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摘 要：在地方政府性债务不断膨胀情况下，探讨地方政府融资模式显得至关重要；欧美等国地方政府融资模式比较成熟，给我国地方政府融资提供了宝贵的借鉴；西部欠发达地区
由于自身条件的局限性，在地方政府融资模式上相对处于比较落后的局面。本文通过分析地方政府主要融资模式和欧、美地方政府融资模式，接着深入分析国内当前地方政府融资
现状，最后提出针对西部欠发达地区地方政府融资策略探讨。
关键词：欠发达地区;地方政府融资;融资策略探讨
一． 地方政府融资模式
2009年以來，由于地方政府性债务不断膨胀，对地方政府财政平衡构成了严重的潜在威胁，这个现象已经引起相应宏观经济管理部门的高度重视。如何正确选择适合中国的地
方政府融资模式，使之既能满足融资需要，又能有效预防地方政府债务膨胀过快，已成为当务之急。
目前，当前地方政府融资模式主要有直接融资、间接融资、土地出让转让及项目融资等主要融资方式。
1.直接融资。这类融资主要以地方政府为融资主体，为实现地方经济增长、城市基础设施建设而获得资金直接融通的活动，具体表现为财政部投入大量资本及国际金融机构的
援助等。直接融资在获得资金较便捷，并且能够满足大规模的融资需求，也有助于地方政府分散融资风险。
2.间接融资。这类融资地方政府主要通过银行等中介机构从而获得城市基础设施建设等资金，其融资成本较高。目前我国地方政府主要采取间接融资进行大规模融资，其中
2010年底，间接融资在地方政府性债务余额中约占79.01%。由此可见，地方政府融资风险已高度集中于银行等中介机构。
3.土地出让转让。土地资源是政府拥有的最大国有资产，土地出让转让是指地方政府在一定年限内将土地使用权有偿出让或转让给使用者，从而获得一定数额的土地出让转让
金。
4.项目融资。这类融资主要是政府为达到特定目的，利用政府各种资源，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设的资金。根据国外经验，项目融资具有较强的灵活
性，是解决市政基础设施建设资金来源较好的途径。目前，在各城市纷纷加快本市基础设施建设的同时，提高地方政府项目融资应当是相当有效的。
二． 欧美地方政府融资模式
各国地方政府的融资模式大体可以划分为银行贷款和债券发行两种，而这两种模式又以欧洲美国两国比较典型。由于这两国在规范地方政府融资上有较为成熟的经验和做法，
而且融资模式也比较多元化，可为我国政府融资提供了宝贵的经验。
2.1欧洲地方政府融资模式
在欧洲，银行贷款是地方政府融资主要资金来源，各国的城市基础设施建设资金主要来自于合同型储蓄机构。通过银行等中介进行贷款融资手续相对比较简单，但就银行而言
存在着巨大风险隐患，这点可从欧洲主权债务危机中略见端倪。一些欧洲大银行持有大量债务国的债券，而一些债务国的信用评级下降，导致国债遭到市场抛售、价格大跌，致使
其损失惨重，进而引发了银行危机。可见，我国“地方政府债务危机”一旦爆发，会带来灾难性的影响。因此，我国大力发展地方政府直接融资，分散银行贷款过于集中的风险势
在必行。
2.2美国地方政府融资模式
美国建国之初，就开始使用发行债券的方式为市政基础设施建设进行融资。1993年至今，每年美国仍发行2000亿美元—4500亿美元的债券用于市政建设，占美国债券市场发行
总额的13％。市政证券对于政府而言，从募资角度，它给地方政府提供了一个新的融资渠道；对于投资者而言，他们可以享受到利率较高而风险又仅次于国债的投资工具。
三． 我国地方政府融资平台现状
地方政府融资平台，主要是地方政府发起设立，通过注入资本金、划转资产和股权、授权经营等方式，包装出一个可以达到融资标准的地方国有企业或企业集团，以实现筹集
资金的目的，用于城市重大基础设施建设、电网改造、民生工程、医疗卫生和教育事业发展、节能减排和生态建设工程等项目的大规模投资。
我国地方政府通过建立融资平台为市政基础设施进行融资由来已久，最早的地方政府融资平台可追溯到1992年7月成立的上海市城市建设投资开发总公司，其业务涵盖了上海
市各类公共基础设施。然而，地方政府融资平台成为政府、学界甚至大众所关注焦点，则是2009年初以来的事情。为应对全球金融危机的冲击，国务院于2008年底出台了4万亿元的
一揽子经济刺激计划。为了解决地方政府在落实该计划过程中出现的资金缺口问题,2009年3月24日，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结
构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》鼓励地方政府建立投融资平台，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。许多地方政府在资金有限的情况
下，以政府资产作抵押、财政收入作为还款来源，利用地方政府融资平台增加资金来源。2008年以来，各地政府融资平台呈现井喷式的发展。根据中国银监会最新的权威数据，截
至2009年末，各级政府融资机构达3800多家，总资产约为8万亿元，贷款余额占一般贷款余额20.4％，其中09年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款34.5％。
地方政府融资平台的搭建，虽然在一定程度上缓解了地方政府融资难题，对于应对全球金融危机、刺激地方经济发展发挥了重要作用，可同时存在一些列亟待解决的问题：
第一，巨大的银行风险隐患。近几年，银行信贷扩张太快为自己带来巨大的风险敞口。如果“融资平台”这块出现问题，地方政府的财政担保无效，银行只能自己为偿债风险
买单。目前，“融资平台”风险管控不到位，债务预警机制缺失等问题的存在会大大增加银行风险，而经济欠发达地区的融资平台风险尤为突出。
第二，资金投资效率低下。地方政府往往有有一味追求政绩冲动，自身缺乏经济运营能力，他们往往将这些平台发展成圈钱的工具。例如有些县级平台几年来都不盈利，可项 目资金却可以源源不断。这样导致两个方面结果：一、挤压了民间资本，导致民间融资成本加大。二、导致资金投资效率低下。
第三，信息不透明。目前，由于相关的法律、法规和投资环境不健全，加上地方政府一些官员存在着急功近利的想法，很大一部分地方政府尚未建立完善透明的信息披露机制
，存在着暗箱操作、受贿等腐败问题。
四． 欠发达地区地方政府融资探讨
4.1欠发达地区经济特征
欠发达地区经济特征表现在几个方面：（1）经济总量。欠发达地区经济总量低且增长缓慢，政府财政收入相对匮乏。（2）生产要素投入效率。欠发达地区生产要素投入明显
不足，效率低。（3）市场机制。欠发达地区市场机制不健全，急需完善。（4）区内发展。欠发达地区区内发展是一种多层次、复合式的不平衡。（5）巨大的发展潜力。欠发达地
区具有巨大的经济发展潜力，一旦发展起来，会呈现迅速发展的趋势。
4.2欠发达地区地方政府目前融资现状
第一，内源融资比重小。地方政府的内源融资渠道主要包括中央财政的转移支付、税收收入及非税收收入等。相对资金需求而言，这三种融资渠道在欠发达地区所能融入的资
金则十分有限。首先，对于大多数市场经济国家，中央财政的转移支付是重要组成部分，约占10%-30%，然而对于我国该项占比还是非常低的，中央对地方财政的转移支付力度相当
有限。其次，税收收入虽然是我国地方政府内源融资的主要渠道，但由于1994“分税制”的实施，导致地方政府的税收收入大大缩小。地方税种虽多，但缺乏税额大的税种，地方
政府税收收入总体规模仍旧不大。最后，非税收收入作为地方政府收入的重要补充。国内很多地方各类收费项目的费用已经很高，甚至超过地方税税收收入，地方近年规范收费行
为，取消了不少收费项目，这使得本来不高的地方政府财政收入就更加萎缩。
第二，融资方式单一。我国目前地方政府直接融资占的比重较低，而通过银行等中介机构进行间接融资占的比较很高，欠发达地区当然也不例外。间接融资存在一系列隐形风
险，如银行系统性风险，还债成本过高带来的巨额债务负担风险等。如果面临着投资效益低，项目期限长，这面临更大的困境。而欠发达地区地方由于本身底子薄，各项基础设施
低下，在响应中央号召下地方政府必然加足马力加快自身经济发展，对一些资金来源及投入使用审批粗糙，这也带来一系列风险隐患。目前存在的地方政府融资方式单一，主要依
靠吸引银行贷款的这个现象，本质上还是由于地方融资渠道不畅导致，所以尽早打通欠发达地方政府及其融资平台渠道无疑十分必要。
4.3欠发达地区地方政府融资对策
在目前金融体制尚不完善前提下，西部欠发达地区应进一步开放投融资领域，鼓励市场创新，使政府融资变得更加规范化，融资渠道变得更加多样化，力求改变经济社会发展
相对落后的局面。
第一，吸引民间资本进入。地方政府融资的关键问题之一是如何引导全社会资金参与到地方政府投资项目中。我国民营资本充实，但缺乏好的投资机会，而政府若能吸收民营
资本参与基础设施和服务建设则可拓宽自己融资渠道，同时也拓宽了民营资本的投资渠道。由于欠发达地区内源融资比重小，仅由中央财政的转移支付、税收收入及非税收收入仍
旧不能弥补基础设施建设大资金缺口。欠发达地区政府应该放弃一些领域的垄断，引入民间资本，鼓励民间资本参与基础设施和服务的建设。
第二，进一步拓宽银行信贷融资。目前，银行信贷资金依然是地方政府加快基础设施建设重要资金。欠发达地区只有进一步拓宽银行信贷融资，才能获得更多的建设资金。欠
发达地区应当多争取国内外政策性银行的优惠贷款，另外，应当结合本地优势，与银行开展项目合作，吸引银行资本进行项目投资，形成相互合作、相互支持的良好局面。
第三，推行公共民营合作制管理模式。公共民营合作制模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或者某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此
之间形成一种合作关系，并通过签署合同来明确双方之间的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。由于本身具有的特点，如
成本低、风险小且资金来源稳定，还能有效地解决地方政府基础设施建设过程中资金短缺的问题，因而成为加速基础设施融资及促进地区经济发展的有效途径。在欠发达地区实施
公共民营合作制管理模式，即在项目初期就引入民营机构，可以使基础设施建设在效益上、规模上同经济发展相协调，这样可以避免地方政府将基础设施建设作为政绩工程来做。
第四，定期开展欠发达地區和发达地区人员交流。发达地区地方政府在地方政府融资这方面比欠发达地区地方政府更有经验。定期开展欠发达地区和发达地区政府机构人员交
流能有效缩短欠发达地区地方政府融资取得显著成就的时间。但值得一提的是，各地区具体情况不同，欠发达地区地方政府不能把发达地区地方政府在地方政府融资照搬照抄，应
该根据本土具体情况进行“本土化”。当今中国，区域之间发展的不平衡、城乡收入差距的不断加大已经成为制约中国经济社会稳定、健康发展的主要问题。如何在发展过程中逐
步缩小欠发达地区和发达地区差距，探寻欠发达地区具有的优势和存在的劣势，改善其资源配置效率、优化其经济结构具有重要的现实意义。目前欠发达地区政府融资仍存在一些
问题，本文提出的融资策略希望有助于问题的解决。（作者单位：人民银行银川中心支行）
参考文献：
［1］ 刘颖．地方政府投融资平台与地方政府债务［J］．经济研究参考，2010．4．
［2］ 巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估．西南金融，2009．9．
［3］ 沈小风．关于政府投融资平台运作的几点思考［J］．时代经贸，2009，(1)．
［4］ 程瑞华．政府融资平台面临的机遇和挑战［N］．金融时报，2009—08—22
［5］ 魏加宁．地方政府投融资平台风险的成因与对策［R］．青岛：国泰君安。2010
［6］ 张海星美、日地方公债及启示．财经问题研 ［J］，2001(2)
［7］ 杨燕英，刘栓虎．规范地方政府融资平台有序发展的路径探析［J］．中央财经大学学报，2011，(1)
由于自身条件的局限性，在地方政府融资模式上相对处于比较落后的局面。本文通过分析地方政府主要融资模式和欧、美地方政府融资模式，接着深入分析国内当前地方政府融资
现状，最后提出针对西部欠发达地区地方政府融资策略探讨。
关键词：欠发达地区;地方政府融资;融资策略探讨
一． 地方政府融资模式
2009年以來，由于地方政府性债务不断膨胀，对地方政府财政平衡构成了严重的潜在威胁，这个现象已经引起相应宏观经济管理部门的高度重视。如何正确选择适合中国的地
方政府融资模式，使之既能满足融资需要，又能有效预防地方政府债务膨胀过快，已成为当务之急。
目前，当前地方政府融资模式主要有直接融资、间接融资、土地出让转让及项目融资等主要融资方式。
1.直接融资。这类融资主要以地方政府为融资主体，为实现地方经济增长、城市基础设施建设而获得资金直接融通的活动，具体表现为财政部投入大量资本及国际金融机构的
援助等。直接融资在获得资金较便捷，并且能够满足大规模的融资需求，也有助于地方政府分散融资风险。
2.间接融资。这类融资地方政府主要通过银行等中介机构从而获得城市基础设施建设等资金，其融资成本较高。目前我国地方政府主要采取间接融资进行大规模融资，其中
2010年底，间接融资在地方政府性债务余额中约占79.01%。由此可见，地方政府融资风险已高度集中于银行等中介机构。
3.土地出让转让。土地资源是政府拥有的最大国有资产，土地出让转让是指地方政府在一定年限内将土地使用权有偿出让或转让给使用者，从而获得一定数额的土地出让转让
金。
4.项目融资。这类融资主要是政府为达到特定目的，利用政府各种资源，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设的资金。根据国外经验，项目融资具有较强的灵活
性，是解决市政基础设施建设资金来源较好的途径。目前，在各城市纷纷加快本市基础设施建设的同时，提高地方政府项目融资应当是相当有效的。
二． 欧美地方政府融资模式
各国地方政府的融资模式大体可以划分为银行贷款和债券发行两种，而这两种模式又以欧洲美国两国比较典型。由于这两国在规范地方政府融资上有较为成熟的经验和做法，
而且融资模式也比较多元化，可为我国政府融资提供了宝贵的经验。
2.1欧洲地方政府融资模式
在欧洲，银行贷款是地方政府融资主要资金来源，各国的城市基础设施建设资金主要来自于合同型储蓄机构。通过银行等中介进行贷款融资手续相对比较简单，但就银行而言
存在着巨大风险隐患，这点可从欧洲主权债务危机中略见端倪。一些欧洲大银行持有大量债务国的债券，而一些债务国的信用评级下降，导致国债遭到市场抛售、价格大跌，致使
其损失惨重，进而引发了银行危机。可见，我国“地方政府债务危机”一旦爆发，会带来灾难性的影响。因此，我国大力发展地方政府直接融资，分散银行贷款过于集中的风险势
在必行。
2.2美国地方政府融资模式
美国建国之初，就开始使用发行债券的方式为市政基础设施建设进行融资。1993年至今，每年美国仍发行2000亿美元—4500亿美元的债券用于市政建设，占美国债券市场发行
总额的13％。市政证券对于政府而言，从募资角度，它给地方政府提供了一个新的融资渠道；对于投资者而言，他们可以享受到利率较高而风险又仅次于国债的投资工具。
三． 我国地方政府融资平台现状
地方政府融资平台，主要是地方政府发起设立，通过注入资本金、划转资产和股权、授权经营等方式，包装出一个可以达到融资标准的地方国有企业或企业集团，以实现筹集
资金的目的，用于城市重大基础设施建设、电网改造、民生工程、医疗卫生和教育事业发展、节能减排和生态建设工程等项目的大规模投资。
我国地方政府通过建立融资平台为市政基础设施进行融资由来已久，最早的地方政府融资平台可追溯到1992年7月成立的上海市城市建设投资开发总公司，其业务涵盖了上海
市各类公共基础设施。然而，地方政府融资平台成为政府、学界甚至大众所关注焦点，则是2009年初以来的事情。为应对全球金融危机的冲击，国务院于2008年底出台了4万亿元的
一揽子经济刺激计划。为了解决地方政府在落实该计划过程中出现的资金缺口问题,2009年3月24日，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结
构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》鼓励地方政府建立投融资平台，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。许多地方政府在资金有限的情况
下，以政府资产作抵押、财政收入作为还款来源，利用地方政府融资平台增加资金来源。2008年以来，各地政府融资平台呈现井喷式的发展。根据中国银监会最新的权威数据，截
至2009年末，各级政府融资机构达3800多家，总资产约为8万亿元，贷款余额占一般贷款余额20.4％，其中09年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款34.5％。
地方政府融资平台的搭建，虽然在一定程度上缓解了地方政府融资难题，对于应对全球金融危机、刺激地方经济发展发挥了重要作用，可同时存在一些列亟待解决的问题：
第一，巨大的银行风险隐患。近几年，银行信贷扩张太快为自己带来巨大的风险敞口。如果“融资平台”这块出现问题，地方政府的财政担保无效，银行只能自己为偿债风险
买单。目前，“融资平台”风险管控不到位，债务预警机制缺失等问题的存在会大大增加银行风险，而经济欠发达地区的融资平台风险尤为突出。
第二，资金投资效率低下。地方政府往往有有一味追求政绩冲动，自身缺乏经济运营能力，他们往往将这些平台发展成圈钱的工具。例如有些县级平台几年来都不盈利，可项 目资金却可以源源不断。这样导致两个方面结果：一、挤压了民间资本，导致民间融资成本加大。二、导致资金投资效率低下。
第三，信息不透明。目前，由于相关的法律、法规和投资环境不健全，加上地方政府一些官员存在着急功近利的想法，很大一部分地方政府尚未建立完善透明的信息披露机制
，存在着暗箱操作、受贿等腐败问题。
四． 欠发达地区地方政府融资探讨
4.1欠发达地区经济特征
欠发达地区经济特征表现在几个方面：（1）经济总量。欠发达地区经济总量低且增长缓慢，政府财政收入相对匮乏。（2）生产要素投入效率。欠发达地区生产要素投入明显
不足，效率低。（3）市场机制。欠发达地区市场机制不健全，急需完善。（4）区内发展。欠发达地区区内发展是一种多层次、复合式的不平衡。（5）巨大的发展潜力。欠发达地
区具有巨大的经济发展潜力，一旦发展起来，会呈现迅速发展的趋势。
4.2欠发达地区地方政府目前融资现状
第一，内源融资比重小。地方政府的内源融资渠道主要包括中央财政的转移支付、税收收入及非税收收入等。相对资金需求而言，这三种融资渠道在欠发达地区所能融入的资
金则十分有限。首先，对于大多数市场经济国家，中央财政的转移支付是重要组成部分，约占10%-30%，然而对于我国该项占比还是非常低的，中央对地方财政的转移支付力度相当
有限。其次，税收收入虽然是我国地方政府内源融资的主要渠道，但由于1994“分税制”的实施，导致地方政府的税收收入大大缩小。地方税种虽多，但缺乏税额大的税种，地方
政府税收收入总体规模仍旧不大。最后，非税收收入作为地方政府收入的重要补充。国内很多地方各类收费项目的费用已经很高，甚至超过地方税税收收入，地方近年规范收费行
为，取消了不少收费项目，这使得本来不高的地方政府财政收入就更加萎缩。
第二，融资方式单一。我国目前地方政府直接融资占的比重较低，而通过银行等中介机构进行间接融资占的比较很高，欠发达地区当然也不例外。间接融资存在一系列隐形风
险，如银行系统性风险，还债成本过高带来的巨额债务负担风险等。如果面临着投资效益低，项目期限长，这面临更大的困境。而欠发达地区地方由于本身底子薄，各项基础设施
低下，在响应中央号召下地方政府必然加足马力加快自身经济发展，对一些资金来源及投入使用审批粗糙，这也带来一系列风险隐患。目前存在的地方政府融资方式单一，主要依
靠吸引银行贷款的这个现象，本质上还是由于地方融资渠道不畅导致，所以尽早打通欠发达地方政府及其融资平台渠道无疑十分必要。
4.3欠发达地区地方政府融资对策
在目前金融体制尚不完善前提下，西部欠发达地区应进一步开放投融资领域，鼓励市场创新，使政府融资变得更加规范化，融资渠道变得更加多样化，力求改变经济社会发展
相对落后的局面。
第一，吸引民间资本进入。地方政府融资的关键问题之一是如何引导全社会资金参与到地方政府投资项目中。我国民营资本充实，但缺乏好的投资机会，而政府若能吸收民营
资本参与基础设施和服务建设则可拓宽自己融资渠道，同时也拓宽了民营资本的投资渠道。由于欠发达地区内源融资比重小，仅由中央财政的转移支付、税收收入及非税收收入仍
旧不能弥补基础设施建设大资金缺口。欠发达地区政府应该放弃一些领域的垄断，引入民间资本，鼓励民间资本参与基础设施和服务的建设。
第二，进一步拓宽银行信贷融资。目前，银行信贷资金依然是地方政府加快基础设施建设重要资金。欠发达地区只有进一步拓宽银行信贷融资，才能获得更多的建设资金。欠
发达地区应当多争取国内外政策性银行的优惠贷款，另外，应当结合本地优势，与银行开展项目合作，吸引银行资本进行项目投资，形成相互合作、相互支持的良好局面。
第三，推行公共民营合作制管理模式。公共民营合作制模式是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或者某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此
之间形成一种合作关系，并通过签署合同来明确双方之间的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。由于本身具有的特点，如
成本低、风险小且资金来源稳定，还能有效地解决地方政府基础设施建设过程中资金短缺的问题，因而成为加速基础设施融资及促进地区经济发展的有效途径。在欠发达地区实施
公共民营合作制管理模式，即在项目初期就引入民营机构，可以使基础设施建设在效益上、规模上同经济发展相协调，这样可以避免地方政府将基础设施建设作为政绩工程来做。
第四，定期开展欠发达地區和发达地区人员交流。发达地区地方政府在地方政府融资这方面比欠发达地区地方政府更有经验。定期开展欠发达地区和发达地区政府机构人员交
流能有效缩短欠发达地区地方政府融资取得显著成就的时间。但值得一提的是，各地区具体情况不同，欠发达地区地方政府不能把发达地区地方政府在地方政府融资照搬照抄，应
该根据本土具体情况进行“本土化”。当今中国，区域之间发展的不平衡、城乡收入差距的不断加大已经成为制约中国经济社会稳定、健康发展的主要问题。如何在发展过程中逐
步缩小欠发达地区和发达地区差距，探寻欠发达地区具有的优势和存在的劣势，改善其资源配置效率、优化其经济结构具有重要的现实意义。目前欠发达地区政府融资仍存在一些
问题，本文提出的融资策略希望有助于问题的解决。（作者单位：人民银行银川中心支行）
参考文献：
［1］ 刘颖．地方政府投融资平台与地方政府债务［J］．经济研究参考，2010．4．
［2］ 巴曙松．地方政府投融资平台的发展及其风险评估．西南金融，2009．9．
［3］ 沈小风．关于政府投融资平台运作的几点思考［J］．时代经贸，2009，(1)．
［4］ 程瑞华．政府融资平台面临的机遇和挑战［N］．金融时报，2009—08—22
［5］ 魏加宁．地方政府投融资平台风险的成因与对策［R］．青岛：国泰君安。2010
［6］ 张海星美、日地方公债及启示．财经问题研 ［J］，2001(2)
［7］ 杨燕英，刘栓虎．规范地方政府融资平台有序发展的路径探析［J］．中央财经大学学报，2011，(1)