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摘要：城市管线工程是一个系统工程，各专业管线都有自身的特点。同时，因各种管线在同一条道路上，管线之间时常存在矛盾，如在空间上有间距、标高的矛盾，在施工上有相互影响的矛盾等等。城市管线规划管理的目的是为了合理利用城市道路的地下空间，综合考虑确定城市工程管线实施线位，避免管线之间及其与建筑物之间相互矛盾和干扰，为各工程管线工程设计和实施提供依据，为城市有效运行提供保障。
关键词：地下工程；管线；规划管理
中图分类号：U45 文献标识码：A
我们应科学合理地布置城市道路下错综复杂的各种地下管线，加强规划设计与协调，力争使新建或改建道路的地下管线与道路同步实施或者一次性多专业、多行业施工，尽量避免频繁破路现象的发生。只有这样才能更好地发挥规划设计的作用，避免失误，使各专业管线的建设健康有序地进行，为城市建设发挥应有的作用。
1 存在的问题
1)地下管线工程项目审批依据不够完善
在城市高速发展的大背景下，地下管线工程常常不被社会重视。埋入地下后便缺少了直观效果，常常缺少“政绩效果”，也常常因此在政府行业管理部门当中忽略了对底线管线工程的重视。一些相应的法律法规以及政策的执行受到了忽视。与此同时，地下管线往往是城市发展的血脉，直接影响着城市的有效运行。重视力度不够，法律法规等审批依据不完善，直接使得管线工程不被重视，不被人知，不经审批，不合理建设等现象的发生，甚至导致了事故的形成。
2)规划编制深度不够，可操作性不强
在目前现实的管理体系中，诸如给水、排水、电力、电信、燃气、热力等管线专项规划编制不够完善，可实施性不强，部分专业管线专项规划不經审批或者批后未按审批要求实施，这直接导致了在实际城市管理中缺少有效的管理手段，也对建设项目缺少有效控制，也直接影响了规划审批的效率及科学性。
从目前情况来看，城市地下管线项目由于规划深度不够造成规划调整的现象依然存在。从项目的建设情况来看，部分项目的规划可实施性不强。例如规划编制中没有考虑拆迁、障碍灯实际情况，即使有了专项规划也难以实施。在施工现场，常常“被逼无奈”，出现实际线位偏离规划线位的情况。这也时常导致侵占其他线位情况的发生（城市管线几乎都是分专业并排铺设），在响应专业管线实施时已经被侵占，只好去侵占其他线位，所谓“牵一发而动全身”。
3）忽略城市地下管线的规划环节
随着我国城市的快速发展，城市地下管线的铺设工作越来越频繁，但是很多建设单位不重视城市地下管线的规划，随意变更线位施工，以至于地下管线的铺设线路不明，不利于城市地下管线数据的采集与完善，并且很有可能挖断其他线路，给城市管理和市民的生活带来极大地不便。
4)城市地下管线数据未实现集中、统一和动态管理
城市地下管线建设的管理较为分散，基本上都是由其产权单位进行封闭式管理。如：供水管线大部分由自来水集团公司管理，而水源又由其他单位管理：排水管线则由排水管理部门管理；供热、供气管线由热力公司、煤气公司管理；供电管线大部分由电力公司管理等：个别单位自行敷设的管线，则由建设单位自行管理。这些管线中，通讯管线和光缆最为复杂，分别由移动、联通、网通和铁通等多家单位各自管理。
同样，城市地下管线信息数据也由多个部门管理。各部门采用“自备自用”的方法，建立了满足本部门行政管理需要的信息系统，收集了大量的专项城市地下管线数据。但由于各种原因，各部门之间未实现共享，形成了信息孤岛，从而使各部门的信息都“残缺不全”，无法进行信息数据的深加工，也使得大量“廉价”而珍贵的信息没有发挥应有的作用，给城市规划管理和后续开发利用带来了很大的被动。
5)监管力度不够，违法施工现象严重
受隐蔽性强、附属工程多、管理多头、违法成本低、重建设、轻管理和经济利益最大化等多方面因素的影响，违法实施城市地下管线项目的现象层出不穷。据调查，个别地区未办理规划许可证而违法建设的管线项目占全部管线项目的比例高达90％，这说明相关法律法规不健全，城市管理不到位的同时也充分体现了监管部门的执法力度不够。
6)城市地下管线项目规划验收率不高、竣工信息数据汇交数量少
城市地下管线项目本身具有隐蔽性强、周期短、工期紧和违法成本低等特点，同时因“民心工程”、“重点工程”和“ 特殊工程”较多．在管理上缺乏一套行之有效的管理机制，不办理规划审批手续，工程竣工后不向管理部门汇交竣工信息的现象较为普遍，从而形成了“旧账未清，又欠新帐”的局面。
7)城市地下管线施工导致重复破路现象较严重。
目前，因城市地下管线工程施工导致重复破路现象较为严重。以一般开发项目为例，因地块开发需引入给水、排水、电力、电信、热力、燃气等引起的多点、多次破路现象屡见不鲜，给道路交通、市容环境以及道路质量都造成了非常严重的影响。虽然很多法规对全市各类道路不允许掘动道路实施管线项目的要求做了详细规定，但由于“重点项目”、“特殊工程”较多，使得该规定在具体执行中存在不少困难。
2 对策与措施
1)进一步强化规划编制。
鉴于目前大部分专业管线的专项规划尚未经相关管理部门审批，个别管线专项规划尚未编制或编制不够完善，因此，管理部门应有效编制相关管线规划，同时结合长远需求，完善既有规划，进一步加强管线综合规划和长输管线规划的编制，提高规划的可实施性，为项目建设提供依据。
2)加强城市地下管线项目审批管理。
首先从法律规定上完善细化相关规范、制度、办法，使得城市的管理有效性得到提高。其次，发改、规划、建设、执法、质量等部门联动，各自发挥效力，重视审批，有效管理确保管线项目建设程序明晰，责任明确。还有通过组织各专业局等相关单位进行集中审查，确保管线项目的可实施性。例如，进行管线综合规划审查时，要充分征求各专业管线管理单位及沿线铁路、河道、桥梁等基础设施管理部门的意见，确保项目顺利实施避免重复建设违法乱建等现象发生。
3)完善规划管理机构，提高辅助规划决策水平。
应进一步规范城市地下管线项目的测绘工作，尤其是加强跟踪和竣工测绘管理工作，建立可行的管理机制，统一测绘成果的数据汇交标准，以便于管线信息的规范和集中管理实现城市地下管线信息集中统一管理。加快推进地下空间规划管理信息中心(以下简称“地下管网中心”)与各专业管线单位的信息资源共享，以能更优质、高效地服务于城市规划管理工作。
4)加快城市地下管线信息系统建设。
根据市政T程规划管理的需要，全面整合专项规划、现状管线和市政各审批阶段成果数据，构建独立于“一张图”系统的城市地下管线规划管理信息系统，实现图形叠加浏览、属性数据查询、空间数据定位、统计及图形打印等相关功能，为市政工程规划管理提供信息上的支撑。
5)做好宣传工作，建立、健全违法发现查处机制。
结合在全国范围内开展的城乡规划大检查及工程项目审计等系列活动，在全市大力开展依法进行规划报批建设的宣传工作，强调规划管理程序合法、依据合法和审批合法的重要性。提高规划责任意识，避免由于规划审批依据和程序等原因造成建没项目违规现象的出现。
6)统一建设，减少重复破路。
借鉴上海浦东新区、深圳等城市统一建设模式，组建统一的建设公司，由该公司负责多种城市地下管线的建设，建成后交由有需求的管理单位使用，这样就避免了现用现建重复破路的混乱局面 例如，可以考虑探索建立通讯管线管理体制，统筹行业管理，对全市所有的通讯管线单位统一要求，按照行业标准及建设计划、用量需求、发展规划等提报各自需求，再由行业管理单位集中实施，建成后由各专业企业自行使用维护的模式。
3 结语
城市城市地下管线作为城市基础设施的重要组成部分，作为城市顺畅发展的保障，必须从重视地下管线工程，加强规划编制，规范城市地下管线项目审批行为，建立、健全管理和违法查处机制，加快城市地下管线信息系统建设，实现辅助规划管理决策入手，进一步提高城市地下管线规划管理水平，从而为整个城市的经济建设和社会发展做出更大贡献。
参考文献
[1] GB50289—9 城市工程管线综合规划规范[S]
[2] 吴三园 城市道路工程管线的综合规划设计与管理[J] 工程建设与设计 2010.06
关键词：地下工程；管线；规划管理
中图分类号：U45 文献标识码：A
我们应科学合理地布置城市道路下错综复杂的各种地下管线，加强规划设计与协调，力争使新建或改建道路的地下管线与道路同步实施或者一次性多专业、多行业施工，尽量避免频繁破路现象的发生。只有这样才能更好地发挥规划设计的作用，避免失误，使各专业管线的建设健康有序地进行，为城市建设发挥应有的作用。
1 存在的问题
1)地下管线工程项目审批依据不够完善
在城市高速发展的大背景下，地下管线工程常常不被社会重视。埋入地下后便缺少了直观效果，常常缺少“政绩效果”，也常常因此在政府行业管理部门当中忽略了对底线管线工程的重视。一些相应的法律法规以及政策的执行受到了忽视。与此同时，地下管线往往是城市发展的血脉，直接影响着城市的有效运行。重视力度不够，法律法规等审批依据不完善，直接使得管线工程不被重视，不被人知，不经审批，不合理建设等现象的发生，甚至导致了事故的形成。
2)规划编制深度不够，可操作性不强
在目前现实的管理体系中，诸如给水、排水、电力、电信、燃气、热力等管线专项规划编制不够完善，可实施性不强，部分专业管线专项规划不經审批或者批后未按审批要求实施，这直接导致了在实际城市管理中缺少有效的管理手段，也对建设项目缺少有效控制，也直接影响了规划审批的效率及科学性。
从目前情况来看，城市地下管线项目由于规划深度不够造成规划调整的现象依然存在。从项目的建设情况来看，部分项目的规划可实施性不强。例如规划编制中没有考虑拆迁、障碍灯实际情况，即使有了专项规划也难以实施。在施工现场，常常“被逼无奈”，出现实际线位偏离规划线位的情况。这也时常导致侵占其他线位情况的发生（城市管线几乎都是分专业并排铺设），在响应专业管线实施时已经被侵占，只好去侵占其他线位，所谓“牵一发而动全身”。
3）忽略城市地下管线的规划环节
随着我国城市的快速发展，城市地下管线的铺设工作越来越频繁，但是很多建设单位不重视城市地下管线的规划，随意变更线位施工，以至于地下管线的铺设线路不明，不利于城市地下管线数据的采集与完善，并且很有可能挖断其他线路，给城市管理和市民的生活带来极大地不便。
4)城市地下管线数据未实现集中、统一和动态管理
城市地下管线建设的管理较为分散，基本上都是由其产权单位进行封闭式管理。如：供水管线大部分由自来水集团公司管理，而水源又由其他单位管理：排水管线则由排水管理部门管理；供热、供气管线由热力公司、煤气公司管理；供电管线大部分由电力公司管理等：个别单位自行敷设的管线，则由建设单位自行管理。这些管线中，通讯管线和光缆最为复杂，分别由移动、联通、网通和铁通等多家单位各自管理。
同样，城市地下管线信息数据也由多个部门管理。各部门采用“自备自用”的方法，建立了满足本部门行政管理需要的信息系统，收集了大量的专项城市地下管线数据。但由于各种原因，各部门之间未实现共享，形成了信息孤岛，从而使各部门的信息都“残缺不全”，无法进行信息数据的深加工，也使得大量“廉价”而珍贵的信息没有发挥应有的作用，给城市规划管理和后续开发利用带来了很大的被动。
5)监管力度不够，违法施工现象严重
受隐蔽性强、附属工程多、管理多头、违法成本低、重建设、轻管理和经济利益最大化等多方面因素的影响，违法实施城市地下管线项目的现象层出不穷。据调查，个别地区未办理规划许可证而违法建设的管线项目占全部管线项目的比例高达90％，这说明相关法律法规不健全，城市管理不到位的同时也充分体现了监管部门的执法力度不够。
6)城市地下管线项目规划验收率不高、竣工信息数据汇交数量少
城市地下管线项目本身具有隐蔽性强、周期短、工期紧和违法成本低等特点，同时因“民心工程”、“重点工程”和“ 特殊工程”较多．在管理上缺乏一套行之有效的管理机制，不办理规划审批手续，工程竣工后不向管理部门汇交竣工信息的现象较为普遍，从而形成了“旧账未清，又欠新帐”的局面。
7)城市地下管线施工导致重复破路现象较严重。
目前，因城市地下管线工程施工导致重复破路现象较为严重。以一般开发项目为例，因地块开发需引入给水、排水、电力、电信、热力、燃气等引起的多点、多次破路现象屡见不鲜，给道路交通、市容环境以及道路质量都造成了非常严重的影响。虽然很多法规对全市各类道路不允许掘动道路实施管线项目的要求做了详细规定，但由于“重点项目”、“特殊工程”较多，使得该规定在具体执行中存在不少困难。
2 对策与措施
1)进一步强化规划编制。
鉴于目前大部分专业管线的专项规划尚未经相关管理部门审批，个别管线专项规划尚未编制或编制不够完善，因此，管理部门应有效编制相关管线规划，同时结合长远需求，完善既有规划，进一步加强管线综合规划和长输管线规划的编制，提高规划的可实施性，为项目建设提供依据。
2)加强城市地下管线项目审批管理。
首先从法律规定上完善细化相关规范、制度、办法，使得城市的管理有效性得到提高。其次，发改、规划、建设、执法、质量等部门联动，各自发挥效力，重视审批，有效管理确保管线项目建设程序明晰，责任明确。还有通过组织各专业局等相关单位进行集中审查，确保管线项目的可实施性。例如，进行管线综合规划审查时，要充分征求各专业管线管理单位及沿线铁路、河道、桥梁等基础设施管理部门的意见，确保项目顺利实施避免重复建设违法乱建等现象发生。
3)完善规划管理机构，提高辅助规划决策水平。
应进一步规范城市地下管线项目的测绘工作，尤其是加强跟踪和竣工测绘管理工作，建立可行的管理机制，统一测绘成果的数据汇交标准，以便于管线信息的规范和集中管理实现城市地下管线信息集中统一管理。加快推进地下空间规划管理信息中心(以下简称“地下管网中心”)与各专业管线单位的信息资源共享，以能更优质、高效地服务于城市规划管理工作。
4)加快城市地下管线信息系统建设。
根据市政T程规划管理的需要，全面整合专项规划、现状管线和市政各审批阶段成果数据，构建独立于“一张图”系统的城市地下管线规划管理信息系统，实现图形叠加浏览、属性数据查询、空间数据定位、统计及图形打印等相关功能，为市政工程规划管理提供信息上的支撑。
5)做好宣传工作，建立、健全违法发现查处机制。
结合在全国范围内开展的城乡规划大检查及工程项目审计等系列活动，在全市大力开展依法进行规划报批建设的宣传工作，强调规划管理程序合法、依据合法和审批合法的重要性。提高规划责任意识，避免由于规划审批依据和程序等原因造成建没项目违规现象的出现。
6)统一建设，减少重复破路。
借鉴上海浦东新区、深圳等城市统一建设模式，组建统一的建设公司，由该公司负责多种城市地下管线的建设，建成后交由有需求的管理单位使用，这样就避免了现用现建重复破路的混乱局面 例如，可以考虑探索建立通讯管线管理体制，统筹行业管理，对全市所有的通讯管线单位统一要求，按照行业标准及建设计划、用量需求、发展规划等提报各自需求，再由行业管理单位集中实施，建成后由各专业企业自行使用维护的模式。
3 结语
城市城市地下管线作为城市基础设施的重要组成部分，作为城市顺畅发展的保障，必须从重视地下管线工程，加强规划编制，规范城市地下管线项目审批行为，建立、健全管理和违法查处机制，加快城市地下管线信息系统建设，实现辅助规划管理决策入手，进一步提高城市地下管线规划管理水平，从而为整个城市的经济建设和社会发展做出更大贡献。
参考文献
[1] GB50289—9 城市工程管线综合规划规范[S]
[2] 吴三园 城市道路工程管线的综合规划设计与管理[J] 工程建设与设计 2010.06