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摘 要 民航局文件中对国内航空运输货物的声明价值设置了最高限制。本文分析了这些声明价值限额条款的法律性质，认为违反这些条款并不导致国内航空货物运输合同的无效，也不会导致航空公司受到行政处罚。
关键词 民航 货物运输 声明价值 限额
作者简介：谢新明，广州民航职业技术学院，讲师，研究方向：法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-105-02
近年来，随着国内低成本航空运输的放开，民用航空运输市场的竞争越来越激烈。在这种竞争压力之下，航空公司纷纷努力开拓新的服务项目。近日，有航空公司的朋友向笔者咨询一个问题，航空公司是否可以不遵守民航局对托运货物声明价值限额的规定，为承运货物办理超出局方价值限额的声明价值？
对于航空公司从事货物国内运输的业务行为，民航局现行有效的文件是《中国民用航空货物国内运输规则》。该规则的第八条规定，“托运人托运的货物，毛重每公斤价值在人民币20元以上的，可办理货物声明价值，按规定交纳声明价值附加费。每张货运单的声明价值一般不超过人民币50万元。”根据这个条款，如果托运人提出托运一件或一批超过50万元的货物并希望办理相应的声明价值，航空公司即便是有意承运，也只能拒绝。
一、问题的背景：民航货物国内运输的赔偿问题
在开展高价值货物的运输之前，航空公司肯定要评估一个问题：高价值货物的赔偿风险是否会超出其能够从货运业务中获得的收益？对于托运人而言，在他们将货物交给航空公司托运之前，肯定也会考虑航空公司的赔偿是否能够填补其高价值货物出现损失的风险。
关于航空运输中货物损失的赔偿，实际上有三种方案：第一种方案是按照民航业的货物赔偿限额进行赔偿；第二种方案是在承运人（航空公司）有过错情形下按照货物的价值实行无限额赔偿；第三种方案是航空公司按照托运人的声明价值（结合参考货物实际价值）作出赔偿。
在第一种方案中，航空公司对货物损失的赔偿将按照民航法规中的赔偿限额作出。《民用航空法》第一百二十八条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”根据2006年制定的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，国内航空运输承运人“对旅客托运的行李和对运输的货物的赔偿责任限额，为每公斤人民币100元。” 这个赔偿责任限额显然不能满足高价值货物在航空运输中出现损失后的赔偿要求，无法让高价值货物的托运人放心。
第二种方案依据的是《民用航空法》第一百三十二条对于上述赔偿责任限额的一个例外规定：“经证明，航空运输中的损失是由于承运人或者其受雇人、代理人的故意或者明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为造成的，承运人无权援用本法第一百二十八条、第一百二十九条有关赔偿责任限制的规定；证明承运人的受雇人、代理人有此种作为或者不作为的，还应当证明该受雇人、代理人是在受雇、代理范围内行事。”据此，在托运人提出承运人或其受雇人、代理人有过错等证据的基础上，航空公司对于货物的赔偿将不受上述赔偿责任限额的限制。
第三种方案是借助于声明价值这一合同安排来提高航空公司的货物赔偿金额。由于民航业的货物赔偿责任限额是按照普通货物的价值来设置的，而《民用航空法》第一百三十二条又比较难以证明，所以比较可行的方案是托运人选择办理声明价值来防范自己高价值货物的货损风险。《民用航空法》第一百二十八条规定：“旅客或者托运人在交运托运行李或者货物时，特别声明在目的地点交付时的利益，并在必要时支付附加费的，除承运人证明旅客或者托运人声明的金额高于托运行李或者货物在目的地点交付时的实际利益外，承运人应当在声明金额范围内承担责任。”《中国民用航空货物国内运输规则》第四十五条和《中国民用航空货物国际运输规则》第十二条也都有类似规定。
在这样的安排下，托运人的损失可以得到足够的补偿，而航空公司也额外收取了一笔声明价值费作为承担更高风险的收益。这对于双方都是不错的选择。可是，民航局的声明价值限额规定恰恰拦阻了航空公司与托运人之间的这种自愿行为。
二、航空公司货运行为的法律性质
对民航货物国内运输规则中声明价值限额条款的法律分析，应当考虑航空公司开展货物運输行为的法律性质。航空公司拥有经营自主权，对外开展货物运输业务的行为是其私权利的体现。对于民事主体行使私权利的行为，有一条被普遍认可的法理原则就是“法无禁止即自由”。“‘法无禁止即自由’，指只要不违反法律的强行性规范，公权机关就不能以任何名义干涉公民的行为，而公民也不必为此承担法律责任。”
进一步分析该行为在民事行为中的具体归类，航空公司与托运人之间关于一方承运货物而另一方支付运费的行为属于航空公司与托运人这两个民事主体之间的合同行为。对于民事主体之间的合同行为，合同法也是以合同自由为一般原则。合同自由原则意味着，民事主体在进行合同行为时，享有按照自己的意愿来设立、变更和终止民事权利义务关系的自由。
根据合同自由原则，只要是民事主体航空公司和托运人之间自愿达成运输高价值货物并约定好声明价值的合同，那么这种合同就应当得到法律的认可和保护。换句话说，如果航空公司与托运人自愿达成的运输合同中约定了超过50万元的声明价值，也应该得到法律的认可和保护。
不过，对于上述判断，还必须分析合同法中对民事主体合同自由的例外规定。具体而言，对于民事主体之间自愿达成的合同，合同法在以下几种特定的情形下否定了它们的法律拘束力。《合同法》第七条从合同当事人义务的角度规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”如果民事主体之间的合同没有遵守前述规定，《合同法》第五十二条从法律后果的角度规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”那么，《中国民用航空货物国内运输规则》是否属于《合同法》第五十二条规定的不可违反的“法律、行政法规”呢？ 三、价值限额规定的法律性质
按照立法法的规定，我国法律的渊源主要有法律、行政法规、部门规章和地方性法规等几种类型。《立法法》第八十条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”按照文件的制定主体进行归类，国务院所属的各部、委员会在自己的职权范围内发布的调整部门管理事项的规范性文件属于部门规章。由于《中国民用航空货物国内运输规则》是国家民用航空总局（现为国家民航局）所制定的规范性文件，这类文件应当归类为国家部委制定的部门规章。
《合同法》第五十二条第五款中不可违反的“法律、行政法规”是否可以做扩大解释呢？对于这个问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”按照最高院对《合同法》的这个司法解释，部门规章不可以作为《合同法》第五十二条第五款中认定合同无效的依据。
既然《中国民用航空货物国内运输规则》是由作为国家部委的中國民用航空总局所制定和颁布，该文件就属于部门规章，而非《合同法》第五十二条第五款所列行政法规，不影响航空运输合同的有效性。
同时，《中国民用航空货物国内运输规则》第八条的规定是否属于强制性规定呢？法律上的强制性规定分为两种：命令性的规定和禁止性的规定。命令性的规定是在法律条文上表述为“应当”怎么样、“必须”怎么样。禁止性的规定在法律条文上表述为“不得”怎么样、“禁止”怎么样。
按照上述强制性规定的表述特点去审视上述声明价值限额的规定，《中国民用航空货物国内运输规则》第八条并不属于强制性规定，更谈不上属于效力性强制性规定。
既然声明价值超限额并不属于违反法律、行政法规的强制性规定，航空公司与托运人约定超过50万元声明价值的货物运输合同应合法有效，对航空公司与托运人均有法律拘束力。
那么，违反民航局的规章是否可能受到行政制裁呢？在《中国民用航空货物国内运输规则》的全文中，并没有规定违反该条款的法律责任。本文作者经过查找现行有效的《民用航空监察员行政执法手册》，也没有发现相应的行政执法项目。从民航局对违反这一条款的行为并没有规定罚则的动机推测，民航局之所以规定声明价值限额也仅是出于行业指导的目的。
相比之下，对于航空公司运输货物的行为，《中国民用航空货物国际运输规则》就没有对货物的声明价值施加这种限制。在规定有货物价值和声明价值的相应条款（第十二条）以及在全文中，《中国民用航空货物国际运输规则》完全没有类似的规定。根据《中国民用航空货物国际运输规则》第十七条，航空公司有权利制定每张货运单的声明价值限额和每架航空器载运货物总价值的限额并加以执行。
综合上述对文件性质和条款性质的分析，《中国民用航空货物国内运输规则》第八条第二款关于国内航空运输货物的声明价值限额（人民币50万元）的规定不属于《合同法》第五十二条第五款所列合同无效的依据，不影响国内航空货物运输合同的有效性。因此，航空公司可以突破人民币50万元的声明价值限额开展高价值货物的航空运输服务。
注释：
《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》（中国民用航空总局令第164号）第三条.
《中国民用航空货物国内运输规则》第四十五条：“由于承运人的原因造成货物丢失、短缺、变质、污染、损坏，应按照下列规定赔偿：……（二）已向承运人办理货物声明价值的货物，按声明的价值赔偿；如承运人证明托运人的声明价值高于货物的实际价值时，按实际损失赔偿。”《中国民用航空货物国际运输规则》第十二条：“托运人托运毛重每公斤价值超过承运人规定限额的货物，可办理货物声明价值，并支付声明价值附加费。”在国际航空货物运输方面，根据《民用航空法》第一百二十九条与第一百三十二条和《1999年蒙特利尔公约》第二十二条第三款，除非承运人或者其受雇人、代理人的故意或者明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为造成货物损失之外，承运人对办理了声明价值的国际航空运输货物损失的赔偿，也适用类似的规定。
刘风景.“法无禁止即自由”的中国意义.山东社会科学.2014（8）.
钟瑞栋.论民法中强制性规范的类型.人大法律评论.2010年卷.
《中国民用航空货物国际运输规则》第十七条：“承运人可以规定每张货运单的声明价值限额。承运人对超过其声明价值规定限额的货物可以拒绝运输。承运人可以规定每架航空器载运货物总价值的限额。”
关键词 民航 货物运输 声明价值 限额
作者简介：谢新明，广州民航职业技术学院，讲师，研究方向：法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-105-02
近年来，随着国内低成本航空运输的放开，民用航空运输市场的竞争越来越激烈。在这种竞争压力之下，航空公司纷纷努力开拓新的服务项目。近日，有航空公司的朋友向笔者咨询一个问题，航空公司是否可以不遵守民航局对托运货物声明价值限额的规定，为承运货物办理超出局方价值限额的声明价值？
对于航空公司从事货物国内运输的业务行为，民航局现行有效的文件是《中国民用航空货物国内运输规则》。该规则的第八条规定，“托运人托运的货物，毛重每公斤价值在人民币20元以上的，可办理货物声明价值，按规定交纳声明价值附加费。每张货运单的声明价值一般不超过人民币50万元。”根据这个条款，如果托运人提出托运一件或一批超过50万元的货物并希望办理相应的声明价值，航空公司即便是有意承运，也只能拒绝。
一、问题的背景：民航货物国内运输的赔偿问题
在开展高价值货物的运输之前，航空公司肯定要评估一个问题：高价值货物的赔偿风险是否会超出其能够从货运业务中获得的收益？对于托运人而言，在他们将货物交给航空公司托运之前，肯定也会考虑航空公司的赔偿是否能够填补其高价值货物出现损失的风险。
关于航空运输中货物损失的赔偿，实际上有三种方案：第一种方案是按照民航业的货物赔偿限额进行赔偿；第二种方案是在承运人（航空公司）有过错情形下按照货物的价值实行无限额赔偿；第三种方案是航空公司按照托运人的声明价值（结合参考货物实际价值）作出赔偿。
在第一种方案中，航空公司对货物损失的赔偿将按照民航法规中的赔偿限额作出。《民用航空法》第一百二十八条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”根据2006年制定的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，国内航空运输承运人“对旅客托运的行李和对运输的货物的赔偿责任限额，为每公斤人民币100元。” 这个赔偿责任限额显然不能满足高价值货物在航空运输中出现损失后的赔偿要求，无法让高价值货物的托运人放心。
第二种方案依据的是《民用航空法》第一百三十二条对于上述赔偿责任限额的一个例外规定：“经证明，航空运输中的损失是由于承运人或者其受雇人、代理人的故意或者明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为造成的，承运人无权援用本法第一百二十八条、第一百二十九条有关赔偿责任限制的规定；证明承运人的受雇人、代理人有此种作为或者不作为的，还应当证明该受雇人、代理人是在受雇、代理范围内行事。”据此，在托运人提出承运人或其受雇人、代理人有过错等证据的基础上，航空公司对于货物的赔偿将不受上述赔偿责任限额的限制。
第三种方案是借助于声明价值这一合同安排来提高航空公司的货物赔偿金额。由于民航业的货物赔偿责任限额是按照普通货物的价值来设置的，而《民用航空法》第一百三十二条又比较难以证明，所以比较可行的方案是托运人选择办理声明价值来防范自己高价值货物的货损风险。《民用航空法》第一百二十八条规定：“旅客或者托运人在交运托运行李或者货物时，特别声明在目的地点交付时的利益，并在必要时支付附加费的，除承运人证明旅客或者托运人声明的金额高于托运行李或者货物在目的地点交付时的实际利益外，承运人应当在声明金额范围内承担责任。”《中国民用航空货物国内运输规则》第四十五条和《中国民用航空货物国际运输规则》第十二条也都有类似规定。
在这样的安排下，托运人的损失可以得到足够的补偿，而航空公司也额外收取了一笔声明价值费作为承担更高风险的收益。这对于双方都是不错的选择。可是，民航局的声明价值限额规定恰恰拦阻了航空公司与托运人之间的这种自愿行为。
二、航空公司货运行为的法律性质
对民航货物国内运输规则中声明价值限额条款的法律分析，应当考虑航空公司开展货物運输行为的法律性质。航空公司拥有经营自主权，对外开展货物运输业务的行为是其私权利的体现。对于民事主体行使私权利的行为，有一条被普遍认可的法理原则就是“法无禁止即自由”。“‘法无禁止即自由’，指只要不违反法律的强行性规范，公权机关就不能以任何名义干涉公民的行为，而公民也不必为此承担法律责任。”
进一步分析该行为在民事行为中的具体归类，航空公司与托运人之间关于一方承运货物而另一方支付运费的行为属于航空公司与托运人这两个民事主体之间的合同行为。对于民事主体之间的合同行为，合同法也是以合同自由为一般原则。合同自由原则意味着，民事主体在进行合同行为时，享有按照自己的意愿来设立、变更和终止民事权利义务关系的自由。
根据合同自由原则，只要是民事主体航空公司和托运人之间自愿达成运输高价值货物并约定好声明价值的合同，那么这种合同就应当得到法律的认可和保护。换句话说，如果航空公司与托运人自愿达成的运输合同中约定了超过50万元的声明价值，也应该得到法律的认可和保护。
不过，对于上述判断，还必须分析合同法中对民事主体合同自由的例外规定。具体而言，对于民事主体之间自愿达成的合同，合同法在以下几种特定的情形下否定了它们的法律拘束力。《合同法》第七条从合同当事人义务的角度规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”如果民事主体之间的合同没有遵守前述规定，《合同法》第五十二条从法律后果的角度规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”那么，《中国民用航空货物国内运输规则》是否属于《合同法》第五十二条规定的不可违反的“法律、行政法规”呢？ 三、价值限额规定的法律性质
按照立法法的规定，我国法律的渊源主要有法律、行政法规、部门规章和地方性法规等几种类型。《立法法》第八十条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”按照文件的制定主体进行归类，国务院所属的各部、委员会在自己的职权范围内发布的调整部门管理事项的规范性文件属于部门规章。由于《中国民用航空货物国内运输规则》是国家民用航空总局（现为国家民航局）所制定的规范性文件，这类文件应当归类为国家部委制定的部门规章。
《合同法》第五十二条第五款中不可违反的“法律、行政法规”是否可以做扩大解释呢？对于这个问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”按照最高院对《合同法》的这个司法解释，部门规章不可以作为《合同法》第五十二条第五款中认定合同无效的依据。
既然《中国民用航空货物国内运输规则》是由作为国家部委的中國民用航空总局所制定和颁布，该文件就属于部门规章，而非《合同法》第五十二条第五款所列行政法规，不影响航空运输合同的有效性。
同时，《中国民用航空货物国内运输规则》第八条的规定是否属于强制性规定呢？法律上的强制性规定分为两种：命令性的规定和禁止性的规定。命令性的规定是在法律条文上表述为“应当”怎么样、“必须”怎么样。禁止性的规定在法律条文上表述为“不得”怎么样、“禁止”怎么样。
按照上述强制性规定的表述特点去审视上述声明价值限额的规定，《中国民用航空货物国内运输规则》第八条并不属于强制性规定，更谈不上属于效力性强制性规定。
既然声明价值超限额并不属于违反法律、行政法规的强制性规定，航空公司与托运人约定超过50万元声明价值的货物运输合同应合法有效，对航空公司与托运人均有法律拘束力。
那么，违反民航局的规章是否可能受到行政制裁呢？在《中国民用航空货物国内运输规则》的全文中，并没有规定违反该条款的法律责任。本文作者经过查找现行有效的《民用航空监察员行政执法手册》，也没有发现相应的行政执法项目。从民航局对违反这一条款的行为并没有规定罚则的动机推测，民航局之所以规定声明价值限额也仅是出于行业指导的目的。
相比之下，对于航空公司运输货物的行为，《中国民用航空货物国际运输规则》就没有对货物的声明价值施加这种限制。在规定有货物价值和声明价值的相应条款（第十二条）以及在全文中，《中国民用航空货物国际运输规则》完全没有类似的规定。根据《中国民用航空货物国际运输规则》第十七条，航空公司有权利制定每张货运单的声明价值限额和每架航空器载运货物总价值的限额并加以执行。
综合上述对文件性质和条款性质的分析，《中国民用航空货物国内运输规则》第八条第二款关于国内航空运输货物的声明价值限额（人民币50万元）的规定不属于《合同法》第五十二条第五款所列合同无效的依据，不影响国内航空货物运输合同的有效性。因此，航空公司可以突破人民币50万元的声明价值限额开展高价值货物的航空运输服务。
注释：
《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》（中国民用航空总局令第164号）第三条.
《中国民用航空货物国内运输规则》第四十五条：“由于承运人的原因造成货物丢失、短缺、变质、污染、损坏，应按照下列规定赔偿：……（二）已向承运人办理货物声明价值的货物，按声明的价值赔偿；如承运人证明托运人的声明价值高于货物的实际价值时，按实际损失赔偿。”《中国民用航空货物国际运输规则》第十二条：“托运人托运毛重每公斤价值超过承运人规定限额的货物，可办理货物声明价值，并支付声明价值附加费。”在国际航空货物运输方面，根据《民用航空法》第一百二十九条与第一百三十二条和《1999年蒙特利尔公约》第二十二条第三款，除非承运人或者其受雇人、代理人的故意或者明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为造成货物损失之外，承运人对办理了声明价值的国际航空运输货物损失的赔偿，也适用类似的规定。
刘风景.“法无禁止即自由”的中国意义.山东社会科学.2014（8）.
钟瑞栋.论民法中强制性规范的类型.人大法律评论.2010年卷.
《中国民用航空货物国际运输规则》第十七条：“承运人可以规定每张货运单的声明价值限额。承运人对超过其声明价值规定限额的货物可以拒绝运输。承运人可以规定每架航空器载运货物总价值的限额。”