。较之于一般的工程项目决策，公共项目的决策更加复杂。在既往的研究中，已有学者将群决策中关于偏好集结的相关方法运用于公共项目决策中，如邱蔻华在对大型社会公共项目决策的影响因素进行模糊分析的基础上，提出建立了基于熵权的模糊决策分析模型，以帮助决策者抓住公共项目决策中的主要矛盾。但是实际环境中的公共问题(项目)决策
问题，所面临的情况比已有的各种模型所描述的更为复杂。从软系统的视角出发分析，公共项目的决策具有一系列软系统的特征，运用软系统的思想方法，可望为决策者提供充分发挥其知识、智慧和经验的方法和工具。柳林论证了公共项目决策具有显著的软系统特色，构建了基于软系统思想的公共项目决策智慧生成模式框架。如何进一步将软系统思想运用到公共项目决策或其他方面也是新兴的研究方向。
六、结束语
通过对城市公共项目开发经营模式的问题探讨，进一步明确了经营模式在城市公共项目开发工程中的重要性。因此在城市公共项目开发工程的后续发展中，要加强经营模式的研究，确保城市公共项目开发的稳定进行。
参考文献
[1]严玲 公共项目治理理论与代建制绩效改善研究 天津大学博士论文 2010年
[2]王立国 我国公共项目投资决策模型研究 学习与探索 2009年
[3]王玲 城市公共空间的公共经济学分析 城市规划汇刊 2010年