论文部分内容阅读
党的十八届三中全会通过的决定，从国家治理的高度对财政的地位和作用作了全新的定位，对深化财税体制改革作了全面系统的部署。“财”和“税”都是人大预算审查监督的对象，尽管改革措施全部到位还需要一个较长的时间，但是，人大工作无疑将与改革紧密相联。那么，财税改革将给人大预算工作带来哪些影响？人大又应当怎样迅速适应这些变化呢？
财税体制改革所要解决的问题，实际上也是影响人大预算审查监督效果的症结所在
长期以来，为了提高人大预算审查监督效果，各地做了很多的努力和探索，取得了一定的效果，但人大代表和社会各界对预算的满意度还不是很高。
从预算的流程来看，预算编制还不够统一完整，内容不够细化，年初到位率不高，全口径预算管理建设的任务还很重；预算执行还不够严格规范，先有预算，后有支出的原则没有得到很好贯彻，随意追加、调剂以及挤占和挪用等现象较为普遍；预算监督的严肃有效性不足，程序性监督多，有实质性内容的少，人大批准的预算刚性不足；财政政策和预算信息还没有全部公开和透明；财政运行的质量不够高，防控风险的压力加重。
从预算的政策效应来看，财政支出“越位”和“缺位”问题同时存在。在一些市场竞争充分的领域，财政介入的程度呈强化的趋势，而一些基本的民生支出保障程度不高，导致一些财政资金在政府责任和市场责任之间“错配”。政府间事权不清晰，财力与支出责任不匹配，造成中央包揽过多，效率不高，资源环境难以承载，地方政府债务不堪重负。
从预算法律规范来看，预算法修改滞后，政府间事权划分及支出責任、全口径预算管理、预算公开、预算超收以及预算法律责任等缺少法律规范。税收立法层次低，权威性不足。税制不健全，政府收费缺乏法律规范，一些地方费多税少，征管秩序混乱。预算支出政出多门，硬性规定增长比例和资金配套，预算的统一性严重肢解。
这些情况表明，人大预算工作不只是一个技术问题，很多深层次的矛盾，要从财税体制改革中去寻找解决的答案。
深化财税体制改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，将极大地夯实人大预算审查监督的基础
决定对建立现代财政制度作了较为详尽的阐述，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。财税体制改革的核心内容是税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的制度安排。
如果从财税运行的内在逻辑和人大预算审查监督的重点来考察，财税体制改革很大程度上是围绕“钱”来展开的，而运行的主要载体便是预算。
钱从哪里来？即税收（也包括其他政府收入）如何取得。税收是国家预算收入的主要来源，也是联结国家和纳税人之间的重要纽带。决定明确，要改革税制，稳定税负，优化税收结构和完善税种设置，清理规范税收优惠政策，完善地方税体系。这样，将有利于明晰中央和地方的收入来源，提高收入质量，理顺征纳关系，确保预算收入持续稳定。
钱由谁来花？即政府间财政关系如何确定、支出责任如何划分。1993年分税制之后，这个问题一直争论不休。因为，这不但关系一个地方花钱的多少，而且关系钱由谁、也就是哪一级政府来花。这个问题一直悬而未决，造成政府间事权与支出责任不匹配，地方财政过度依赖中央转移支付，政府不好编制预算，人大不好审查预算，转移支付资金分配和监管也成为众矢之的。决定规定“事权与支出责任相适应”，将有利于把政府间财政关系引导到谁办事、谁花钱、谁担责上面来。
钱怎么花如何确定？即政府通过什么形式来安排支出？这个形式就是预算。如果没有预算，政府收支将会是一堆杂乱无章的报账单。我国法律规定，预算草案由政府编制，由人大审查和批准。但是，预算编制和审查都面临诸多困难。决定提出，要改进预算管理制度，预算要全面规范、公开透明。政府编制预算和人大审查预算的外部环境有望得到极大改善。
钱如何管理？即财政的钱怎么存，资金流入流出及余额如何管理，怎样来监督等。这涉及国库集中支付和金库管理以及政府现金管理，直接影响到国库库款是否安全，财政资金运行是否高效，人大批准的预算能不能严格执行。
钱的使用结果如何反映？钱的使用结果要通过财政决算来反映。目前，政府决算制度还不能全面真实地反映政府收支的全貌、资产负债和投资收益等情况，游离于“国家账本”之外。决定关于建立权责发生制的政府综合财务报告的规定，找到了解决这一问题的根本办法，政府花钱的情况将全面真实地反映出来，这也极大地拓展了人大预算审查监督的视野。
由此可见，人大预算工作与财税体制改革息息相关。财税体制顺了，人大预算审查监督的基础也就牢固了，一些长期困扰的难题解决起来也就容易得多。
以财税体制改革目标为指引，积极发挥人大预算审查监督职能作用
决定以“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的高度谋划财税体制改革，立意高远，视野宽阔，内涵丰富，系统性强。人大预算审查监督工作既要着眼长远，对决定所提目标要求进行分类梳理，整体推进，又要立足当前，重点突破工作中存在的突出问题。
一、以支出预算和跨年度预算平衡为重点，着力提高人大预算审查的科学性。一直以来，人大预算审查的重点，一个是注重收入审查，财政收入增长速度、财政收入占GDP的比重等成为关注的重点；另外一个是看预算收支是否平衡。强调中央预算要控制赤字规模，地方预算则不得出现赤字，必须保持年度预算收支平衡、略有结余。这也是人大审查政府预算的一条“铁律”。但这样做的结果是完成收入预算成了硬任务，否则，预算就难以平衡，就不能完成人大批准的预算任务。在完成收入任务这根指挥棒下面，财税部门在经济发展快、税源宽松时，往往倾向于少收；在经济下行、税源偏紧时，往往倾向于多收。这种情况，被称作为税收对经济的“顺周期”调节，不利于发挥财税政策对宏观经济的调控作用。
因此，决定明确提出：“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”在预算审查以支出为重点之后，主要任务将是落实政府支出责任，税收不再是一种硬任务，而是一种预期，财政收入依法征收，有多少就收多少，即我们通常所说的依率计征、应收尽收。 年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中如果被打破怎么办？这就需要建立跨年度预算平衡机制，以确保财政的可持续性。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，或以丰补歉，或举借债务；另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。所以，把预算审查重点转到支出预算和跨年度预算平衡上来，是人大预算工作面临的全新课题。
二、以国有资本经营预算为重点，加强对国有资产的监督管理。国有资产属于全民所有。各级人大应当切实履行职责，代表全体人民监督好全部国有资产，真正从“全民所有”到“全民所用”，让全体人民更多地直接分享到改革发展成果。
建立国有资本经营预算制度，是完善国有资本管理的一项重要措施。决定要求加强人大“国有资产监督职能”，同时明确“以管理资本为主加强国有资产监督”。其中一个重要的内容，就是国家要以所有者的身份依法取得国有资本收益，所取得的收益要编制预算进行分配和管理，并接受人大的审查和监督。
目前，这项工作从中央到地方，进度不一，深度也不一样，特别是很多地方还没有正式启动，一些地方国有资本经营预算编制还只停留在政府层面，还没有由人大审查和批准。当务之急，就是要完善制度，全面推行。一是在编制范围上要全覆盖，不能有特殊企业。二是利润上缴比例要科学合理，逐年提高。相对于法国、德国、新西兰、韩国等国家最高百分之八十至百分之九十的上缴比例，我国国企上缴的国有资本收益比例明显偏低。三是要合理安排和使用好国有资本经营预算支出，一部分用于支持国企改革和发展，一部分用于保障和改善民生，而且要按照决定的要求逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，确保到2020年达到百分之三十。
三、以建立权责发生制的政府综合财务报告制度为重点，强化对政府债务的监督。政府债务问题首先是法律缺失。按照我国现行法律规定，除中央政府外，地方不得举借债务。但实际上，很多地方都采取组建各种融资平台和财政提供担保和BT等方式，千方百计筹集资金加快当地经济社会发展，使企业行为演变为政府行为，政府行为进而演变为财政责任。其次是底数难清。多年来，关于政府债务数额一直有不同看法。据有关专家预计，至2012年底，地方政府债务规模或将达到20万亿元。如果再加上中央国债余额等，全国政府债务总规模将超过30万亿，逼近国际上公认的政府债务警戒线。再次是游离于预算之外，政府债务完全脱离了人大的审查和监督，一些地方甚至连人大也被捆到了一起，不得不为政府举债行为提供担保。
决定为了理顺政府债务作了一系列的制度安排，如“允许地方政府通过发行债券等各种方式拓宽城市建设融资渠道”“建立规范合理的中央和地方政府债券管理及风险预警机制”。这些规定，为地方政府发债开了“前门”，把地方政府债务状况摆到了明处，将促使政府开展债务风险评估，提高政府债务市场化程度。站在人大的角度考量，解决政府债务管理的问题，一个关键的措施，就是要督促建立权责发生制的政府综合财务报告制度。在此基础上，人大应当每年专题听取政府的综合财务报告，最终实现现行政府决算与政府综合财务报告并轨。
四、以完善财税法律制度为重点，全面提升人大预算审查监督水平。决定把完善立法作为确保财税体制改革的保障措施，要求人大落实税收法定原则，同时还明确了完善地方税体系和增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税等税种的改革方向。
要实现这些目标，人大立法的任务非常繁重。在国家层面，要加快财政法制建设，尽快修改预算法，建立包括公共财政预算、国有资本经营预算、社保预算等在内的法律制度；对政府间事权划分、支出责任、财权管理与监督等作出法律规范；制定税收基本法；将国务院关于税收方面的暂行条例尽快上升为法律，增强税法的权威性、规范性和稳定性；清理和规范各类政府收费，推进费改税立法步伐。在地方层面，要提前谋划，与国家财税体制改革主动对接，做好地方财税立法的相关前期工作。
人大对政府预算的审查和监督，实质上是要让政府的预算权力限制在法律规定的范围之内。所以，决定以“法”字当头，把“完善立法”作为深化财税体制改革，建立现代财政制度的保障措施。如果分税制财政体制、政府间事权划分、全口径预算体系以及税收基本法等真正有法可依，那么，人大预算审查和监督工作就会收到事半功倍的效果。
可以预见，今后一段时期，财税体制改革与人大预算工作将呈现出良性互动的新图景。与财税改革同行，人大预算工作也必将开创出崭新的局面。
（作者系湖南省人大财经委副主任委员、湖南省人大常委会预算工作委员会副主任）
财税体制改革所要解决的问题，实际上也是影响人大预算审查监督效果的症结所在
长期以来，为了提高人大预算审查监督效果，各地做了很多的努力和探索，取得了一定的效果，但人大代表和社会各界对预算的满意度还不是很高。
从预算的流程来看，预算编制还不够统一完整，内容不够细化，年初到位率不高，全口径预算管理建设的任务还很重；预算执行还不够严格规范，先有预算，后有支出的原则没有得到很好贯彻，随意追加、调剂以及挤占和挪用等现象较为普遍；预算监督的严肃有效性不足，程序性监督多，有实质性内容的少，人大批准的预算刚性不足；财政政策和预算信息还没有全部公开和透明；财政运行的质量不够高，防控风险的压力加重。
从预算的政策效应来看，财政支出“越位”和“缺位”问题同时存在。在一些市场竞争充分的领域，财政介入的程度呈强化的趋势，而一些基本的民生支出保障程度不高，导致一些财政资金在政府责任和市场责任之间“错配”。政府间事权不清晰，财力与支出责任不匹配，造成中央包揽过多，效率不高，资源环境难以承载，地方政府债务不堪重负。
从预算法律规范来看，预算法修改滞后，政府间事权划分及支出責任、全口径预算管理、预算公开、预算超收以及预算法律责任等缺少法律规范。税收立法层次低，权威性不足。税制不健全，政府收费缺乏法律规范，一些地方费多税少，征管秩序混乱。预算支出政出多门，硬性规定增长比例和资金配套，预算的统一性严重肢解。
这些情况表明，人大预算工作不只是一个技术问题，很多深层次的矛盾，要从财税体制改革中去寻找解决的答案。
深化财税体制改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，将极大地夯实人大预算审查监督的基础
决定对建立现代财政制度作了较为详尽的阐述，即“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”。财税体制改革的核心内容是税收制度、预算制度和政府间财政关系等方面的制度安排。
如果从财税运行的内在逻辑和人大预算审查监督的重点来考察，财税体制改革很大程度上是围绕“钱”来展开的，而运行的主要载体便是预算。
钱从哪里来？即税收（也包括其他政府收入）如何取得。税收是国家预算收入的主要来源，也是联结国家和纳税人之间的重要纽带。决定明确，要改革税制，稳定税负，优化税收结构和完善税种设置，清理规范税收优惠政策，完善地方税体系。这样，将有利于明晰中央和地方的收入来源，提高收入质量，理顺征纳关系，确保预算收入持续稳定。
钱由谁来花？即政府间财政关系如何确定、支出责任如何划分。1993年分税制之后，这个问题一直争论不休。因为，这不但关系一个地方花钱的多少，而且关系钱由谁、也就是哪一级政府来花。这个问题一直悬而未决，造成政府间事权与支出责任不匹配，地方财政过度依赖中央转移支付，政府不好编制预算，人大不好审查预算，转移支付资金分配和监管也成为众矢之的。决定规定“事权与支出责任相适应”，将有利于把政府间财政关系引导到谁办事、谁花钱、谁担责上面来。
钱怎么花如何确定？即政府通过什么形式来安排支出？这个形式就是预算。如果没有预算，政府收支将会是一堆杂乱无章的报账单。我国法律规定，预算草案由政府编制，由人大审查和批准。但是，预算编制和审查都面临诸多困难。决定提出，要改进预算管理制度，预算要全面规范、公开透明。政府编制预算和人大审查预算的外部环境有望得到极大改善。
钱如何管理？即财政的钱怎么存，资金流入流出及余额如何管理，怎样来监督等。这涉及国库集中支付和金库管理以及政府现金管理，直接影响到国库库款是否安全，财政资金运行是否高效，人大批准的预算能不能严格执行。
钱的使用结果如何反映？钱的使用结果要通过财政决算来反映。目前，政府决算制度还不能全面真实地反映政府收支的全貌、资产负债和投资收益等情况，游离于“国家账本”之外。决定关于建立权责发生制的政府综合财务报告的规定，找到了解决这一问题的根本办法，政府花钱的情况将全面真实地反映出来，这也极大地拓展了人大预算审查监督的视野。
由此可见，人大预算工作与财税体制改革息息相关。财税体制顺了，人大预算审查监督的基础也就牢固了，一些长期困扰的难题解决起来也就容易得多。
以财税体制改革目标为指引，积极发挥人大预算审查监督职能作用
决定以“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”的高度谋划财税体制改革，立意高远，视野宽阔，内涵丰富，系统性强。人大预算审查监督工作既要着眼长远，对决定所提目标要求进行分类梳理，整体推进，又要立足当前，重点突破工作中存在的突出问题。
一、以支出预算和跨年度预算平衡为重点，着力提高人大预算审查的科学性。一直以来，人大预算审查的重点，一个是注重收入审查，财政收入增长速度、财政收入占GDP的比重等成为关注的重点；另外一个是看预算收支是否平衡。强调中央预算要控制赤字规模，地方预算则不得出现赤字，必须保持年度预算收支平衡、略有结余。这也是人大审查政府预算的一条“铁律”。但这样做的结果是完成收入预算成了硬任务，否则，预算就难以平衡，就不能完成人大批准的预算任务。在完成收入任务这根指挥棒下面，财税部门在经济发展快、税源宽松时，往往倾向于少收；在经济下行、税源偏紧时，往往倾向于多收。这种情况，被称作为税收对经济的“顺周期”调节，不利于发挥财税政策对宏观经济的调控作用。
因此，决定明确提出：“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”在预算审查以支出为重点之后，主要任务将是落实政府支出责任，税收不再是一种硬任务，而是一种预期，财政收入依法征收，有多少就收多少，即我们通常所说的依率计征、应收尽收。 年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中如果被打破怎么办？这就需要建立跨年度预算平衡机制，以确保财政的可持续性。一方面是建立跨年度弥补超预算赤字的机制，或以丰补歉，或举借债务；另一方面是建立中长期重大事项科学论证的机制，对一些重大项目不能一年一定政策，要有长远考虑，通过实行中期财政规划管理，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。所以，把预算审查重点转到支出预算和跨年度预算平衡上来，是人大预算工作面临的全新课题。
二、以国有资本经营预算为重点，加强对国有资产的监督管理。国有资产属于全民所有。各级人大应当切实履行职责，代表全体人民监督好全部国有资产，真正从“全民所有”到“全民所用”，让全体人民更多地直接分享到改革发展成果。
建立国有资本经营预算制度，是完善国有资本管理的一项重要措施。决定要求加强人大“国有资产监督职能”，同时明确“以管理资本为主加强国有资产监督”。其中一个重要的内容，就是国家要以所有者的身份依法取得国有资本收益，所取得的收益要编制预算进行分配和管理，并接受人大的审查和监督。
目前，这项工作从中央到地方，进度不一，深度也不一样，特别是很多地方还没有正式启动，一些地方国有资本经营预算编制还只停留在政府层面，还没有由人大审查和批准。当务之急，就是要完善制度，全面推行。一是在编制范围上要全覆盖，不能有特殊企业。二是利润上缴比例要科学合理，逐年提高。相对于法国、德国、新西兰、韩国等国家最高百分之八十至百分之九十的上缴比例，我国国企上缴的国有资本收益比例明显偏低。三是要合理安排和使用好国有资本经营预算支出，一部分用于支持国企改革和发展，一部分用于保障和改善民生，而且要按照决定的要求逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，确保到2020年达到百分之三十。
三、以建立权责发生制的政府综合财务报告制度为重点，强化对政府债务的监督。政府债务问题首先是法律缺失。按照我国现行法律规定，除中央政府外，地方不得举借债务。但实际上，很多地方都采取组建各种融资平台和财政提供担保和BT等方式，千方百计筹集资金加快当地经济社会发展，使企业行为演变为政府行为，政府行为进而演变为财政责任。其次是底数难清。多年来，关于政府债务数额一直有不同看法。据有关专家预计，至2012年底，地方政府债务规模或将达到20万亿元。如果再加上中央国债余额等，全国政府债务总规模将超过30万亿，逼近国际上公认的政府债务警戒线。再次是游离于预算之外，政府债务完全脱离了人大的审查和监督，一些地方甚至连人大也被捆到了一起，不得不为政府举债行为提供担保。
决定为了理顺政府债务作了一系列的制度安排，如“允许地方政府通过发行债券等各种方式拓宽城市建设融资渠道”“建立规范合理的中央和地方政府债券管理及风险预警机制”。这些规定，为地方政府发债开了“前门”，把地方政府债务状况摆到了明处，将促使政府开展债务风险评估，提高政府债务市场化程度。站在人大的角度考量，解决政府债务管理的问题，一个关键的措施，就是要督促建立权责发生制的政府综合财务报告制度。在此基础上，人大应当每年专题听取政府的综合财务报告，最终实现现行政府决算与政府综合财务报告并轨。
四、以完善财税法律制度为重点，全面提升人大预算审查监督水平。决定把完善立法作为确保财税体制改革的保障措施，要求人大落实税收法定原则，同时还明确了完善地方税体系和增值税、消费税、个人所得税、房产税、资源税等税种的改革方向。
要实现这些目标，人大立法的任务非常繁重。在国家层面，要加快财政法制建设，尽快修改预算法，建立包括公共财政预算、国有资本经营预算、社保预算等在内的法律制度；对政府间事权划分、支出责任、财权管理与监督等作出法律规范；制定税收基本法；将国务院关于税收方面的暂行条例尽快上升为法律，增强税法的权威性、规范性和稳定性；清理和规范各类政府收费，推进费改税立法步伐。在地方层面，要提前谋划，与国家财税体制改革主动对接，做好地方财税立法的相关前期工作。
人大对政府预算的审查和监督，实质上是要让政府的预算权力限制在法律规定的范围之内。所以，决定以“法”字当头，把“完善立法”作为深化财税体制改革，建立现代财政制度的保障措施。如果分税制财政体制、政府间事权划分、全口径预算体系以及税收基本法等真正有法可依，那么，人大预算审查和监督工作就会收到事半功倍的效果。
可以预见，今后一段时期，财税体制改革与人大预算工作将呈现出良性互动的新图景。与财税改革同行，人大预算工作也必将开创出崭新的局面。
（作者系湖南省人大财经委副主任委员、湖南省人大常委会预算工作委员会副主任）