论文部分内容阅读
摘 要：在一个区域创新体系中，中介组织扮演着不可或缺的角色。因为只有在中介组织介入的情况下，创新主体之间才能够联结，创新的网络才得以形成，真正意义上的区域创新体系才能够形成。在北京中关村科技产业园区内，协会组织形成了蓬勃发展的局面。各类协会组织通过各种联系、沟通和协调机制，推动了企业创新活动的开展，促进了行业整体的创新效应，在科技创新体系中显示了不可或缺的重要地位。究其原因是中关村管委会与协会组织的互动发展，开创了一个政府与协会组织合作进行公共治理的“中关村模式”。这一模式对于我国的政府职能改革及公共治理创新等方面都具有积极的示范效应。
关键词：行业协会;合作治理;区域创新体系
中图分类号：D668 文献标识码：A
文章编号：１００８－７１６８（２００8）０4－００46－06
在一个区域创新体系中，中介组织扮演着不可或缺的角色。因为只有在中介组织介入的情况下，创新主体之间才能够联结，创新的网络才得以形成，真正意义上的区域创新体系才能够形成。在世界著名的硅谷，众多的企业规模很小，但却有着世界性的竞争力，原因何在？美国经济学家安纳利•萨克森宁揭示了其中的奥秘，她强调硅谷成长的社会结构和文化层面，认为支撑硅谷强大竞争力的一个重要因素就是大量存在的、充满活力的社会网络和中介性、自治的行业组织[1]。
2006年下半年，南开大学经济学院与北京民营科技实业家协会组成联合课题组，对北京市和中关村科技产业园区（简称中关村产业园区或中关村）协会组织的发展情况进行了调研。调研结果显示，由于仍处于经济体制的转型过程中，北京市协会组织的整体发展不很均衡，但在中关村科技产业园区内，协会组织却形成了蓬勃发展的局面。各类协会组织通过各种联系、沟通和协调机制，推动了企业创新活动的开展，促进了行业整体的创新效应，在中关村这一全国最大的科技创新体系中显示了不可或缺的重要地位。
中关村的协会组织为什么能够发展得如此活跃？调查显示，除了与中关村特有的区域文化和社会网络高度相关之外，还与北京市政府的派出机构——中关村管委会的职能创新，以及对协会组织的积极支持与服务密不可分。笔者认为，中关村管委会与协会组织的互动发展，开创了一个政府与协会组织合作进行公共治理的“中关村模式”。这一模式给予我们以下几点启示：
第一，在我国体制转型的过程中，协会组织的组织创新不仅与市场经济和行业发展紧密相关，而且也与政府的职能创新相辅相成，互为条件。
第二，政府授权或委托协会组织参与公共治理和公共服务，是弥补政府公共供给不足，拓展社会公共供给的必要途径；同时也符合公共服务向社会化、市场化、民营化发展的世界趋势。
第三，从我国的社会治理结构来看，采取政府与法团组织合作的体制是比较符合我国国情的；而率先进行这种体制试验的“中关村治理模式”将会对全国各种新园区发展和老社区的转型，产生积极的示范效应。
一、公共治理的理论与实践
（一）公共治理的内涵。20世纪90年代以来，重视公共治理模式的变革，已成为一种引人注目的全球性趋势。公共治理的基本含义，是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要①。与传统的公共行政不同，公共治理是一个上下互动的管理过程，它强调政府、企业和公民社会的共同作用，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对公民社会而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——从这一意义上讲，现代公共治理理论的核心是一种合作主义的治理理念[2]。
合作治理的理念，为各个国家公共治理结构的转型提供了思维路径。这就是：全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系。国家的建设与发展事实上需要政府与社会各种力量的协作。一个国家政府与社会各种力量互动协作的能力愈强，愈能产生巨大的能量。为此，要通过政府生产性功能的转移，通过社会责任的共担，通过行政授权和契约外包等多种形式，让民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，将民间资源导入国家与社会发展的行列，形成国家建设的合作网络[3]。
（二）公共治理主体的演变。既然公共治理是一种以政府为主体，多种公私机构并存的新型公共事务管理模式，那么公共治理的改革至少有两方面的基本含义：一是从单一的政府统治到政府与民间合作的公共治理；二是政府本身越来越少地采用行政命令的方式行使权力，而是更多地运用公共问责、法制、透明性和公众参与等相关机制来进行宪法、法律和行政管理安排，以及通过引入专业化的执行机构及更多地加强基层政府部门的自治来实现分散化的治理[4]。
由此可见，公共治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作；公共治理的本质是打破政府的行政垄断，把原来由政府独自承担的公共服务转移给各种私人部门和公共团体共同承担，政府与私人机构的界限不那么明显了，在公私部门之间建立了伙伴关系；公共治理引入了市场竞争的管理方式，主张管理方式、方法的多样性[4]。
二、公共服务的角色及其转换
（一）政府的公共服务职能。公共服务是公共治理的一个组成部分。在政府完全治理的体制下，政府职能涉及对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动。有学者把政府职能分为政府职能、经济职能和社会职能三个方面。而公共服务就包含在社会职能里，其又包含文化教育职能、公共服务和保障功能[5]。
政府在公共服务领域可以同时扮演生产者和安排者两个角色。作为生产者，政府直接生产并提供服务给公众和社会，但这部分服务只占公共服务的一小部分。更多的公共服务由政府间接提供，这时政府扮演的是安排者角色，而具体的生产者则可以是私人企业和非营利机构[6]。
政府间接提供公共服务的方式是多种多样的，根据西方国家的经验，有契约外包、特许经营、政府补助、代币券及社区化，等等。美国民营化大师萨瓦斯概括了10种公共服务安排方式，它们分别是：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补贴、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。这10种安排中的前3种政府是生产者，在其余7种安排中生产者都可以是私营部门和第三部门[5]。
（二）公共服务的角色转换与公共参与。新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率不能有效满足公众的需求，以及政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方20世纪70年代以来的公共行政改革实践来看，基本都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。有学者认为，这一信念应当这样理解：
1．政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
2．政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用，政府毕竟是最核心的公共管理主体。
3．这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现[6]。
三、协会组织参与公共服务的动因分析
从公共治理和公共服务逐步走向社会化、市场化和民营化的发展趋势来看，作为第三部门的协会组织不仅大有可为，而且还应该更加积极主动地参与实践。那么，在什么情况下协会组织可以介入到公共服务之中?或者说协会组织参与公共服务的动因是什么？协会组织参与公共服务又会采取什么形式呢？通过对中关村协会组织的调查可知，协会组织是由具有相同利益的成员组成的一种社会团体，其本质含义是一种俱乐部产品。协会组织之所以能够突破其俱乐部的组织边界，参与更大范围的公共治理，首先是出于协会组织自身的利益需求。
（一）社会分层的需求。随着我国经济与社会的不断发展，社会出现越来越多的分层，各种公共治理和公共服务的需求不断涌现，政府已经难以一一满足。此时就需要有协会这样的组织来参与公共物品的供给，以满足不同阶层、不同群体的需求。因此，随着社会分层的不断出现，协会组织也就越来越成为政府公共供给的一种必要补充。
（二）表达意见的需求。由于我国社会分层的增加，各个阶层、各个群体都需要充分表达自己的意见，维护自己群体的利益。群体意见的表达必然会产生一定的外部性，比如涉及其他群体的利益，或是更大范围的公共利益等。因此，只有使协会参与到更大范围的公共事务之中，特定群体的意见才可能充分表达，群体利益才能得到维护。
（三）反对垄断的需求。随着我国经济民主化的不断发展，完全由政府垄断公共事务不仅存在效率低下和服务不足的问题，而且有损于社会公平。为此，作为独立主体的社会团体必然会要求参与公共事务，打破政府垄断，进而提高公共服务的效率。从这个意义上来看，除去个别的特殊部门，凡是由政府垄断的公共治理和公共服务，都可以有各种经济和社会团体不同程度的共同参与。
当协会组织出于自身的利益需求参与到公共治理的社会活动之中，就会带来一种外部性效应：因为协会的参与而使公共供给增加，公共环境优化，进而使每个社会组织的外部收益增大，尤其是参与的协会还可获得更多的话语权和决策权。这就激励了协会组织积极地参与公共治理，最终形成多元主体参与公共治理的理想格局。
四、协会组织参与公共治理的形式
协会组织参与公共服务有两种形式。一种是自在的形式：由于公共服务具有明显的外部效应，任何协会组织在为特定行业和特定群体提供集体性公共服务的同时，实际上也就在更大范围上为其他主体提供了服务。另一种是自为的形式：随着创新主体对创新环境要求的提高，协会组织也会主动地要求参与公共服务，藉此获得更多的参与效益。由于协会组织的积极参与，中关村产业园区在公共服务体系的建设、科学技术成果的转化以及自主创新品牌的提升等方面都取得了显著的成果。在区域创新体系中一些重要的公共供给方面，都有协会组织的积极参与。
(一)参与信用体系的建设。信用对现代市场及绩效相关经济活动的效率有着重要作用。在市场交易过程中，信用是降低经济系统中交易行为风险必要的“简化装置”。在一定程度上，区域创新活动的开展也是从个人信用向关系信用、组织信用、最后形成制度信用的演进过程。
北京中关村企业信用促进会是2003年7月由中关村科技产业园区内各高新技术企业，以及相关的中介机构等自愿联合发起成立。协会成立后，即承担起政府委托的中关村信用体系建设的工作。目前，该协会的会员单位已从当初的不到100家，发展到现在约900家，成为园区中会员数量相对较大的协会组织之一。协会成员累计使用的信用评级报告数量已超过1180份；累计使用的征信报告数量已超过700份。通过信促会的服务，中关村中小科技企业主动使用信用评级报告和信用调查报告的积极性不断提高。相应地，企业在金融机构中的信用程度也在不断提高，融资能力不断增强，创新活动的开展也更加顺畅。
(二)推动科学技术成果转移。北京技术市场协会成立于2005年，其基本任务是搭建创新平台，宣传国家有关技术市场的法律、法规和政策，通过推动技术贸易和科技成果的转移，促进社会发展和科技进步。为此，该协会参与主办了“中国•北京科技成果与专利国际投资合作洽谈会”；积极参加天津北方技术市场的会员联络大会；借助环渤海技术转移联盟的平台，将优秀的会员单位和技术中介机构介绍到整个环渤海区域。2006年，协会在天津滨海新区发起召开“环渤海技术转移与区域合作滨海论坛”，并与天津北方技术市场共同举行了“京津企业家（CTO）沙龙”活动，近40家京津的CTO和企业高官出席沙龙，相互交流、介绍经验、共论合作。通过对区域内、区域之间的技术转移、合作等项目的推进，技术市场协会有效地补充了区域创新中的重要环节——技术转移，对区域创新体系的完善发挥了作用。
(三)倡导自主品牌创新。2006年，由北京中关村产业园区多家知名自主品牌企业自愿联合发起，成立了北京中关村自主品牌创新发展协会。该协会成立的宗旨是“自主创新、民族品牌、产业报国”，主要工作是通过传递政策信息、开展品牌调研和进行品牌宣传等特色服务，将中关村具有自主品牌的企业整合在一起，形成了中关村自主品牌的企业集群。同时，还要通过中关村自主品牌的不断创新，积极配合政府的“创新型国家”的战略规划，使“中关村”和中关村的品牌企业站在国家创新战略排头兵的高度。
(四)改善园区创业服务环境。中关村是我国重要的创业创新基地，每年有大量的科技中小企业在这里诞生并成长。但是随着企业不断增加，中关村创业服务的空间资源产生紧缺，办公用房租金不断提高。中小企业在创业初期，往往受到租房难、房租高的困扰。中关村不动产商会通过调查了解到，中关村实际上还有一些楼宇资源尚未充分利用。通过对这些楼宇资源的再开发，是可以满足中小企业创业租房的部分需求的。为此，该商会从2006年开始，通过几次新闻发布会，推出了“中关村科技园区小企业创业服务楼”项目。该项目不仅提供了租金低廉的办公用房，而且还引入了政府对于创业的29项优惠政策，大大降低了入住企业的创业成本。
创业服务楼的公共服务性质是非常典型的。首先解决了创业企业的燃眉之急；其次也整合了园区的存量资源，提高了创新活动的效率；同时还丰富了科技企业孵化器的功能，进一步完善了中关村科技园区的创业服务体系。
五、中关村管委会：一个创新型的园区政府
在当前我国深化改革，经济社会转型的大背景下，政府职能转换成为最重要的议题之一。作为一个新兴科技产业园区的政府，中关村管委会结合中关村产业园区的特点，提出以“规划、调研、协调、督办、服务”为主要内容的政府职能，率先实现了由传统的管制向现代的治理，由完全的政府治理向合作治理的转变。在明确基本职能的基础上，中关村管委会在理念、体制以及管理方式上进行了全方位的创新，为中关村“合作治理”模式的有效运行提供了制度保障。
(一)理念创新。行动的创新首先取决于理念的创新。中关村管委会在建设创新型科技产业园区的过程中，深刻地认识到“协会商会组织是中关村科技园区组织创新的重要组成部分”。在支持和依靠协会组织进行园区管理的过程中，管委会得出了四点重要体会。第一，园区市场经济的发展需要协会组织发挥规范市场、提供公共服务等作用；第二，建立“服务型”政府需要推动协会组织的发展；第三，协会组织承担协调企业、行业以及行业与政府之间的关系是园区发展的必然趋势；第四，园区协会商会的健康发展是园区软环境建设的一项重要任务。
（二）管理创新。在上述理念指导下，管委会对协会组织的管理方式进行了创新。
1．“不问出身，一视同仁”。对于活跃在园区的各种协会组织，不管挂靠哪一级业务主管单位，管委会都一视同仁地给予支持。这种“淡化主管部门”的管理方式，为新协会的顺利创建以及老协会的积极转型，都提供了良好的政策环境。现在活跃在中关村的30家协会组织，均已经淡化了其最初的背景和形态，成为科技企业和企业家交流信息、自律自治及上下沟通必不可少的中介组织。
2．不加干预。对于协会组织，中关村管委会采取了开放式引导和推进的做法，也即“政府指导但不干涉”。在协会成立的过程中，一律按照《社会团体登记管理条例》，指导协会按照章程依法运行。管委会的引导作用主要体现在征询企业意见和向企业宣传协会功能等方面，在条件不成熟时绝不以强制命令的形式干预协会组建，这就保证了协会在成立时的自发原则，进而有利于贯彻其在运作中的独立性。
3．注重服务。依照中关村管委会 “规划、调研、协调、督办、服务”的职能定位，管委会在与协会组织交往的过程中，严令摒除“有令不行、办事拖拉、态度刁蛮”等陋习，致力于服务质量和办事效率的改进。同时，政府的执政理念也由“控制”和“干预” 转向“引导”和“服务”，经过一系列从理念到行动的变革，一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府治理体制正在形成。
(三)制度创新。在协会组织的制度规范方面，中关村管委会也有许多创新。比如，2001年中关村管委会制订了《中关村科技园区协会商会工作经费资助办法（试行）》，在园区产业发展专项资金中设立了协会商会支持资金，用以支持协会为实现园区战略目标开展的活动。在专项资金的使用范围中，既包括有政府委托协会开展的常规工作，如行业研究、行业分析、行业或技术标准的制定等；也包括协会自身所需要进行的工作，如行业自律和维权,等等。2001年至2006年，中关村管委会共资助协会商会工作经费1000多万元，资助协会78家次，资助项目225项。
(四)组织创新。制度创新还要有组织保障。从2000年开始，中关村管委会设立了北京市政府部门中独一无二的一个处室——中介服务体系建设处（简称服体处），专门负责培育和引导园区协会组织的建立与发展。协会是联结企业和政府的纽带，而服体处是保证协会与政府间沟通顺畅的重要机构。服体处的主要工作是：研究提出园区行业协会、中介组织的发展规划，组织制定有关政策；促进园区中介组织发展、信用体系建设等工作。具体包括四大方面：（1）协会发展规划及组织发展；（2）专项支持资金的审批；（3）重大政策问题的调查研究；（4）与行业组织的对话与沟通。实践证明，专门机构的设立是政府与协会之间建立稳定、常设的沟通机制的重要组织保证。
六、“政”“会”合作治理的新模式
政府职能的转变和协会组织的发展，不仅使中关村产业园区内的市场秩序得到治理，而且还开创了一种政府与协会合作进行园区治理的崭新模式，在我国治理体制的改革方面进行了积极探索和大胆实践。
（一）职能分工。在中关村产业园区的区域治理中，政府与协会之间的职能分工已经渐趋明晰。在 “规划、调研、协调、督办、服务”的职能定位下，中关村管委会主要负责制定园区总体产业规划、协调园区经济的总体发展、制定相关政策法规、监督查处违规行为，为园区企业成长和经济发展创造良好的宏观环境。
随着政府在市场治理领域的退出，协会组织承担起对企业、行业和市场的治理职能。具体包括：
1．行业治理。协会组织对行业的治理，包括行业准入、行业自律、行业维权和行业规划等。
2．资源整合。中关村最大的资源是人力资源，特别是掌握着各种专长的知识人才。因此在中关村活跃着一批针对各种专业人才和专业知识的协会组织。通过这种专业性的协会组织，中关村的人力资源得到了整合，各种人才的专业特长得到了发挥，这是中关村保持活力的重要保证。
3．政策协调。在中关村，能否有效地利用和争取政府的政策支持，对民营科技企业的生存与发展影响极大。为了能够充分有效地将政府的支持性政策贯彻到企业，也为了能够及时地向政府反映民营企业的需求，一些以政策协调为目标的综合性协会组织应运而生。如，北京市民营实业家协会（简称北京民协），多年来一直致力于宣传和推广政府对民营科技企业的各种支持性政策，代表民营科技企业反映企业发展中的问题和困难，促使政府进一步改善科技中小企业的发展环境，得到了广大民营科技企业的信任和拥护。
（二）授权委托。在操作层面，政府管理和协会治理之间的联系是通过政府的授权、委托和购买服务来进行的，这一运作模式为实现“政会分开”和政府职能的转移提供了具体而有效的途径。
1．职能授权。授权是政府将部分权限内的公共权力交由协会运用，使该公共权力得到更加有效的行使。目前中关村管委会授权协会组织进行的管理工作主要有：（1）资质认定。如高新技术企业和软件企业资质认定等；（2）标准制定。如园区企业的信用标准，闪联的行业标准制定等。
2．项目委托。委托是政府将部分公共服务工作交由协会完成，以补充政府公共服务的不足。近年来，管委会就关系到科技企业和产业园区发展的重大问题，以课题立项、委托或招标等方式，交给协会完成。比如，北京民营科技实业家协会受中关村园区管委会委托，承担了“中关村开放实验室”的协调组织服务工作，由协会组织负责联系企业和高校，摸索出一条产学研合作以及技术转移的可行路径。
目前中关村管委会对协会组织的项目委托已经制度化。通过这种途径，政府了解了园区的现状，明确了园区发展的目标，也实现了对协会组织的资金支持。
3．购买服务。中关村管委会对协会组织提供经费资助的另一重要途径是购买服务。管委会在行使服务行业的职能时，需要协会发挥其自身优势，向管委会提供各自行业或专业领域的调研数据、分析报告和发展规划，为园区整体决策提供参考。管委会通过购买协会服务的方式获取行业发展信息、行业规划以及行业需求，保证了政府宏观调控目标和政策的有效性。近几年来，协会向政府提供的有偿服务主要包括：（1）行业调查。如北京市中关村人力资源协会提供的《中关村科技园区人力资源发展现状调研与分析》等；（2）行业规划。2006年，中关村几家行业协会接受政府受托制定本行业的“十一五发展规划”，比如电子产品市场协会做出的《中关村科技园区“十一五”电子产品市场发展规划》等；（3）行业发展报告。如《中关村科技园区软件产业发展报告》、《中关村电子产品贸易行业发展白皮书》等。
（三）联系沟通。在政府的鼓励下，协会组织积极地代表企业表达利益，参与管理；政府与协会之间形成一种制度性的联系沟通机制。在北京市、海淀区以及中关村管委会等各级政府的有关工作会议上，都邀请协会组织的代表参加，增强了与协会之间的了解和沟通。由协会推选出的中关村科技园区企业家咨询委员会在参与园区重大决策、提供改革发展意见和监督法规政策落实等方面也发挥着重要作用。协会组织制定的多项行业研究、行业规划成果也被中关村科技园区发展总体规划所采纳。2006年国家科技大会后，由中关村协会联席会组织撰写的关于落实“68条”文件的90条政策建议，得到了市领导的高度重视和充分肯定。
七、几点结论
通过对政府与协会合作治理的“中关村模式”的总结，我们可以得到以下几点结论。
第一，在我国体制转型的过程中，协会组织的组织创新不仅与市场经济和行业发展紧密相关，而且也与政府的职能创新相辅相成，互为条件。
第二，政府授权或委托协会组织参与公共治理和公共服务，是弥补政府公共供给不足，拓展社会公共供给的必要途径；同时也符合公共服务向社会化、市场化、民营化发展的趋势。
第三，中关村科技产业园区的经验表明，采取政府与协会组织合作进行社会治理的体制符合我国的国情和社会传承，是构建和谐社会以及社会主义市场经济体制的一种可行模式。
注释:
①参见：聂平平：《公共治理的基本理念》，《光明日报》2004年8月18日；毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1988年版；俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版；［美］登哈特：《新公共服务：服务,而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版。
参考文献：
［1］［美］安纳利•萨克森宁．地区优势硅谷和128公路地区的文化与竞争［M］．北京：中国远东出版社，1999．
［2］康晓光．论合作主义国家［J］．战略与管理，2003，（5）．
［3］张菊梅，刘伟．国家与社会结构转型背景下——公共治理模式的转型研究［J］．电子科技大学学报（社会科学版），2007，（3）．
［4］刘霞．公共管理学科前沿与发展趋势［J］．公共管理学报，2004，（2）．
［5］王锋，陶学荣．政府公共服务职能的界定、问题分析及对策［J］．甘肃社会科学，2005，（4）．
［6］胡象明，董琦．论公共利益及其本质属性［J］．公共管理学报，2006，（1）．
［责任编辑：王 篆］
关键词：行业协会;合作治理;区域创新体系
中图分类号：D668 文献标识码：A
文章编号：１００８－７１６８（２００8）０4－００46－06
在一个区域创新体系中，中介组织扮演着不可或缺的角色。因为只有在中介组织介入的情况下，创新主体之间才能够联结，创新的网络才得以形成，真正意义上的区域创新体系才能够形成。在世界著名的硅谷，众多的企业规模很小，但却有着世界性的竞争力，原因何在？美国经济学家安纳利•萨克森宁揭示了其中的奥秘，她强调硅谷成长的社会结构和文化层面，认为支撑硅谷强大竞争力的一个重要因素就是大量存在的、充满活力的社会网络和中介性、自治的行业组织[1]。
2006年下半年，南开大学经济学院与北京民营科技实业家协会组成联合课题组，对北京市和中关村科技产业园区（简称中关村产业园区或中关村）协会组织的发展情况进行了调研。调研结果显示，由于仍处于经济体制的转型过程中，北京市协会组织的整体发展不很均衡，但在中关村科技产业园区内，协会组织却形成了蓬勃发展的局面。各类协会组织通过各种联系、沟通和协调机制，推动了企业创新活动的开展，促进了行业整体的创新效应，在中关村这一全国最大的科技创新体系中显示了不可或缺的重要地位。
中关村的协会组织为什么能够发展得如此活跃？调查显示，除了与中关村特有的区域文化和社会网络高度相关之外，还与北京市政府的派出机构——中关村管委会的职能创新，以及对协会组织的积极支持与服务密不可分。笔者认为，中关村管委会与协会组织的互动发展，开创了一个政府与协会组织合作进行公共治理的“中关村模式”。这一模式给予我们以下几点启示：
第一，在我国体制转型的过程中，协会组织的组织创新不仅与市场经济和行业发展紧密相关，而且也与政府的职能创新相辅相成，互为条件。
第二，政府授权或委托协会组织参与公共治理和公共服务，是弥补政府公共供给不足，拓展社会公共供给的必要途径；同时也符合公共服务向社会化、市场化、民营化发展的世界趋势。
第三，从我国的社会治理结构来看，采取政府与法团组织合作的体制是比较符合我国国情的；而率先进行这种体制试验的“中关村治理模式”将会对全国各种新园区发展和老社区的转型，产生积极的示范效应。
一、公共治理的理论与实践
（一）公共治理的内涵。20世纪90年代以来，重视公共治理模式的变革，已成为一种引人注目的全球性趋势。公共治理的基本含义，是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要①。与传统的公共行政不同，公共治理是一个上下互动的管理过程，它强调政府、企业和公民社会的共同作用，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对公民社会而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。这是一种以公共利益为目标的社会合作过程——从这一意义上讲，现代公共治理理论的核心是一种合作主义的治理理念[2]。
合作治理的理念，为各个国家公共治理结构的转型提供了思维路径。这就是：全面开放公共事务的治理边界，政府以对话、商谈、合作的方式，以真诚、正确、合理的态度建立与非政府组织和公民社会的合作伙伴关系。国家的建设与发展事实上需要政府与社会各种力量的协作。一个国家政府与社会各种力量互动协作的能力愈强，愈能产生巨大的能量。为此，要通过政府生产性功能的转移，通过社会责任的共担，通过行政授权和契约外包等多种形式，让民间力量释放出来，整合民间不同领域的力量，将民间资源导入国家与社会发展的行列，形成国家建设的合作网络[3]。
（二）公共治理主体的演变。既然公共治理是一种以政府为主体，多种公私机构并存的新型公共事务管理模式，那么公共治理的改革至少有两方面的基本含义：一是从单一的政府统治到政府与民间合作的公共治理；二是政府本身越来越少地采用行政命令的方式行使权力，而是更多地运用公共问责、法制、透明性和公众参与等相关机制来进行宪法、法律和行政管理安排，以及通过引入专业化的执行机构及更多地加强基层政府部门的自治来实现分散化的治理[4]。
由此可见，公共治理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构与私人机构的合作；公共治理的本质是打破政府的行政垄断，把原来由政府独自承担的公共服务转移给各种私人部门和公共团体共同承担，政府与私人机构的界限不那么明显了，在公私部门之间建立了伙伴关系；公共治理引入了市场竞争的管理方式，主张管理方式、方法的多样性[4]。
二、公共服务的角色及其转换
（一）政府的公共服务职能。公共服务是公共治理的一个组成部分。在政府完全治理的体制下，政府职能涉及对国家事务和社会公共事务进行管理的全部活动。有学者把政府职能分为政府职能、经济职能和社会职能三个方面。而公共服务就包含在社会职能里，其又包含文化教育职能、公共服务和保障功能[5]。
政府在公共服务领域可以同时扮演生产者和安排者两个角色。作为生产者，政府直接生产并提供服务给公众和社会，但这部分服务只占公共服务的一小部分。更多的公共服务由政府间接提供，这时政府扮演的是安排者角色，而具体的生产者则可以是私人企业和非营利机构[6]。
政府间接提供公共服务的方式是多种多样的，根据西方国家的经验，有契约外包、特许经营、政府补助、代币券及社区化，等等。美国民营化大师萨瓦斯概括了10种公共服务安排方式，它们分别是：政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补贴、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。这10种安排中的前3种政府是生产者，在其余7种安排中生产者都可以是私营部门和第三部门[5]。
（二）公共服务的角色转换与公共参与。新公共管理运动的兴起是对传统政府理论和传统公共行政理论的批判。批判的焦点在于政府组织的低效率不能有效满足公众的需求，以及政府能力的有限性。基于这两大前提，必然要求寻求政府以外的社会力量。从西方20世纪70年代以来的公共行政改革实践来看，基本都倾向于放手让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。改革的成功经验都贯穿着“政府不必是唯一提供者”的多元化主体信念。有学者认为，这一信念应当这样理解：
1．政府的有限能力决定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部门与私营部门、非政府组织的合作性伙伴关系是必然的理性选择，也是通过多种途径实现公共利益的组织基础。
2．政府虽然不必是唯一的提供者，但政府的某些传统责任和职能是不能放弃的，而且某些公共物品只能由政府来提供。也就是说，主张多元化供给并不能全盘否认政府的作用，政府毕竟是最核心的公共管理主体。
3．这一信念意味着政府不必直接提供某些公共物品，它可能通过有效的、激励性的制度安排来鼓励其他社会主体参与供给，也可能通过集体购买的方式满足公众的需求。这样，政府既不必在力所不及的情况下直接提供公共物品，也能够保证公共利益的实现[6]。
三、协会组织参与公共服务的动因分析
从公共治理和公共服务逐步走向社会化、市场化和民营化的发展趋势来看，作为第三部门的协会组织不仅大有可为，而且还应该更加积极主动地参与实践。那么，在什么情况下协会组织可以介入到公共服务之中?或者说协会组织参与公共服务的动因是什么？协会组织参与公共服务又会采取什么形式呢？通过对中关村协会组织的调查可知，协会组织是由具有相同利益的成员组成的一种社会团体，其本质含义是一种俱乐部产品。协会组织之所以能够突破其俱乐部的组织边界，参与更大范围的公共治理，首先是出于协会组织自身的利益需求。
（一）社会分层的需求。随着我国经济与社会的不断发展，社会出现越来越多的分层，各种公共治理和公共服务的需求不断涌现，政府已经难以一一满足。此时就需要有协会这样的组织来参与公共物品的供给，以满足不同阶层、不同群体的需求。因此，随着社会分层的不断出现，协会组织也就越来越成为政府公共供给的一种必要补充。
（二）表达意见的需求。由于我国社会分层的增加，各个阶层、各个群体都需要充分表达自己的意见，维护自己群体的利益。群体意见的表达必然会产生一定的外部性，比如涉及其他群体的利益，或是更大范围的公共利益等。因此，只有使协会参与到更大范围的公共事务之中，特定群体的意见才可能充分表达，群体利益才能得到维护。
（三）反对垄断的需求。随着我国经济民主化的不断发展，完全由政府垄断公共事务不仅存在效率低下和服务不足的问题，而且有损于社会公平。为此，作为独立主体的社会团体必然会要求参与公共事务，打破政府垄断，进而提高公共服务的效率。从这个意义上来看，除去个别的特殊部门，凡是由政府垄断的公共治理和公共服务，都可以有各种经济和社会团体不同程度的共同参与。
当协会组织出于自身的利益需求参与到公共治理的社会活动之中，就会带来一种外部性效应：因为协会的参与而使公共供给增加，公共环境优化，进而使每个社会组织的外部收益增大，尤其是参与的协会还可获得更多的话语权和决策权。这就激励了协会组织积极地参与公共治理，最终形成多元主体参与公共治理的理想格局。
四、协会组织参与公共治理的形式
协会组织参与公共服务有两种形式。一种是自在的形式：由于公共服务具有明显的外部效应，任何协会组织在为特定行业和特定群体提供集体性公共服务的同时，实际上也就在更大范围上为其他主体提供了服务。另一种是自为的形式：随着创新主体对创新环境要求的提高，协会组织也会主动地要求参与公共服务，藉此获得更多的参与效益。由于协会组织的积极参与，中关村产业园区在公共服务体系的建设、科学技术成果的转化以及自主创新品牌的提升等方面都取得了显著的成果。在区域创新体系中一些重要的公共供给方面，都有协会组织的积极参与。
(一)参与信用体系的建设。信用对现代市场及绩效相关经济活动的效率有着重要作用。在市场交易过程中，信用是降低经济系统中交易行为风险必要的“简化装置”。在一定程度上，区域创新活动的开展也是从个人信用向关系信用、组织信用、最后形成制度信用的演进过程。
北京中关村企业信用促进会是2003年7月由中关村科技产业园区内各高新技术企业，以及相关的中介机构等自愿联合发起成立。协会成立后，即承担起政府委托的中关村信用体系建设的工作。目前，该协会的会员单位已从当初的不到100家，发展到现在约900家，成为园区中会员数量相对较大的协会组织之一。协会成员累计使用的信用评级报告数量已超过1180份；累计使用的征信报告数量已超过700份。通过信促会的服务，中关村中小科技企业主动使用信用评级报告和信用调查报告的积极性不断提高。相应地，企业在金融机构中的信用程度也在不断提高，融资能力不断增强，创新活动的开展也更加顺畅。
(二)推动科学技术成果转移。北京技术市场协会成立于2005年，其基本任务是搭建创新平台，宣传国家有关技术市场的法律、法规和政策，通过推动技术贸易和科技成果的转移，促进社会发展和科技进步。为此，该协会参与主办了“中国•北京科技成果与专利国际投资合作洽谈会”；积极参加天津北方技术市场的会员联络大会；借助环渤海技术转移联盟的平台，将优秀的会员单位和技术中介机构介绍到整个环渤海区域。2006年，协会在天津滨海新区发起召开“环渤海技术转移与区域合作滨海论坛”，并与天津北方技术市场共同举行了“京津企业家（CTO）沙龙”活动，近40家京津的CTO和企业高官出席沙龙，相互交流、介绍经验、共论合作。通过对区域内、区域之间的技术转移、合作等项目的推进，技术市场协会有效地补充了区域创新中的重要环节——技术转移，对区域创新体系的完善发挥了作用。
(三)倡导自主品牌创新。2006年，由北京中关村产业园区多家知名自主品牌企业自愿联合发起，成立了北京中关村自主品牌创新发展协会。该协会成立的宗旨是“自主创新、民族品牌、产业报国”，主要工作是通过传递政策信息、开展品牌调研和进行品牌宣传等特色服务，将中关村具有自主品牌的企业整合在一起，形成了中关村自主品牌的企业集群。同时，还要通过中关村自主品牌的不断创新，积极配合政府的“创新型国家”的战略规划，使“中关村”和中关村的品牌企业站在国家创新战略排头兵的高度。
(四)改善园区创业服务环境。中关村是我国重要的创业创新基地，每年有大量的科技中小企业在这里诞生并成长。但是随着企业不断增加，中关村创业服务的空间资源产生紧缺，办公用房租金不断提高。中小企业在创业初期，往往受到租房难、房租高的困扰。中关村不动产商会通过调查了解到，中关村实际上还有一些楼宇资源尚未充分利用。通过对这些楼宇资源的再开发，是可以满足中小企业创业租房的部分需求的。为此，该商会从2006年开始，通过几次新闻发布会，推出了“中关村科技园区小企业创业服务楼”项目。该项目不仅提供了租金低廉的办公用房，而且还引入了政府对于创业的29项优惠政策，大大降低了入住企业的创业成本。
创业服务楼的公共服务性质是非常典型的。首先解决了创业企业的燃眉之急；其次也整合了园区的存量资源，提高了创新活动的效率；同时还丰富了科技企业孵化器的功能，进一步完善了中关村科技园区的创业服务体系。
五、中关村管委会：一个创新型的园区政府
在当前我国深化改革，经济社会转型的大背景下，政府职能转换成为最重要的议题之一。作为一个新兴科技产业园区的政府，中关村管委会结合中关村产业园区的特点，提出以“规划、调研、协调、督办、服务”为主要内容的政府职能，率先实现了由传统的管制向现代的治理，由完全的政府治理向合作治理的转变。在明确基本职能的基础上，中关村管委会在理念、体制以及管理方式上进行了全方位的创新，为中关村“合作治理”模式的有效运行提供了制度保障。
(一)理念创新。行动的创新首先取决于理念的创新。中关村管委会在建设创新型科技产业园区的过程中，深刻地认识到“协会商会组织是中关村科技园区组织创新的重要组成部分”。在支持和依靠协会组织进行园区管理的过程中，管委会得出了四点重要体会。第一，园区市场经济的发展需要协会组织发挥规范市场、提供公共服务等作用；第二，建立“服务型”政府需要推动协会组织的发展；第三，协会组织承担协调企业、行业以及行业与政府之间的关系是园区发展的必然趋势；第四，园区协会商会的健康发展是园区软环境建设的一项重要任务。
（二）管理创新。在上述理念指导下，管委会对协会组织的管理方式进行了创新。
1．“不问出身，一视同仁”。对于活跃在园区的各种协会组织，不管挂靠哪一级业务主管单位，管委会都一视同仁地给予支持。这种“淡化主管部门”的管理方式，为新协会的顺利创建以及老协会的积极转型，都提供了良好的政策环境。现在活跃在中关村的30家协会组织，均已经淡化了其最初的背景和形态，成为科技企业和企业家交流信息、自律自治及上下沟通必不可少的中介组织。
2．不加干预。对于协会组织，中关村管委会采取了开放式引导和推进的做法，也即“政府指导但不干涉”。在协会成立的过程中，一律按照《社会团体登记管理条例》，指导协会按照章程依法运行。管委会的引导作用主要体现在征询企业意见和向企业宣传协会功能等方面，在条件不成熟时绝不以强制命令的形式干预协会组建，这就保证了协会在成立时的自发原则，进而有利于贯彻其在运作中的独立性。
3．注重服务。依照中关村管委会 “规划、调研、协调、督办、服务”的职能定位，管委会在与协会组织交往的过程中，严令摒除“有令不行、办事拖拉、态度刁蛮”等陋习，致力于服务质量和办事效率的改进。同时，政府的执政理念也由“控制”和“干预” 转向“引导”和“服务”，经过一系列从理念到行动的变革，一个“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府治理体制正在形成。
(三)制度创新。在协会组织的制度规范方面，中关村管委会也有许多创新。比如，2001年中关村管委会制订了《中关村科技园区协会商会工作经费资助办法（试行）》，在园区产业发展专项资金中设立了协会商会支持资金，用以支持协会为实现园区战略目标开展的活动。在专项资金的使用范围中，既包括有政府委托协会开展的常规工作，如行业研究、行业分析、行业或技术标准的制定等；也包括协会自身所需要进行的工作，如行业自律和维权,等等。2001年至2006年，中关村管委会共资助协会商会工作经费1000多万元，资助协会78家次，资助项目225项。
(四)组织创新。制度创新还要有组织保障。从2000年开始，中关村管委会设立了北京市政府部门中独一无二的一个处室——中介服务体系建设处（简称服体处），专门负责培育和引导园区协会组织的建立与发展。协会是联结企业和政府的纽带，而服体处是保证协会与政府间沟通顺畅的重要机构。服体处的主要工作是：研究提出园区行业协会、中介组织的发展规划，组织制定有关政策；促进园区中介组织发展、信用体系建设等工作。具体包括四大方面：（1）协会发展规划及组织发展；（2）专项支持资金的审批；（3）重大政策问题的调查研究；（4）与行业组织的对话与沟通。实践证明，专门机构的设立是政府与协会之间建立稳定、常设的沟通机制的重要组织保证。
六、“政”“会”合作治理的新模式
政府职能的转变和协会组织的发展，不仅使中关村产业园区内的市场秩序得到治理，而且还开创了一种政府与协会合作进行园区治理的崭新模式，在我国治理体制的改革方面进行了积极探索和大胆实践。
（一）职能分工。在中关村产业园区的区域治理中，政府与协会之间的职能分工已经渐趋明晰。在 “规划、调研、协调、督办、服务”的职能定位下，中关村管委会主要负责制定园区总体产业规划、协调园区经济的总体发展、制定相关政策法规、监督查处违规行为，为园区企业成长和经济发展创造良好的宏观环境。
随着政府在市场治理领域的退出，协会组织承担起对企业、行业和市场的治理职能。具体包括：
1．行业治理。协会组织对行业的治理，包括行业准入、行业自律、行业维权和行业规划等。
2．资源整合。中关村最大的资源是人力资源，特别是掌握着各种专长的知识人才。因此在中关村活跃着一批针对各种专业人才和专业知识的协会组织。通过这种专业性的协会组织，中关村的人力资源得到了整合，各种人才的专业特长得到了发挥，这是中关村保持活力的重要保证。
3．政策协调。在中关村，能否有效地利用和争取政府的政策支持，对民营科技企业的生存与发展影响极大。为了能够充分有效地将政府的支持性政策贯彻到企业，也为了能够及时地向政府反映民营企业的需求，一些以政策协调为目标的综合性协会组织应运而生。如，北京市民营实业家协会（简称北京民协），多年来一直致力于宣传和推广政府对民营科技企业的各种支持性政策，代表民营科技企业反映企业发展中的问题和困难，促使政府进一步改善科技中小企业的发展环境，得到了广大民营科技企业的信任和拥护。
（二）授权委托。在操作层面，政府管理和协会治理之间的联系是通过政府的授权、委托和购买服务来进行的，这一运作模式为实现“政会分开”和政府职能的转移提供了具体而有效的途径。
1．职能授权。授权是政府将部分权限内的公共权力交由协会运用，使该公共权力得到更加有效的行使。目前中关村管委会授权协会组织进行的管理工作主要有：（1）资质认定。如高新技术企业和软件企业资质认定等；（2）标准制定。如园区企业的信用标准，闪联的行业标准制定等。
2．项目委托。委托是政府将部分公共服务工作交由协会完成，以补充政府公共服务的不足。近年来，管委会就关系到科技企业和产业园区发展的重大问题，以课题立项、委托或招标等方式，交给协会完成。比如，北京民营科技实业家协会受中关村园区管委会委托，承担了“中关村开放实验室”的协调组织服务工作，由协会组织负责联系企业和高校，摸索出一条产学研合作以及技术转移的可行路径。
目前中关村管委会对协会组织的项目委托已经制度化。通过这种途径，政府了解了园区的现状，明确了园区发展的目标，也实现了对协会组织的资金支持。
3．购买服务。中关村管委会对协会组织提供经费资助的另一重要途径是购买服务。管委会在行使服务行业的职能时，需要协会发挥其自身优势，向管委会提供各自行业或专业领域的调研数据、分析报告和发展规划，为园区整体决策提供参考。管委会通过购买协会服务的方式获取行业发展信息、行业规划以及行业需求，保证了政府宏观调控目标和政策的有效性。近几年来，协会向政府提供的有偿服务主要包括：（1）行业调查。如北京市中关村人力资源协会提供的《中关村科技园区人力资源发展现状调研与分析》等；（2）行业规划。2006年，中关村几家行业协会接受政府受托制定本行业的“十一五发展规划”，比如电子产品市场协会做出的《中关村科技园区“十一五”电子产品市场发展规划》等；（3）行业发展报告。如《中关村科技园区软件产业发展报告》、《中关村电子产品贸易行业发展白皮书》等。
（三）联系沟通。在政府的鼓励下，协会组织积极地代表企业表达利益，参与管理；政府与协会之间形成一种制度性的联系沟通机制。在北京市、海淀区以及中关村管委会等各级政府的有关工作会议上，都邀请协会组织的代表参加，增强了与协会之间的了解和沟通。由协会推选出的中关村科技园区企业家咨询委员会在参与园区重大决策、提供改革发展意见和监督法规政策落实等方面也发挥着重要作用。协会组织制定的多项行业研究、行业规划成果也被中关村科技园区发展总体规划所采纳。2006年国家科技大会后，由中关村协会联席会组织撰写的关于落实“68条”文件的90条政策建议，得到了市领导的高度重视和充分肯定。
七、几点结论
通过对政府与协会合作治理的“中关村模式”的总结，我们可以得到以下几点结论。
第一，在我国体制转型的过程中，协会组织的组织创新不仅与市场经济和行业发展紧密相关，而且也与政府的职能创新相辅相成，互为条件。
第二，政府授权或委托协会组织参与公共治理和公共服务，是弥补政府公共供给不足，拓展社会公共供给的必要途径；同时也符合公共服务向社会化、市场化、民营化发展的趋势。
第三，中关村科技产业园区的经验表明，采取政府与协会组织合作进行社会治理的体制符合我国的国情和社会传承，是构建和谐社会以及社会主义市场经济体制的一种可行模式。
注释:
①参见：聂平平：《公共治理的基本理念》，《光明日报》2004年8月18日；毛寿龙等：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1988年版；俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版；［美］登哈特：《新公共服务：服务,而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版。
参考文献：
［1］［美］安纳利•萨克森宁．地区优势硅谷和128公路地区的文化与竞争［M］．北京：中国远东出版社，1999．
［2］康晓光．论合作主义国家［J］．战略与管理，2003，（5）．
［3］张菊梅，刘伟．国家与社会结构转型背景下——公共治理模式的转型研究［J］．电子科技大学学报（社会科学版），2007，（3）．
［4］刘霞．公共管理学科前沿与发展趋势［J］．公共管理学报，2004，（2）．
［5］王锋，陶学荣．政府公共服务职能的界定、问题分析及对策［J］．甘肃社会科学，2005，（4）．
［6］胡象明，董琦．论公共利益及其本质属性［J］．公共管理学报，2006，（1）．
［责任编辑：王 篆］