论文部分内容阅读
一、燃气行政许可制度及实施现状
我国目前的行政许可[1]权利和实施的内容是靠立法来明确的，行政许可的强大监督作用表现在事前，通过市场准入限制，降低事后补救的可能和代价，对危险化学品、城镇燃气、食品、药品等关乎人们生命安全的行业，实行行政许可审批，起到了维护公共安全的作用。近年来我国陆续制定和颁布了国家、各省市的地方燃气管理条例、许可制度、地方性法规、办法等。
（一）燃气行政许可的法律体系
目前我国的燃气许可方面依据有：《行政许可法》（2004年）、《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）、关于印发《燃气经营许可证》格式的通知（建城〔2011〕174号）、《住房城乡建设部关于印发<燃气经营许可管理办法>和<燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法>的通知》（建城〔2014〕167号）、《住房和城乡建设部关于修改燃气经营许可管理办法的通知》（建城规〔2019〕2号）[2]等。依据这些规定，各省、市自行制定了本地区行政许可相关规定，如贵阳、海口、杭州、南宁、上海、南京等地。而在具体燃气许可设置的事项和审批的条件、内容方面，国家和部分省、市规定方面存在差异或冲突。
（二）燃气行政许可的审批程序
在许可审批程序上，燃气许可也是经过申请、受理、审查、核准、发证等环节，在审查和办理的过程中必须严格按照燃气许可事项的审核要件、步骤和时效。在申请受理后，燃气管理部门或审批部门要对企业所提交的具体资料进行有效性分析和真实性审查，并最后做出审查决定;在规定时限内审查后，如果确认符合标准，则核准发放加盖本行政机关公章的相应燃气许可证件，许可证书上内容齐全，包括许可证件编号、许可事项以及发证的相关部门，许可证有效期限等。
（三）燃气行政许可的监督检查
燃气许可监督检查工作包含：一是上级行政机关对下级燃气许可审查机关在实施行政许可审批过程的的监督检查，目的是为了纠正和防止行政许可实施中出现的违法或不当行为。二是是燃气许可审查机关针对燃气企业许可审查批准的事项，对企业在实际从事相关经营及服务的过程进行监督和管理，履行监督的责任。
（四）燃气行政许可救济
根据《行政许可法》第七十六条，“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿[3]。”即任何申请人权益是受法律的保护的，若是因行政机关作出许可不当或作出许可依据的客观条件发生重大变化，给申请人造成了损失，那么应按照法律的规定做出赔偿。
二、燃气行政许可制度的缺陷
通过研究发现，自我国《行政许可法》、《城镇燃气管理条例》等燃气许可相关的法律、法规、办法实施以来，各地区在燃气许可制度的实施中日渐表现出很多问题和缺陷：
（一）制度本身存在的缺陷
1.法律规定方面存在冲突
目前在立法层面上，我国还没有一部专门针对燃气许可方面的法律。现存的《城镇燃气管理条例》是关于燃气领域的行政管理法规，是目前燃气管理工作中效力最高的一部，但里面与燃气许可相关的内容只体现在第十五、十六、第十八、二十条，并未涵盖燃气许可的全部事项。而最新修订的《住房和城乡建设部关于修改燃气经营许可管理办法的通知》（出台于2019年3月），也只是针对燃气企业经营许可专门出台的办法。在实际工作中，燃气许可除了燃气企业的经營许可外，各省市还存在瓶装燃气供应站许可、停止供气、限（换）气、改（迁、拆）燃气设施许可、燃气工程的设计文件有效审查许可等。各地在许可事项的设立、审批条件和内容上等自由度较大，当出现与国家层面法规不一致的地方时，不仅有碍国家层面的权威性，还有损于燃气经营主体的切身利益。
程序性的规定方面存在缺陷
首先，程序性规定的缺陷表现在对于燃气许可事项，地方的规定几乎都缺少相关的燃气许可听证和回避制度。燃气行业作为一项涉及公众重大利益的事项，应该按照《行政许可法》中有关听证和回避的规定，向社会公告，并举行听证。实行严格的听证程序有利于保证燃气许可事项审核的公正和透明性[4]。
其次，针对在审批后发现取得燃气许可审批过程存在瑕疵或申请单位不符合相关资质，需要撤销或注销许可的情形时，缺少一个正当、规范的撤销程序。通常是行政机关通过强制要求企业自行申请注销许可这种方式，来达到撤销、注销许可的目的，但这样的程序、方式，在法律上存在瑕疵，可能会造成被撤销、注销的当事企业申请行政诉讼或赔偿。
3.救济制度的规定方面存在缺陷
燃气许可牵涉到的相关当事人和燃气企业，对因行政机关违法审核或者其他依法应追究损失的情况，有行使陈述、申辩的权利，可以依法提交行政复议和诉讼，向做出许可变更或撤销的部门要求赔偿或补偿。但在实际中，由于各种客观、主观的原因，利益受损的燃气许可相关当事人和企业往往缺乏维权意识，很难收集到足够有利的证据，并依据现有的法规申请到赔偿。相应的关于燃气许可的救济制度这块仍然是空白地带。
（二）实施过程中的缺陷
1.实施的主体存在瑕疵
根据《行政许可法》规定，行政机关在为申请人或者组织颁发行政许可时必须保证自身具备相应的行政许可权。按照这一规定，负责具体审查工作的应是具体负责燃气管理工作或审批工作的行政机关。实际上，在国内很多省市，都是由上级行政机关委托给下属非行政机关开展审查工作。
2.审查过程过于繁琐
表现在燃气行政许可的申请和审查过程较为繁琐，以燃气经营许可申请为例，虽然现在已取消了工商营业执照作为申请的前置条件之一，但许多地区审查单位仍要求企业提供营业执照、资产证明、会计验资报告等与许可规定要件无关的资料，作为佐证企业资质和实力的材料。同时审查单位在接到申请后，还会组织人员前往现场进行事前核查。这些审查方式虽出于工作严谨的考量，但延长了审核的时间，增加了企业负担，在审查过程中存在审查人滥用权力，权力寻租的情况。
3.事后监管力度不到位
在决定受理前，审查单位针对行政许可材料开展的形式审查，可以看作是事前审查;而受理并对相关资料的真实性进行确认可认为是事中审查;在做出核准发证决定后，审查单位对燃气从业企业进行定期的关注和监督可以看做是事后审查。目前国家大力提倡缩减事中审查过程，增强事后审查。但目前很多地方将许可审批和发证后的监管剥离开来，事后监管力量薄弱，矛盾突出，事后监管最终流于形式。
（三）审查人员自由裁量权的滥用
在燃气许可事项方面的自由裁量权[5]体现在对申请对象申请许可条件的自由裁量权。许多燃气许可的申请条件，在国家条例上的规定要件比较模糊，这就给审查部门、审查人员提供了更为自由的裁量空间。因为相关立法规定不完善，以及燃气管理部门人员职业素养不够，自由裁量权的滥用，会带来一定不良后果。
三、结论及展望
综上所述，燃气许可制度是我国燃气行政管理体制建设的重要部分，在相当大的程度上规范了燃气行政许可行为。但是其贯彻和落实层面仍存在一些问题，因此相关部门必须结合实际情况不断完善燃气许可制度，并严格按照法律程序实施。只有不断地完善燃气许可制度，适应新情况、新变化，才能保障燃气许可制度的稳步健全，促进我国燃气行业可持续性地发展，营造良好的燃气安全氛围。
参考文献
[1]肖金明.行政许可要论[M].山东大学出版社，2003.
[2]陈新松.深度解读《燃气经营许可管理办法》[J].专家论坛，2019.
[3]罗文燕.行政许可制度研究[M].中国人民公安大学出版社，2003.
[4]张兴祥.中国行政许可法的理论与事务[M].北京大学出版社，2003.
[5]应松年.行政法学新论[M].中国方正出版社，1998.
我国目前的行政许可[1]权利和实施的内容是靠立法来明确的，行政许可的强大监督作用表现在事前，通过市场准入限制，降低事后补救的可能和代价，对危险化学品、城镇燃气、食品、药品等关乎人们生命安全的行业，实行行政许可审批，起到了维护公共安全的作用。近年来我国陆续制定和颁布了国家、各省市的地方燃气管理条例、许可制度、地方性法规、办法等。
（一）燃气行政许可的法律体系
目前我国的燃气许可方面依据有：《行政许可法》（2004年）、《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）、关于印发《燃气经营许可证》格式的通知（建城〔2011〕174号）、《住房城乡建设部关于印发<燃气经营许可管理办法>和<燃气经营企业从业人员专业培训考核管理办法>的通知》（建城〔2014〕167号）、《住房和城乡建设部关于修改燃气经营许可管理办法的通知》（建城规〔2019〕2号）[2]等。依据这些规定，各省、市自行制定了本地区行政许可相关规定，如贵阳、海口、杭州、南宁、上海、南京等地。而在具体燃气许可设置的事项和审批的条件、内容方面，国家和部分省、市规定方面存在差异或冲突。
（二）燃气行政许可的审批程序
在许可审批程序上，燃气许可也是经过申请、受理、审查、核准、发证等环节，在审查和办理的过程中必须严格按照燃气许可事项的审核要件、步骤和时效。在申请受理后，燃气管理部门或审批部门要对企业所提交的具体资料进行有效性分析和真实性审查，并最后做出审查决定;在规定时限内审查后，如果确认符合标准，则核准发放加盖本行政机关公章的相应燃气许可证件，许可证书上内容齐全，包括许可证件编号、许可事项以及发证的相关部门，许可证有效期限等。
（三）燃气行政许可的监督检查
燃气许可监督检查工作包含：一是上级行政机关对下级燃气许可审查机关在实施行政许可审批过程的的监督检查，目的是为了纠正和防止行政许可实施中出现的违法或不当行为。二是是燃气许可审查机关针对燃气企业许可审查批准的事项，对企业在实际从事相关经营及服务的过程进行监督和管理，履行监督的责任。
（四）燃气行政许可救济
根据《行政许可法》第七十六条，“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿[3]。”即任何申请人权益是受法律的保护的，若是因行政机关作出许可不当或作出许可依据的客观条件发生重大变化，给申请人造成了损失，那么应按照法律的规定做出赔偿。
二、燃气行政许可制度的缺陷
通过研究发现，自我国《行政许可法》、《城镇燃气管理条例》等燃气许可相关的法律、法规、办法实施以来，各地区在燃气许可制度的实施中日渐表现出很多问题和缺陷：
（一）制度本身存在的缺陷
1.法律规定方面存在冲突
目前在立法层面上，我国还没有一部专门针对燃气许可方面的法律。现存的《城镇燃气管理条例》是关于燃气领域的行政管理法规，是目前燃气管理工作中效力最高的一部，但里面与燃气许可相关的内容只体现在第十五、十六、第十八、二十条，并未涵盖燃气许可的全部事项。而最新修订的《住房和城乡建设部关于修改燃气经营许可管理办法的通知》（出台于2019年3月），也只是针对燃气企业经营许可专门出台的办法。在实际工作中，燃气许可除了燃气企业的经營许可外，各省市还存在瓶装燃气供应站许可、停止供气、限（换）气、改（迁、拆）燃气设施许可、燃气工程的设计文件有效审查许可等。各地在许可事项的设立、审批条件和内容上等自由度较大，当出现与国家层面法规不一致的地方时，不仅有碍国家层面的权威性，还有损于燃气经营主体的切身利益。
程序性的规定方面存在缺陷
首先，程序性规定的缺陷表现在对于燃气许可事项，地方的规定几乎都缺少相关的燃气许可听证和回避制度。燃气行业作为一项涉及公众重大利益的事项，应该按照《行政许可法》中有关听证和回避的规定，向社会公告，并举行听证。实行严格的听证程序有利于保证燃气许可事项审核的公正和透明性[4]。
其次，针对在审批后发现取得燃气许可审批过程存在瑕疵或申请单位不符合相关资质，需要撤销或注销许可的情形时，缺少一个正当、规范的撤销程序。通常是行政机关通过强制要求企业自行申请注销许可这种方式，来达到撤销、注销许可的目的，但这样的程序、方式，在法律上存在瑕疵，可能会造成被撤销、注销的当事企业申请行政诉讼或赔偿。
3.救济制度的规定方面存在缺陷
燃气许可牵涉到的相关当事人和燃气企业，对因行政机关违法审核或者其他依法应追究损失的情况，有行使陈述、申辩的权利，可以依法提交行政复议和诉讼，向做出许可变更或撤销的部门要求赔偿或补偿。但在实际中，由于各种客观、主观的原因，利益受损的燃气许可相关当事人和企业往往缺乏维权意识，很难收集到足够有利的证据，并依据现有的法规申请到赔偿。相应的关于燃气许可的救济制度这块仍然是空白地带。
（二）实施过程中的缺陷
1.实施的主体存在瑕疵
根据《行政许可法》规定，行政机关在为申请人或者组织颁发行政许可时必须保证自身具备相应的行政许可权。按照这一规定，负责具体审查工作的应是具体负责燃气管理工作或审批工作的行政机关。实际上，在国内很多省市，都是由上级行政机关委托给下属非行政机关开展审查工作。
2.审查过程过于繁琐
表现在燃气行政许可的申请和审查过程较为繁琐，以燃气经营许可申请为例，虽然现在已取消了工商营业执照作为申请的前置条件之一，但许多地区审查单位仍要求企业提供营业执照、资产证明、会计验资报告等与许可规定要件无关的资料，作为佐证企业资质和实力的材料。同时审查单位在接到申请后，还会组织人员前往现场进行事前核查。这些审查方式虽出于工作严谨的考量，但延长了审核的时间，增加了企业负担，在审查过程中存在审查人滥用权力，权力寻租的情况。
3.事后监管力度不到位
在决定受理前，审查单位针对行政许可材料开展的形式审查，可以看作是事前审查;而受理并对相关资料的真实性进行确认可认为是事中审查;在做出核准发证决定后，审查单位对燃气从业企业进行定期的关注和监督可以看做是事后审查。目前国家大力提倡缩减事中审查过程，增强事后审查。但目前很多地方将许可审批和发证后的监管剥离开来，事后监管力量薄弱，矛盾突出，事后监管最终流于形式。
（三）审查人员自由裁量权的滥用
在燃气许可事项方面的自由裁量权[5]体现在对申请对象申请许可条件的自由裁量权。许多燃气许可的申请条件，在国家条例上的规定要件比较模糊，这就给审查部门、审查人员提供了更为自由的裁量空间。因为相关立法规定不完善，以及燃气管理部门人员职业素养不够，自由裁量权的滥用，会带来一定不良后果。
三、结论及展望
综上所述，燃气许可制度是我国燃气行政管理体制建设的重要部分，在相当大的程度上规范了燃气行政许可行为。但是其贯彻和落实层面仍存在一些问题，因此相关部门必须结合实际情况不断完善燃气许可制度，并严格按照法律程序实施。只有不断地完善燃气许可制度，适应新情况、新变化，才能保障燃气许可制度的稳步健全，促进我国燃气行业可持续性地发展，营造良好的燃气安全氛围。
参考文献
[1]肖金明.行政许可要论[M].山东大学出版社，2003.
[2]陈新松.深度解读《燃气经营许可管理办法》[J].专家论坛，2019.
[3]罗文燕.行政许可制度研究[M].中国人民公安大学出版社，2003.
[4]张兴祥.中国行政许可法的理论与事务[M].北京大学出版社，2003.
[5]应松年.行政法学新论[M].中国方正出版社，1998.