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【摘要】政府预算绩效管理是政府管理的核心内容， 作为一种管理工具、制度体系， 甚至是一种先进的管理理念， 在推动责任政府建设方面的作用显著。 政府文本通常能够反映决策者的注意力， 分析政府预算绩效管理文本能够明晰政府工作重点。 基于此， 对我国开展政府预算绩效管理二十多年来的代表性政府文本进行全面梳理和分析， 发现尽管传统的投入控制管理观念根深蒂固但外部责任管理取向逐步凸显， 由此提出加快推进政府预算绩效管理法制化、民主化、责任化的具体建议。
【关键词】预算绩效管理;文本分析;注意力;测量
【中图分类号】 D035 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）20-0040-7
一、问题的提出
预算绩效主张最早起源于20世纪初美国市政联盟、人口普查局及纽约市政研究局所倡导使用的城市统计和成本会计信息系统， 以提高政府支出和项目运作的效率和效益。 直到20世纪40年代末， 在美国“重组政府”运动的背景下， 胡佛委员会正式定义了绩效预算①。 美国、英国、新西兰等国家纷纷开展绩效预算实践， 预算绩效在提高政府管理效率、加强责任政府建设等方面作用显著， 这些国家已建立起相对完善的政府绩效预算管理体系与规范等。
我国最早在20世纪90年代末展开预算绩效管理的实践探索， 如部门预算、财政支出绩效评价等， 北京、河北、广州、青岛等地区纷纷展开地方实践探索， 预算绩效管理在地方实践和中央推动下不断强化。 财政部曾指出， “预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分， 是一种以支出结果为导向的预算管理模式”。 党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”， 为新时代推进预算绩效管理提出了改革目标。 2018年9月， 中共中央、国务院颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出， “基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系， 实现预算和绩效管理一体化”。 该文件的出台将预算绩效管理上升到全面管理高度， 标志着形成了以全面实施预算绩效管理为关键点推动政府绩效管理的顶层设计。 十四五规划中进一步提出“推进财政支出标准化， 强化预算约束和绩效管理”。 由此可见， 加强预算绩效管理建设， 提升财政资金使用效益是政府工作的施政重点。
当前， 政府财政支出规模庞大， 强调合规管理已经不能切实满足社会公众的需要， 因此如何实现以“结果” “绩效”为导向的管理成为当前迫切需要解决的问题。 政府文件通常是开展具体工作的方向标， 对政府文件进行分析能够反映出决策者的注意力。 因此， 本文从宏观角度、以我国开展政府预算绩效管理以来的代表性政府文件作为分析对象， 通过规范的文本分析， 对相关数据进行分类、整理， 探索出每一阶段政府预算绩效管理的工作重点， 并测量出中央政府对于预算绩效管理的注意力， 试图为政府预算绩效管理改革提供一定的参考路径。
二、研究设计
（一）研究方法
文本分析法是一种将定性和定量进行结合的内容分析方法， 最早应用于信息科学和情报学， 后来被广泛应用于社会科学研究领域。 文本分析属于无干扰研究的一种， 通过将各种书面出版物（政府文件、书籍等）中的文字、图像等零碎定性的形式转化为系统和定量形式[1] 。 与问卷访谈法类似， 两者都将零碎定性的输入资料转化为系统和定量的输出数据。 通常来说， 人的认知偏向会通过其经常使用的文字展现出来[2] ， 文字使用频率的变化能够反映出人对于事物的重视程度与认知的变化。 政府政策的正式文件文本能够反映出决策者对政府各项工作认识的重要程度， 其中的关键词、高频词、关键段落则在一定程度上能够反映决策者认知的集中度， 同时也代表政府管理工作的未来走向。 国内学者基于文本分析法对决策者的注意力研究最早应用于企业管理当中， 现正逐步应用于公共管理当中。
研究所采用的文本分析方法借助ROST CM6软件和QSR NVivo11软件进行。 通过测量特定句子或词汇在研究样本中出现的频率、频数， 对决策者的注意力进行测量。 本文运用文本分析法对政府预算绩效管理文本进行研究， 由于政府预算绩效管理包含四个环节即绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理， 选取与之相对应的四个环节的关键词， 并分析高频词所包含的信息， 挖掘每一发展时期政府预算绩效管理的工作重点。 通过分析种子词的频率， 以测量政府预算绩效管理的未来发展走向。
（二）样本选取
政府预算绩效管理在不同时期不同制度环境下的应用效果差异显著， 20世纪90年代末政府预算绩效管理开展以来， 我国尝试各种形式如部门预算、财政支出绩效评价、政府采购等的探索， 呈现出“财政绩效” “支出评价”“绩效评价”“绩效预算”等不同概念， 并制定出多样化且独具地方特色的政府预算绩效管理文件。 基于样本的可衡量性和完整性， 本文将与财政部和中央文件中对政府预算绩效管理产生重要影响的相关文件都纳入样本范围， 包括对于预算绩效管理初步探索的支出评价、绩效评价的相关文件。 选取2002 ～ 2020年共计十个关于政府预算绩效管理的各阶段代表性文件（如表1所示）， 这些文件对于预算绩效管理的发展变化均产生了重要影响， 因此有必要将这些文件纳入分析对象范畴。 在研究中， 由于政府预算绩效管理历经四个发展时期， 故以每个发展时期作为分析单位， 将每一时期的政府预算绩效管理文件进行合并。
三、研究过程
本文嚴格按照文本分析法的相关步骤来测量政府预算绩效管理的注意力。 首先， 利用ROST CM6分词软件对关键词进行数据挖掘， 提取出政府预算绩效管理四个环节的关键词; 然后， 利用QSR NVivo11软件对文件进行文本分析， 依据关键词建立节点， 汇总出包含关键词的句子数; 最后， 对文本总句子数进行统计， 依据绝对注意力计算公式对关键词在文本中出现的频率进行计算， 最后得到政府预算绩效管理在各个发展阶段的注意力。 （一）选取关键词
选取政府预算绩效管理的关键词时， 首先应明确其要素组成。 刘昆[3] 认为， 绩效预算包含预期计划、执行、审计、报告。 王海涛[4] 指出， 预算绩效管理是在现有预算框架下， 由绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理四个部分组成。 本文以预算绩效管理的四个环节即绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理作为测量框架， 确定“计划”“目标”“监控”“责任”“评价”“绩效”“反馈”“结果应用”为一级关键词。
（二）数据分类编码统计
在一级关键词确定之后需要梳理与其相关的二级关键词。 首先， 将所有文本合并成文本文档导入ROST CM6分词软件当中， 进行分词和词频统计， 输出301条分词结果， 并将关键词进行归类。 然后， 邀请专家对关键词进行共同判断， 对于吻合度高的关键词直接纳入关键词表， 对于不确定的关键词将其放在具体语境中进一步确定， 并判定是否进行编码和计数。 最后， 利用QSR NVivo11软件， 对最终判定的关键词建立相关节点并编码， 进行各维度的计数。 为确保真实性， 在具体操作过程中需要对关键词语义进行判断： 当一个句子中出现多个同一维度的关键词时， 只对语句进行一次编码; 当出现多个不同维度的关键词时， 则对语句进行多次编码。 剔除歧义较大的关键词， 从而选出研究所需的二级关键词， 关键词汇总如表2所示。
为保证编码二级关键词可信且与一级關键词相契合， 参考前人文献， 利用信度统计公式进行信度检测， 如式（1）、式（2）：
其中： M表示所有编码者完全同意数目; n表示编码者的总人数; Ni表示第i位编码者的同意数目。 在经过两轮编码之后， 第一轮信度为0.87， 第二轮信度为0.88， 故整个编码结果具有较强的可信度。
四、研究结果与分析
（一）统计结果
运用QSR NVivo11在对上述政府预算绩效管理文件进行编码之后， 汇总政府预算绩效管理的句子频数统计如表3所示。 从表3中可以看出， 在政府预算绩效管理的不同发展时期， 对预算绩效管理四个环节都有所关注， 但是关注的侧重点差异较大。 在同一时期内， 参考点数高的， 说明政府的注意力体现在此领域。 依据表3中一级关键词的参考点及句子总数， 本文汇总政府对预算绩效管理各维度的注意力数值， 如表4所示。
（二）结果分析
1. 横向上注意力倾向于各发展阶段突出特征。 从横向角度分析是指对各个发展阶段的注意力数值进行说明。
依据表4可以看出， 从20世纪90年代后期至2002年的政府预算绩效管理萌芽探索阶段， “计划”的注意力数值为17.91%， 说明这一阶段对“计划”的关注度最高， 政府在这一阶段注重对财政资金支出计划进行了有效控制， 具有明显的内部控制取向。 20世纪90年代， 我国开始引入政府绩效管理， 以应对政府长期存在的机构臃肿、资源浪费、效率低下等问题。 由于我国政府预算绩效管理植根于计划经济时期的投入控制型预算管理制度， 在传统“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”管理思想的影响下， 许多管理部门仍然认为财政资源分配主要由领导负责， 无须对绩效管理投入过多精力， 这一阶段首次提到经济效益， 是对财政绩效的初步尝试， 在管理过程中重视上级对下级的控制， 以内部控制为主导特征。
2003 ～ 2010年的试点实施阶段， “评价”的注意力数值为39.35%， 说明这一阶段对“评价”的关注度最高。 2005年， 财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》， 首先是由在财政部确定试点的中央部门实施， 成为指导中央的绩效评价办法， 绩效考评对象由试点中央部门和财政部确定， 以社会效益明显、部门自主决策程度大的项目为主， 先易后难、稳步推进。 从2006年起， 逐步选择在农业部、教育部等开展绩效评价试点。 在2008年， 中央部门开展的试点项目达到108个， 资金超过20亿元。 2009年6月， 财政部针对地方各部门评价不规范、指标制定不合理等问题， 印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》， 对地方财政部门的绩效评价工作进行指导。 2010年， 在财政部预算司设立“预算绩效管理处”， 负责对全国预算绩效管理工作进行统一指导。 至此， 以绩效评价为主要内容的政府预算绩效管理在全国展开。 这一阶段的主要特点是以绩效评价为主， 侧重于事后评价， 注重对资金使用效果进行评价。 同时， 纳入绩效评价覆盖的范围逐步扩大， 评价项目逐渐增多。 通过建立指导中央和地方的绩效评价制度、办法等， 规范绩效评价形式。
2011 ～ 2016年的稳步推进阶段， 对于预算绩效管理四个环节的关注度呈现出较为均衡的状态， 而这一阶段以全过程预算绩效管理为主要特征， 基本符合该阶段发展实际情况。 2011年7月， 财政部颁布《关于推进预算绩效管理的指导意见》， 提出逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。 这一阶段政府预算绩效管理制度体系基本确立， 从绩效评价迈入绩效管理的新阶段， 同时项目支出的预算绩效管理呈现出持续发展并逐步扩大的趋势。 整体来说， 这一阶段预算绩效管理取得了积极进展， 预算绩效管理的外部责任趋向开始显露。
从2017年进入全面实施预算绩效管理新阶段以来， “计划”的关注度逐步变弱， 而“监控”“绩效”“反馈”“结果应用”的关注度提升， 体现出这一时期政府弱化传统控制取向， 对结果的关注逐步显现。 这一阶段预算绩效管理具有全面性特征， 我国预算绩效管理迈入新时代， 更加注重预算绩效管理信息公开、公众参与等， 但同时也面临着巨大的困难和挑战， 需要进一步完善公共财政体系现代化并加强政府行政管理能力。 2. 纵向上计划管理逐步减弱、责任管理逐步增强。 从纵向角度分析是指对每一维度在各个发展时期的注意力数值进行对比。 依据表4可以看出， 在绩效目标管理环节， “计划”的注意力数值由17.91%到2017 ～ 2020年的4.83%， 呈现出明显减少趋势， 说明随着预算绩效管理的发展， 政府对于“计划”的关注度逐步减少。 “目标”则由4.48%上升到22.07%， 呈现出逐步增加的态势， 体现了政府对于预算绩效目标的持续重视。 随着绩效管理理念认识的逐步增强， 多元主体逐步意识到内部控制合规性管理所带来的弊端， 有关预算绩效管理指导意见、工作规划等相继颁布并依据需求及时更新。 逐步开始依据绩效目标编制预算， 但仍然存在预算资金分配与部门战略目标相脱节、预算安排不合理等现象。
在绩效监控管理环节， “监控”的注意力数值由13.43%上升到53.79%， “责任”的注意力数值则由0上升到13.10%， 体现出政府越来越重视监控的重要性， 尤其是对于管理主体所承担的责任进行监督， 对责任的关注初步显现。 随着政府对于预算绩效管理的重视， 并逐步扩大民众参与预算绩效管理途径， 民众监督体系开始建立。
在绩效评价管理环节， “评价”的注意力数值由2003 ～ 2010年的39.35%下降到2017 ～ 2020年的27.59%， 说明政府对于评价的关注度在减弱。 与此同时， “绩效”的注意力数值则由7.46%上升到39.31%， 说明政府对于绩效的关注度在持续增加。 通过文本分析本文发现， 在2011年以后， 政府文件中的“绩效评价”基本上转化为“绩效管理”， 体现出预算绩效管理的绩效导向， 不再将绩效评价作为唯一关注点， 更注重推行全过程评价。 政府预算绩效管理不断推进， 逐步建立起预算绩效信息公开机制、权责发生制、第三方评價机制等， 最终使预算绩效评价结果的科学性、公平性、准确性得以提升。
在评价结果管理环节， 对“反馈”和“结果应用”的关注度也同样呈现出持续上升趋势， 尤其是2017年以来， “绩效结果”“报告”“信息公开”“问责”“参与”二级关键词的词频呈现出较高趋势， 体现出我国政府预算绩效管理的外部责任取向。 2017年以来， 我国预算绩效管理进入全面实施新阶段， 确立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系目标， 为下一阶段发展规划做出整体部署， 并为不同部门、预算单位的具体目标确立方向， 对于明确各部门、各预算单位的具体职责提供指导。 这一阶段更加注重预算绩效管理信息公开、公众参与等， 外部责任型政府预算绩效管理趋向凸显。
综合来看， 政府对预算绩效管理的注意力由内部控制向外部责任转变。 通过上述分析， 发现当前我国已经在形式上形成较为清晰的预算绩效管理流程和目标定位。 从表4可以清晰地看出， 政府对于一级关键词“责任”“反馈” “结果应用”的关注度持续提升， 而对于“计划”的关注度则在持续减弱， 说明决策者的注意力正在努力由“内部控制”向“外部责任”转变， 但是在转变过程当中仍然面临诸多困难。 姚东旻和任芳放[5] 对2011年政府预算绩效文告进行分析， 结果发现政府文告所建立的相关规则和运行体系不能完美实现结果导向， 向结果导向转变还很困难。 政府预算绩效管理实践需要在政府文件的指导下展开， 而政府预算绩效管理文件的外部责任化取向为部门开展具体实践活动提供指导， 未来还需要进一步完善政府相关文件， 进而推动预算绩效管理实践向纵深发展。
综上所述， 伴随着新中国成立以来预算管理制度的不断发展， 预算绩效管理经过二十多年的实践探索也在逐步向前推进， 这一改革历程不仅是政府财政管理体制的变革， 更是政府管理方式的深刻变革。 目前， 仍然存在预算资金分配与部门战略目标相脱节、预算安排不合理等现象。 为有效克服这些问题， 从中央到地方各级政府都在逐步加强绩效管理工作建设， 但距离真正重视绩效并认真贯彻执行绩效仍然需要一个过程。 总体来说， 尽管计划经济时期的内部控制型预算管理制度根深蒂固， 但是从20世纪90年代后期至今， 我国政府预算绩效管理在规章制度、运行机制、绩效观念建设等方面都发生了转变， 从而得出我国政府正在逐步探索向外部责任型预算绩效管理转型的基本结论。 但这并不是说， 当前我国预算绩效管理已经迈入外部责任型预算绩效管理阶段， 而是正处于由内部控制型向外部责任型政府预算绩效管理模式转变的初级过程。
五、当前政府预算绩效管理存在的问题
尽管政府制定了规范化预算绩效管理政策文件并展开多样化实践探索， 但在取得成绩的同时也面临诸多问题， 内部控制型政府预算绩效管理模式根深蒂固， 在制度体系、治理体系、过程管理方面均存在问题， 与新时代要求的全面实施预算绩效管理具有一定的差距。
（一）以行政为主导的制度体系建设
政府预算绩效管理有效开展的关键在于配套制度体系建立是否完善， 当前制度体系建设呈现出以行政为主导的特征。 一是“服从”型管理文化根深蒂固。 受我国行政管理体系、传统预算思维模式的影响， 许多部门认为政府财政资源需按照领导授权进行分配， 无须与绩效挂钩， 引入绩效管理反而会增加诸多工作量， 投入太多精力。 二是政策制度与绩效评价之间存在相互脱节现象。 例如， 需要跨年度完成的大型项目的绩效很难在短期内实现， 预算绩效评价需要按照跨年度推行， 实践中往往按照年度进行绩效评价， 容易忽略项目的长期效益。 目前尚未建立全面规范的中期财政计划， 导致制度建设与绩效评价相互脱节。 三是全面预算绩效管理思想还未形成。 当前， 实践工作更多地停留在对项目开展预算绩效管理上， 对政策、部门开展的预算绩效管理较为匮乏， 重投入轻产出、重合规管理轻绩效管理现象依然存在， 还没有建立起完整的绩效管理整体思想。
（二）以财政部门为主体的治理体系
治理体系建设是开展预算绩效管理的重要支撑， 当前以财政部门为主导的预算绩效管理制约了发展进程。 一是财政部门单兵突进的管理方式。 预算绩效管理涉及诸多利益主体， 需要建立多主体的联合评价机制、审计联动等。 当前地方政府探索由财政部门牵头， 建立了推行具体工作的联动机制， 以加强多部门之间的协作。 但在实践中， 尽管部分地区已经建立起预算绩效管理联席会议制度作为协调机构， 但是联动方式单一， 难以真正促成财政部门与其他主体之间的有效协同。 同时， 财政部门绩效评价与人事部门绩效管理相衔接有助于提高管理效率， 但是当前二者之间的关联程度仍然较为薄弱。 二是预算单位的能动性不足。 推行预算绩效管理对各预算单位提出了更高要求， 即在申报预算前需要制定项目详细规划、实施中需要遵守相关规定、完成后需要进行绩效评价， 许多预算单位将这些工作视为新增加任务， 工作态度消极， 造成管理的形式主义， 未能真正落实预算绩效管理。 三是公众参与预算绩效管理的力度不足。 由于政府预算绩效信息公开程度较低， 社会公众参与预算绩效管理的途径、渠道较为单一， 很难了解到预算单位的具体生产过程。 社会公众作为公共服务的直接使用者， 能够对服务过程中的质量、效率等问题提供最真实、最直接的反馈， 有待进一步加大公众参与力度。 （三）以过程控制为主的合规性管理
当前政府预算绩效管理以合规性管理为主， 即只要确保政府财政资金严格按照预算编制执行就被视为有绩效， 并且强调财政资金依法合规管理、重过程管理轻结果管理， 内部控制取向较为明显。 在绩效目标管理环节， 主要由预算部门负责制定具体绩效目标， 由本级财政部门、人大进行审查监督， 通常情况下， 预算部门基于自身信息专业优势， 往往以部门利益最大化为目标。 在绩效监控管理环节， 主要由财政部门对各预算单位财政资金使用情况进行监督， 确保各项财政支出都符合预算要求。 在绩效评价管理环节， 主要针对财政支出是否符合预算规定进行评价， 以合规性评价作为关键。 在评价结果管理环节， 主要在预算资金安排上进行结果分析。 在整个全过程预算绩效管理中， 政府较为注重财政资金的合规性管理， 但对于财政资金长期效益的关注度较低。
六、政府预算绩效管理未来展望
基于对预算绩效管理的政府文本分析， 发现政府决策者的注意力正在向外部责任转型， 政府预算绩效管理在我国已经经历了二十多年的探索与发展， 目前仍然面临诸多挑战。 本文认为， 为实现外部责任型政府预算绩效管理建设， 需要加快推进政府预算绩效管理的法制化、民主化、责任化进程。
（一）实现治理环境法制化
治理环境建设能够从战略层面上把控预算绩效管理发展方向， 确保预算绩效管理改革的有序推进。 外部责任型政府预算绩效管理在强调严格制度管理的基础上赋予部门管理者相应权利， 形成灵活管理的绩效管理文化。
一是通过立法将绩效管理作为政府预算支出的法定模式。 应在现有《预算法》的基础上， 增加预算绩效管理相关内容， 结合地方预算绩效管理实践经验， 事先做好修订整理工作， 实现与地方法规之间的有机契合。 或者修订一部独立的预算绩效管理法作为指导性文件， 立足地方多样化实践探索， 融入财政部门颁布的各项管理条例、方案等， 并结合中央层面提出的《关于全面实施预算绩效管理的意见》， 出台一部符合我国实际需要的预算绩效管理立法。 预算绩效管理不仅关系到预算单位的切身利益， 还直接关系到财政部门、审计部门、立法部门等工作内容和工作方式的转变。 进一步补充完善与其配套的如绩效审计、信息公开、财务评价、绩效评价等政府法规， 以有效配合政府预算绩效管理立法， 确保预算绩效管理改革的顺利推进。
二是赋予预算绩效管理程序法律权威。 发挥立法机关主导作用， 强化对行政权力的监督， 配置程序严密、科学有效的监督制约机制， 对预算绩效管理的行政决策、行政审批、过程管理等进行全方位监督。 无论是绩效目標制定、绩效监控、绩效评价还是评价结果应用， 整个过程都应受到法律的认可和保护， 确保管理过程的权威性， 应将预算绩效报告纳入审查程序， 并将其作为未来预算年度预算编制的重要参考。 通过制定惩戒措施， 对于违反预算绩效管理相关规定的部门、个人予以惩罚， 并承担相应的政治、行政责任。 人民有权对政府部门在政治、法律、道义、行政责任方面进行追究， 使其接受相应的惩罚。
三是建立领导支持的政治环境。 国内外经验表明， 获得领导支持是顺利开展预算绩效管理的核心， 有助于外部责任型政府预算绩效管理的顺利推行， 还有利于获得所需要的其他资源。
（二）实现治理方式民主化
建设民主治理的政府预算绩效管理方式， 能够确保社会公众参与政府管理过程， 并表达自身公共服务偏好， 实现政府行政公开透明。 建设外部责任型政府预算绩效管理允许更多民众成为政府决策过程中的一部分， 使预算资金分配从对抗性的讨价还价逐步走向治理过程的公民参与。
一是构建多元主体明晰的权责体系和协同关系。 建立分工明确的组织实施制度， 完善预算绩效管理主体责任清单， 出台绩效责任管理办法， 理顺各系统包括预算评审、监督评价、绩效审计、人大审查等各主体应发挥的作用和功能， 进一步规范中介机构、专家咨询制度。 重新定位财政部门的职能， 政府作为预算绩效管理的主要推动者， 转变传统的单独推进局面， 作为对内、对外进行沟通的重要载体， 实现信息的有效沟通与互换。
二是实现社会公众的广泛参与。 政府在给予公众充分参与途径的基础上进行有序引导， 保障公民参与权， 确保社会公众在预算绩效管理全过程包括绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理各个环节都能够实现广泛参与。 探索通过举行预算听证、讨论等方式征求各方利益主体意见并适当采纳， 及时了解社会公众真正需求， 汇总并采取合适意见纳入政府决策中。
三是实现政府财政信息公开透明。 建立预算绩效信息管理控制系统， 统一公布除涉密以外的所有政府部门预算绩效管理的相关信息， 细化各项专项转移支付内容。 利用门户网站开设预算绩效专栏、构建一体化平台等拓宽绩效信息公开共享范围， 完善报送制度实现绩效信息及时反馈， 建立信息共享制度以促进多主体有效的沟通与交流。 畅通公众通过网络提问、新闻媒体报道等方式实现信息获取和沟通交流的渠道， 有效应对预算绩效管理对高效信息收集、分析、反馈工作的需要。 对于制造虚假或隐瞒信息的部门人员， 追究其法律责任， 并对相关绩效信息进行审计， 以保证信息的真实可靠。
（三）实现治理过程责任化
管理责任重点关注目标设定和绩效结果， 其目的在于降低政府成本， 提升政府财政资金使用效率。 公共财政资金绝大部分来源于纳税人所缴纳的税款， 作为资源的提供者， 纳税人有权利了解资金的使用方向、程度、效果等。 由于财政资金获取具有强制性， 政府应以最有效的方式管理财政资金并对资金使用效果进行解释说明。 因此， 无论是何种形式的政府都具有承担公共责任的义务， 拥有公共权力的政府必须承担起更多公共受托责任， 负责以最有效方式管理财政资源， 实现公共利益最大化。 一是制定中长期战略规划。 在制定战略规划过程中要充分考虑外部环境的影响， 包括有关法律法规、行政指示甚至是有效的宏观经济分析、财政收支预测等， 还要依据部门所承担的职能和使命确定中长期所要实现的战略目标， 并设置评价依据和多样化可供选择的具体方案。 战略规划要留有一定的调整空间， 即随着预算绩效管理改进思路更新做出相应调整， 实现战略规划制定的灵活性管理。
二是实现由过程评价到结果评价的转变。 在评价重点方面， 从以节约、合规使用财政资金为重点， 过渡到注重财政资金的使用绩效上。 从项目、政策绩效评价为主逐步扩大到注重部门、政府整体绩效评价上。 在评价主体方面， 由财政部门主导扩展到包括人大、审计、预算单位、社会公众等在内的多样化主体参与上。 在评价方式方面， 实现由内部评价向外部评价转变， 也就是在当前以预算单位、财政部门为主的内部评价上， 逐步加强第三方机构的外部评价。 在评价结果公开方面， 由内部公开转向外部公开。
三是合理应用绩效评价结果。 依据评价结果对相关部门进行问责问效， 并实行奖惩。 进一步对评价结果与预算资金安排衔接情况、绩效问责与资金使用效益关联情况等进行考察。 完善绩效激励约束机制建设， 激发相关主体的工作积极性， 不仅要将绩效评价结果作為预算安排的重要依据， 还要将其与政府部门行政绩效考核挂钩， 更重要的是将其作为政府决策的基础， 进而改进政府管理。
【 注 释 】
① 预算绩效概念最早出现于美国，西方国家称之为“绩效预算”，我国财政部官方文件将其定义为“预算绩效”，二者可以视为等同。由于中西方组织文化不同，导致预算绩效在不同的制度环境下应用效果差异显著，具体模式和路径也不尽一致。
【 主 要 参 考 文 献 】
[1] 吴建南，马亮，杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析[ J].管理世界，2007（8）：43 ～ 51+171 ～ 172.
[2] Sapir E.. Language：An introduction to the study of speech[M].New York：Courier Dover Publications，2004：58 ～ 76.
[3] 刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴[M].北京：中国财经出版社，2007：230.
[4] 王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.
[5] 姚东旻，任芳放.中国绩效预算是结果导向吗？——基于政府绩效文告的文本分析[ J].经济研究参考，2017（51）：12 ～ 25.
【关键词】预算绩效管理;文本分析;注意力;测量
【中图分类号】 D035 【文献标识码】A 【文章编号】1004-0994（2021）20-0040-7
一、问题的提出
预算绩效主张最早起源于20世纪初美国市政联盟、人口普查局及纽约市政研究局所倡导使用的城市统计和成本会计信息系统， 以提高政府支出和项目运作的效率和效益。 直到20世纪40年代末， 在美国“重组政府”运动的背景下， 胡佛委员会正式定义了绩效预算①。 美国、英国、新西兰等国家纷纷开展绩效预算实践， 预算绩效在提高政府管理效率、加强责任政府建设等方面作用显著， 这些国家已建立起相对完善的政府绩效预算管理体系与规范等。
我国最早在20世纪90年代末展开预算绩效管理的实践探索， 如部门预算、财政支出绩效评价等， 北京、河北、广州、青岛等地区纷纷展开地方实践探索， 预算绩效管理在地方实践和中央推动下不断强化。 财政部曾指出， “预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分， 是一种以支出结果为导向的预算管理模式”。 党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”， 为新时代推进预算绩效管理提出了改革目标。 2018年9月， 中共中央、国务院颁布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出， “基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系， 实现预算和绩效管理一体化”。 该文件的出台将预算绩效管理上升到全面管理高度， 标志着形成了以全面实施预算绩效管理为关键点推动政府绩效管理的顶层设计。 十四五规划中进一步提出“推进财政支出标准化， 强化预算约束和绩效管理”。 由此可见， 加强预算绩效管理建设， 提升财政资金使用效益是政府工作的施政重点。
当前， 政府财政支出规模庞大， 强调合规管理已经不能切实满足社会公众的需要， 因此如何实现以“结果” “绩效”为导向的管理成为当前迫切需要解决的问题。 政府文件通常是开展具体工作的方向标， 对政府文件进行分析能够反映出决策者的注意力。 因此， 本文从宏观角度、以我国开展政府预算绩效管理以来的代表性政府文件作为分析对象， 通过规范的文本分析， 对相关数据进行分类、整理， 探索出每一阶段政府预算绩效管理的工作重点， 并测量出中央政府对于预算绩效管理的注意力， 试图为政府预算绩效管理改革提供一定的参考路径。
二、研究设计
（一）研究方法
文本分析法是一种将定性和定量进行结合的内容分析方法， 最早应用于信息科学和情报学， 后来被广泛应用于社会科学研究领域。 文本分析属于无干扰研究的一种， 通过将各种书面出版物（政府文件、书籍等）中的文字、图像等零碎定性的形式转化为系统和定量形式[1] 。 与问卷访谈法类似， 两者都将零碎定性的输入资料转化为系统和定量的输出数据。 通常来说， 人的认知偏向会通过其经常使用的文字展现出来[2] ， 文字使用频率的变化能够反映出人对于事物的重视程度与认知的变化。 政府政策的正式文件文本能够反映出决策者对政府各项工作认识的重要程度， 其中的关键词、高频词、关键段落则在一定程度上能够反映决策者认知的集中度， 同时也代表政府管理工作的未来走向。 国内学者基于文本分析法对决策者的注意力研究最早应用于企业管理当中， 现正逐步应用于公共管理当中。
研究所采用的文本分析方法借助ROST CM6软件和QSR NVivo11软件进行。 通过测量特定句子或词汇在研究样本中出现的频率、频数， 对决策者的注意力进行测量。 本文运用文本分析法对政府预算绩效管理文本进行研究， 由于政府预算绩效管理包含四个环节即绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理， 选取与之相对应的四个环节的关键词， 并分析高频词所包含的信息， 挖掘每一发展时期政府预算绩效管理的工作重点。 通过分析种子词的频率， 以测量政府预算绩效管理的未来发展走向。
（二）样本选取
政府预算绩效管理在不同时期不同制度环境下的应用效果差异显著， 20世纪90年代末政府预算绩效管理开展以来， 我国尝试各种形式如部门预算、财政支出绩效评价、政府采购等的探索， 呈现出“财政绩效” “支出评价”“绩效评价”“绩效预算”等不同概念， 并制定出多样化且独具地方特色的政府预算绩效管理文件。 基于样本的可衡量性和完整性， 本文将与财政部和中央文件中对政府预算绩效管理产生重要影响的相关文件都纳入样本范围， 包括对于预算绩效管理初步探索的支出评价、绩效评价的相关文件。 选取2002 ～ 2020年共计十个关于政府预算绩效管理的各阶段代表性文件（如表1所示）， 这些文件对于预算绩效管理的发展变化均产生了重要影响， 因此有必要将这些文件纳入分析对象范畴。 在研究中， 由于政府预算绩效管理历经四个发展时期， 故以每个发展时期作为分析单位， 将每一时期的政府预算绩效管理文件进行合并。
三、研究过程
本文嚴格按照文本分析法的相关步骤来测量政府预算绩效管理的注意力。 首先， 利用ROST CM6分词软件对关键词进行数据挖掘， 提取出政府预算绩效管理四个环节的关键词; 然后， 利用QSR NVivo11软件对文件进行文本分析， 依据关键词建立节点， 汇总出包含关键词的句子数; 最后， 对文本总句子数进行统计， 依据绝对注意力计算公式对关键词在文本中出现的频率进行计算， 最后得到政府预算绩效管理在各个发展阶段的注意力。 （一）选取关键词
选取政府预算绩效管理的关键词时， 首先应明确其要素组成。 刘昆[3] 认为， 绩效预算包含预期计划、执行、审计、报告。 王海涛[4] 指出， 预算绩效管理是在现有预算框架下， 由绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理四个部分组成。 本文以预算绩效管理的四个环节即绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理作为测量框架， 确定“计划”“目标”“监控”“责任”“评价”“绩效”“反馈”“结果应用”为一级关键词。
（二）数据分类编码统计
在一级关键词确定之后需要梳理与其相关的二级关键词。 首先， 将所有文本合并成文本文档导入ROST CM6分词软件当中， 进行分词和词频统计， 输出301条分词结果， 并将关键词进行归类。 然后， 邀请专家对关键词进行共同判断， 对于吻合度高的关键词直接纳入关键词表， 对于不确定的关键词将其放在具体语境中进一步确定， 并判定是否进行编码和计数。 最后， 利用QSR NVivo11软件， 对最终判定的关键词建立相关节点并编码， 进行各维度的计数。 为确保真实性， 在具体操作过程中需要对关键词语义进行判断： 当一个句子中出现多个同一维度的关键词时， 只对语句进行一次编码; 当出现多个不同维度的关键词时， 则对语句进行多次编码。 剔除歧义较大的关键词， 从而选出研究所需的二级关键词， 关键词汇总如表2所示。
为保证编码二级关键词可信且与一级關键词相契合， 参考前人文献， 利用信度统计公式进行信度检测， 如式（1）、式（2）：
其中： M表示所有编码者完全同意数目; n表示编码者的总人数; Ni表示第i位编码者的同意数目。 在经过两轮编码之后， 第一轮信度为0.87， 第二轮信度为0.88， 故整个编码结果具有较强的可信度。
四、研究结果与分析
（一）统计结果
运用QSR NVivo11在对上述政府预算绩效管理文件进行编码之后， 汇总政府预算绩效管理的句子频数统计如表3所示。 从表3中可以看出， 在政府预算绩效管理的不同发展时期， 对预算绩效管理四个环节都有所关注， 但是关注的侧重点差异较大。 在同一时期内， 参考点数高的， 说明政府的注意力体现在此领域。 依据表3中一级关键词的参考点及句子总数， 本文汇总政府对预算绩效管理各维度的注意力数值， 如表4所示。
（二）结果分析
1. 横向上注意力倾向于各发展阶段突出特征。 从横向角度分析是指对各个发展阶段的注意力数值进行说明。
依据表4可以看出， 从20世纪90年代后期至2002年的政府预算绩效管理萌芽探索阶段， “计划”的注意力数值为17.91%， 说明这一阶段对“计划”的关注度最高， 政府在这一阶段注重对财政资金支出计划进行了有效控制， 具有明显的内部控制取向。 20世纪90年代， 我国开始引入政府绩效管理， 以应对政府长期存在的机构臃肿、资源浪费、效率低下等问题。 由于我国政府预算绩效管理植根于计划经济时期的投入控制型预算管理制度， 在传统“重分配、轻管理、重支出、轻绩效”管理思想的影响下， 许多管理部门仍然认为财政资源分配主要由领导负责， 无须对绩效管理投入过多精力， 这一阶段首次提到经济效益， 是对财政绩效的初步尝试， 在管理过程中重视上级对下级的控制， 以内部控制为主导特征。
2003 ～ 2010年的试点实施阶段， “评价”的注意力数值为39.35%， 说明这一阶段对“评价”的关注度最高。 2005年， 财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》， 首先是由在财政部确定试点的中央部门实施， 成为指导中央的绩效评价办法， 绩效考评对象由试点中央部门和财政部确定， 以社会效益明显、部门自主决策程度大的项目为主， 先易后难、稳步推进。 从2006年起， 逐步选择在农业部、教育部等开展绩效评价试点。 在2008年， 中央部门开展的试点项目达到108个， 资金超过20亿元。 2009年6月， 财政部针对地方各部门评价不规范、指标制定不合理等问题， 印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》， 对地方财政部门的绩效评价工作进行指导。 2010年， 在财政部预算司设立“预算绩效管理处”， 负责对全国预算绩效管理工作进行统一指导。 至此， 以绩效评价为主要内容的政府预算绩效管理在全国展开。 这一阶段的主要特点是以绩效评价为主， 侧重于事后评价， 注重对资金使用效果进行评价。 同时， 纳入绩效评价覆盖的范围逐步扩大， 评价项目逐渐增多。 通过建立指导中央和地方的绩效评价制度、办法等， 规范绩效评价形式。
2011 ～ 2016年的稳步推进阶段， 对于预算绩效管理四个环节的关注度呈现出较为均衡的状态， 而这一阶段以全过程预算绩效管理为主要特征， 基本符合该阶段发展实际情况。 2011年7月， 财政部颁布《关于推进预算绩效管理的指导意见》， 提出逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。 这一阶段政府预算绩效管理制度体系基本确立， 从绩效评价迈入绩效管理的新阶段， 同时项目支出的预算绩效管理呈现出持续发展并逐步扩大的趋势。 整体来说， 这一阶段预算绩效管理取得了积极进展， 预算绩效管理的外部责任趋向开始显露。
从2017年进入全面实施预算绩效管理新阶段以来， “计划”的关注度逐步变弱， 而“监控”“绩效”“反馈”“结果应用”的关注度提升， 体现出这一时期政府弱化传统控制取向， 对结果的关注逐步显现。 这一阶段预算绩效管理具有全面性特征， 我国预算绩效管理迈入新时代， 更加注重预算绩效管理信息公开、公众参与等， 但同时也面临着巨大的困难和挑战， 需要进一步完善公共财政体系现代化并加强政府行政管理能力。 2. 纵向上计划管理逐步减弱、责任管理逐步增强。 从纵向角度分析是指对每一维度在各个发展时期的注意力数值进行对比。 依据表4可以看出， 在绩效目标管理环节， “计划”的注意力数值由17.91%到2017 ～ 2020年的4.83%， 呈现出明显减少趋势， 说明随着预算绩效管理的发展， 政府对于“计划”的关注度逐步减少。 “目标”则由4.48%上升到22.07%， 呈现出逐步增加的态势， 体现了政府对于预算绩效目标的持续重视。 随着绩效管理理念认识的逐步增强， 多元主体逐步意识到内部控制合规性管理所带来的弊端， 有关预算绩效管理指导意见、工作规划等相继颁布并依据需求及时更新。 逐步开始依据绩效目标编制预算， 但仍然存在预算资金分配与部门战略目标相脱节、预算安排不合理等现象。
在绩效监控管理环节， “监控”的注意力数值由13.43%上升到53.79%， “责任”的注意力数值则由0上升到13.10%， 体现出政府越来越重视监控的重要性， 尤其是对于管理主体所承担的责任进行监督， 对责任的关注初步显现。 随着政府对于预算绩效管理的重视， 并逐步扩大民众参与预算绩效管理途径， 民众监督体系开始建立。
在绩效评价管理环节， “评价”的注意力数值由2003 ～ 2010年的39.35%下降到2017 ～ 2020年的27.59%， 说明政府对于评价的关注度在减弱。 与此同时， “绩效”的注意力数值则由7.46%上升到39.31%， 说明政府对于绩效的关注度在持续增加。 通过文本分析本文发现， 在2011年以后， 政府文件中的“绩效评价”基本上转化为“绩效管理”， 体现出预算绩效管理的绩效导向， 不再将绩效评价作为唯一关注点， 更注重推行全过程评价。 政府预算绩效管理不断推进， 逐步建立起预算绩效信息公开机制、权责发生制、第三方评價机制等， 最终使预算绩效评价结果的科学性、公平性、准确性得以提升。
在评价结果管理环节， 对“反馈”和“结果应用”的关注度也同样呈现出持续上升趋势， 尤其是2017年以来， “绩效结果”“报告”“信息公开”“问责”“参与”二级关键词的词频呈现出较高趋势， 体现出我国政府预算绩效管理的外部责任取向。 2017年以来， 我国预算绩效管理进入全面实施新阶段， 确立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系目标， 为下一阶段发展规划做出整体部署， 并为不同部门、预算单位的具体目标确立方向， 对于明确各部门、各预算单位的具体职责提供指导。 这一阶段更加注重预算绩效管理信息公开、公众参与等， 外部责任型政府预算绩效管理趋向凸显。
综合来看， 政府对预算绩效管理的注意力由内部控制向外部责任转变。 通过上述分析， 发现当前我国已经在形式上形成较为清晰的预算绩效管理流程和目标定位。 从表4可以清晰地看出， 政府对于一级关键词“责任”“反馈” “结果应用”的关注度持续提升， 而对于“计划”的关注度则在持续减弱， 说明决策者的注意力正在努力由“内部控制”向“外部责任”转变， 但是在转变过程当中仍然面临诸多困难。 姚东旻和任芳放[5] 对2011年政府预算绩效文告进行分析， 结果发现政府文告所建立的相关规则和运行体系不能完美实现结果导向， 向结果导向转变还很困难。 政府预算绩效管理实践需要在政府文件的指导下展开， 而政府预算绩效管理文件的外部责任化取向为部门开展具体实践活动提供指导， 未来还需要进一步完善政府相关文件， 进而推动预算绩效管理实践向纵深发展。
综上所述， 伴随着新中国成立以来预算管理制度的不断发展， 预算绩效管理经过二十多年的实践探索也在逐步向前推进， 这一改革历程不仅是政府财政管理体制的变革， 更是政府管理方式的深刻变革。 目前， 仍然存在预算资金分配与部门战略目标相脱节、预算安排不合理等现象。 为有效克服这些问题， 从中央到地方各级政府都在逐步加强绩效管理工作建设， 但距离真正重视绩效并认真贯彻执行绩效仍然需要一个过程。 总体来说， 尽管计划经济时期的内部控制型预算管理制度根深蒂固， 但是从20世纪90年代后期至今， 我国政府预算绩效管理在规章制度、运行机制、绩效观念建设等方面都发生了转变， 从而得出我国政府正在逐步探索向外部责任型预算绩效管理转型的基本结论。 但这并不是说， 当前我国预算绩效管理已经迈入外部责任型预算绩效管理阶段， 而是正处于由内部控制型向外部责任型政府预算绩效管理模式转变的初级过程。
五、当前政府预算绩效管理存在的问题
尽管政府制定了规范化预算绩效管理政策文件并展开多样化实践探索， 但在取得成绩的同时也面临诸多问题， 内部控制型政府预算绩效管理模式根深蒂固， 在制度体系、治理体系、过程管理方面均存在问题， 与新时代要求的全面实施预算绩效管理具有一定的差距。
（一）以行政为主导的制度体系建设
政府预算绩效管理有效开展的关键在于配套制度体系建立是否完善， 当前制度体系建设呈现出以行政为主导的特征。 一是“服从”型管理文化根深蒂固。 受我国行政管理体系、传统预算思维模式的影响， 许多部门认为政府财政资源需按照领导授权进行分配， 无须与绩效挂钩， 引入绩效管理反而会增加诸多工作量， 投入太多精力。 二是政策制度与绩效评价之间存在相互脱节现象。 例如， 需要跨年度完成的大型项目的绩效很难在短期内实现， 预算绩效评价需要按照跨年度推行， 实践中往往按照年度进行绩效评价， 容易忽略项目的长期效益。 目前尚未建立全面规范的中期财政计划， 导致制度建设与绩效评价相互脱节。 三是全面预算绩效管理思想还未形成。 当前， 实践工作更多地停留在对项目开展预算绩效管理上， 对政策、部门开展的预算绩效管理较为匮乏， 重投入轻产出、重合规管理轻绩效管理现象依然存在， 还没有建立起完整的绩效管理整体思想。
（二）以财政部门为主体的治理体系
治理体系建设是开展预算绩效管理的重要支撑， 当前以财政部门为主导的预算绩效管理制约了发展进程。 一是财政部门单兵突进的管理方式。 预算绩效管理涉及诸多利益主体， 需要建立多主体的联合评价机制、审计联动等。 当前地方政府探索由财政部门牵头， 建立了推行具体工作的联动机制， 以加强多部门之间的协作。 但在实践中， 尽管部分地区已经建立起预算绩效管理联席会议制度作为协调机构， 但是联动方式单一， 难以真正促成财政部门与其他主体之间的有效协同。 同时， 财政部门绩效评价与人事部门绩效管理相衔接有助于提高管理效率， 但是当前二者之间的关联程度仍然较为薄弱。 二是预算单位的能动性不足。 推行预算绩效管理对各预算单位提出了更高要求， 即在申报预算前需要制定项目详细规划、实施中需要遵守相关规定、完成后需要进行绩效评价， 许多预算单位将这些工作视为新增加任务， 工作态度消极， 造成管理的形式主义， 未能真正落实预算绩效管理。 三是公众参与预算绩效管理的力度不足。 由于政府预算绩效信息公开程度较低， 社会公众参与预算绩效管理的途径、渠道较为单一， 很难了解到预算单位的具体生产过程。 社会公众作为公共服务的直接使用者， 能够对服务过程中的质量、效率等问题提供最真实、最直接的反馈， 有待进一步加大公众参与力度。 （三）以过程控制为主的合规性管理
当前政府预算绩效管理以合规性管理为主， 即只要确保政府财政资金严格按照预算编制执行就被视为有绩效， 并且强调财政资金依法合规管理、重过程管理轻结果管理， 内部控制取向较为明显。 在绩效目标管理环节， 主要由预算部门负责制定具体绩效目标， 由本级财政部门、人大进行审查监督， 通常情况下， 预算部门基于自身信息专业优势， 往往以部门利益最大化为目标。 在绩效监控管理环节， 主要由财政部门对各预算单位财政资金使用情况进行监督， 确保各项财政支出都符合预算要求。 在绩效评价管理环节， 主要针对财政支出是否符合预算规定进行评价， 以合规性评价作为关键。 在评价结果管理环节， 主要在预算资金安排上进行结果分析。 在整个全过程预算绩效管理中， 政府较为注重财政资金的合规性管理， 但对于财政资金长期效益的关注度较低。
六、政府预算绩效管理未来展望
基于对预算绩效管理的政府文本分析， 发现政府决策者的注意力正在向外部责任转型， 政府预算绩效管理在我国已经经历了二十多年的探索与发展， 目前仍然面临诸多挑战。 本文认为， 为实现外部责任型政府预算绩效管理建设， 需要加快推进政府预算绩效管理的法制化、民主化、责任化进程。
（一）实现治理环境法制化
治理环境建设能够从战略层面上把控预算绩效管理发展方向， 确保预算绩效管理改革的有序推进。 外部责任型政府预算绩效管理在强调严格制度管理的基础上赋予部门管理者相应权利， 形成灵活管理的绩效管理文化。
一是通过立法将绩效管理作为政府预算支出的法定模式。 应在现有《预算法》的基础上， 增加预算绩效管理相关内容， 结合地方预算绩效管理实践经验， 事先做好修订整理工作， 实现与地方法规之间的有机契合。 或者修订一部独立的预算绩效管理法作为指导性文件， 立足地方多样化实践探索， 融入财政部门颁布的各项管理条例、方案等， 并结合中央层面提出的《关于全面实施预算绩效管理的意见》， 出台一部符合我国实际需要的预算绩效管理立法。 预算绩效管理不仅关系到预算单位的切身利益， 还直接关系到财政部门、审计部门、立法部门等工作内容和工作方式的转变。 进一步补充完善与其配套的如绩效审计、信息公开、财务评价、绩效评价等政府法规， 以有效配合政府预算绩效管理立法， 确保预算绩效管理改革的顺利推进。
二是赋予预算绩效管理程序法律权威。 发挥立法机关主导作用， 强化对行政权力的监督， 配置程序严密、科学有效的监督制约机制， 对预算绩效管理的行政决策、行政审批、过程管理等进行全方位监督。 无论是绩效目標制定、绩效监控、绩效评价还是评价结果应用， 整个过程都应受到法律的认可和保护， 确保管理过程的权威性， 应将预算绩效报告纳入审查程序， 并将其作为未来预算年度预算编制的重要参考。 通过制定惩戒措施， 对于违反预算绩效管理相关规定的部门、个人予以惩罚， 并承担相应的政治、行政责任。 人民有权对政府部门在政治、法律、道义、行政责任方面进行追究， 使其接受相应的惩罚。
三是建立领导支持的政治环境。 国内外经验表明， 获得领导支持是顺利开展预算绩效管理的核心， 有助于外部责任型政府预算绩效管理的顺利推行， 还有利于获得所需要的其他资源。
（二）实现治理方式民主化
建设民主治理的政府预算绩效管理方式， 能够确保社会公众参与政府管理过程， 并表达自身公共服务偏好， 实现政府行政公开透明。 建设外部责任型政府预算绩效管理允许更多民众成为政府决策过程中的一部分， 使预算资金分配从对抗性的讨价还价逐步走向治理过程的公民参与。
一是构建多元主体明晰的权责体系和协同关系。 建立分工明确的组织实施制度， 完善预算绩效管理主体责任清单， 出台绩效责任管理办法， 理顺各系统包括预算评审、监督评价、绩效审计、人大审查等各主体应发挥的作用和功能， 进一步规范中介机构、专家咨询制度。 重新定位财政部门的职能， 政府作为预算绩效管理的主要推动者， 转变传统的单独推进局面， 作为对内、对外进行沟通的重要载体， 实现信息的有效沟通与互换。
二是实现社会公众的广泛参与。 政府在给予公众充分参与途径的基础上进行有序引导， 保障公民参与权， 确保社会公众在预算绩效管理全过程包括绩效目标管理、绩效监控管理、绩效评价管理、评价结果管理各个环节都能够实现广泛参与。 探索通过举行预算听证、讨论等方式征求各方利益主体意见并适当采纳， 及时了解社会公众真正需求， 汇总并采取合适意见纳入政府决策中。
三是实现政府财政信息公开透明。 建立预算绩效信息管理控制系统， 统一公布除涉密以外的所有政府部门预算绩效管理的相关信息， 细化各项专项转移支付内容。 利用门户网站开设预算绩效专栏、构建一体化平台等拓宽绩效信息公开共享范围， 完善报送制度实现绩效信息及时反馈， 建立信息共享制度以促进多主体有效的沟通与交流。 畅通公众通过网络提问、新闻媒体报道等方式实现信息获取和沟通交流的渠道， 有效应对预算绩效管理对高效信息收集、分析、反馈工作的需要。 对于制造虚假或隐瞒信息的部门人员， 追究其法律责任， 并对相关绩效信息进行审计， 以保证信息的真实可靠。
（三）实现治理过程责任化
管理责任重点关注目标设定和绩效结果， 其目的在于降低政府成本， 提升政府财政资金使用效率。 公共财政资金绝大部分来源于纳税人所缴纳的税款， 作为资源的提供者， 纳税人有权利了解资金的使用方向、程度、效果等。 由于财政资金获取具有强制性， 政府应以最有效的方式管理财政资金并对资金使用效果进行解释说明。 因此， 无论是何种形式的政府都具有承担公共责任的义务， 拥有公共权力的政府必须承担起更多公共受托责任， 负责以最有效方式管理财政资源， 实现公共利益最大化。 一是制定中长期战略规划。 在制定战略规划过程中要充分考虑外部环境的影响， 包括有关法律法规、行政指示甚至是有效的宏观经济分析、财政收支预测等， 还要依据部门所承担的职能和使命确定中长期所要实现的战略目标， 并设置评价依据和多样化可供选择的具体方案。 战略规划要留有一定的调整空间， 即随着预算绩效管理改进思路更新做出相应调整， 实现战略规划制定的灵活性管理。
二是实现由过程评价到结果评价的转变。 在评价重点方面， 从以节约、合规使用财政资金为重点， 过渡到注重财政资金的使用绩效上。 从项目、政策绩效评价为主逐步扩大到注重部门、政府整体绩效评价上。 在评价主体方面， 由财政部门主导扩展到包括人大、审计、预算单位、社会公众等在内的多样化主体参与上。 在评价方式方面， 实现由内部评价向外部评价转变， 也就是在当前以预算单位、财政部门为主的内部评价上， 逐步加强第三方机构的外部评价。 在评价结果公开方面， 由内部公开转向外部公开。
三是合理应用绩效评价结果。 依据评价结果对相关部门进行问责问效， 并实行奖惩。 进一步对评价结果与预算资金安排衔接情况、绩效问责与资金使用效益关联情况等进行考察。 完善绩效激励约束机制建设， 激发相关主体的工作积极性， 不仅要将绩效评价结果作為预算安排的重要依据， 还要将其与政府部门行政绩效考核挂钩， 更重要的是将其作为政府决策的基础， 进而改进政府管理。
【 注 释 】
① 预算绩效概念最早出现于美国，西方国家称之为“绩效预算”，我国财政部官方文件将其定义为“预算绩效”，二者可以视为等同。由于中西方组织文化不同，导致预算绩效在不同的制度环境下应用效果差异显著，具体模式和路径也不尽一致。
【 主 要 参 考 文 献 】
[1] 吴建南，马亮，杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析[ J].管理世界，2007（8）：43 ～ 51+171 ～ 172.
[2] Sapir E.. Language：An introduction to the study of speech[M].New York：Courier Dover Publications，2004：58 ～ 76.
[3] 刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴[M].北京：中国财经出版社，2007：230.
[4] 王海涛.我国预算绩效管理改革研究[D].北京：财政部财政科学研究所，2014.
[5] 姚东旻，任芳放.中国绩效预算是结果导向吗？——基于政府绩效文告的文本分析[ J].经济研究参考，2017（51）：12 ～ 25.