论文部分内容阅读
当前，我国投资体制改革正在深入推进，对政府投资的监管正在得到加强。学习借鉴市场经济国家加强政府投资监管的做法和经验，对于加强和完善我国政府投资监管，具有重要的意义。
一、市场经济国家政府投资监管的做法和经验
（一） 相关法律体系健全完善
西方市场经济国家在政府投资领域的法律制度和政策规定系统而健全，各投资及利益主体的权力和责任、项目建设的程序和规范等均可在相关法律和政策中找到，这构成了政府投资监督管理的坚实基础和前提。
日本的政府投资是战后日本推动经济增长的重要手段之一，其主要是通过投资立法实现，战后日本颁布的和政府投资有关的法律达20多部。如在经济恢复时期颁布的《财政法》（1947年），《地方财政法》（1948年）、《国有财产法》（1948年）等；在经济高速增长时期，颁布了《河川法》（1964年）、《城市计划法》（1968年）；在稳定增长时期制定了《国土利用计划法》（1974年）等。
美国政府投资工程又称政府工程采购。美国制定了《联邦采购规章》及配套法规，主要是美国国会颁布的订立政府合同过程中的诚实法律、促进公平竞争法律等，对操作程序及相应的监督等作了严格的规定，有效地保证了对政府投资的制约与监管。
德国在工程建设项目监管方面，制定了《联邦建筑法》、《联邦承发包法》、《联邦处罚法》、《联邦合同法》、《联邦招投标法》等法律，有关部门还制定了严密的规章制度，形成了较为完备的投资市场监督管理法规体系。
（二） 政府投资的范围明确
市场经济国家对政府投资的范围有着严格的限制，保证政府投资的合理投向。
美国政府投资在社会总投资中的比重很低，但却积极发挥着补缺、引导和调控作用。美国政府投资主要在以下几个方面：一是高速公路、医院、环境保护、国防等基础设施和公用事业建设。这是美国政府投资最重要的方面，其中州和地方政府是公共基础设施投资的主要承担者，联邦政府只是在环保和军事基础设施建设方面发挥主导性作用。二是对投资量大、风险较高的研究开发类投资极为重视，政府投资占研究开发投资总额的40%以上。三是注重并加强对教育领域的投资。四是注意运用政府投资手段促进地区经济均衡发展和产业结构的优化，利用税收优惠、政府采购、直接投资等措施引导地区经济全面发展。
澳大利亚的主要做法：一是明确政府投资范围。澳大利亚政府投资主要集中于基础设施、新兴部门和战略部门，包括经济性基础设施如电力、煤气、供水、公路、铁路、港口、民航、电信等项目，以及社会性基础设施如文化、教育、医疗、社会福利、环保等项目，同时也参与少量重要资源型项目投资，竞争性行业领域一般由企业和私人自主决策投资。二是明确联邦政府和州政府的投资责任。联邦与州政府之间投资责任明确，联邦政府主要投资于国防、外交、电讯、航空、国际间海运以及全国性、跨州的基础性和公共性项目，以及为全国经济社会发展服务的产业；州政府主要投资涉及州内经济社会发展的地方基础性、公益性产业，如自来水、城市公共交通、电站、煤气等。同时，联邦政府通过补助形式调节各州间公共工程及基础设施资金需求的不平衡。
（三） 投资决策审慎，权力受到制衡
西方市场经济国家对政府投资决策谨慎，项目决策一般要经过多个部门和环节的审批，形成了各部门相互制约、相互监督的权力制衡体系。此外，政府投资项目有相当权威严格的计划性和完整性，有效地防止了个别部门、个别人说了算的问题。
以澳大利亚为例，政府投资支出作为财政预算支出的组成部分，由国库、财政及相关金融机构负责管理。联邦政府国库部主要负责预算收入管理，包括制定财政税收政策、编制预算、向政府提供有关宏观经济管理的政策建议等；财政部主要负责预算支出管理，包括政府公共账户及分类账户的设置、政府收支活动的分析预测以及向支出部委、国库部及内阁预算委员会提供相关信息等。州一级政府下设的国库厅、财政厅职责类似联邦国库部、财政部。其次，政府投资严格实行预算管理。国库部和财政部制订主要的预算文件并为部门编制预算提供原则性指导，各部门自行制订预算文件即部门预算报告，该预算报告既要满足财政部的规范性要求，又要满足议会专业委员会的监督要求。在投资预算执行过程中，对项目投资实行严格控制以保持财政预算平衡，必要时可采取停止审批新的建设项目和停止拨入建设资金等行政手段。政府投资项目的预算编制和下达严格按程序进行。如联邦政府各相关部门首先要向国库部提出下一年度包括投资预算在内的部门预算，经国库部平衡后形成政府财政预算并提交政府内阁审批，内阁批准后报国会核定。然后，国库部将政府财政投资切块分配，划拨到各部门设在财政部的“信托基金账户”，再由财政部按各部门要求执行具体的拨款计划。
加拿大联邦政府投资项目，主要根据议员或者民众的意见提出，由联邦政府不动产管理部门受理，并协助联邦政府有关部门提出项目建议书，先征求专家意见，再由联邦政府公共设施秘书局进行审查。公共设施秘书局是联邦政府的审计部门，也是国家财经委员会的具体办事机构，负责向国家财经委员会提交项目建议书审查报告。国家财经委员会（由8名内阁成员组成）对一般性项目即可审批并列入财政计划。如项目涉及国家安全或投资很大，财经委员会需将项目支出情况向国家支出审查委员会（由另8名政府内阁成员组成）报告，由国家支出审查委员会做出决策。如有必要，项目最终需经加拿大总理办公会议审议批准。
（四）政府投资项目信息公开透明，民意监督作用明显
市场经济国家政府投资项目，最大的特点是公开和透明，社会各界可随时了解和查询。
1． 项目建设全过程透明运作
如澳大利亚政府投资从项目规划、可行性研究、设计、立项、评估论证到纳入和执行预算、采购、谈判签约、合同管理，再到施工、建设进度、竣工验收乃至项目生命期内的维护等各环节，每个阶段的相关行为都要形成文件，相关部门和机构均须履行披露义务，保证项目投资和建设的公开、透明。如公共工程项目立项后即予公布，社会有不同意见的，隶属于议会的大型项目建设委员会可组织专家和政府有关人员进行调查、听证；项目预算提交议会审议时，政府相关部门领导要接受议员质询并就相关问题做出解释；预算经议会通过后即予公布，供公众随时查询；项目招标后，及时公布中标单位并在相关网站上将有关合同公示60天，同时须向其他投标人说明其未能中标的原因；适时公布预算执行情况及项目进度，财政部门对预算支出的执行进行跟踪监控，如项目超支需要调整预算，则需经过议会批准等。
2． 采取多种方式，主动广泛地听取民意
如加拿大和法国，无论是联邦政府投资项目，还是地方项目，都需要在项目所在地进行民意调查，调查结果对公共项目的批准与否有很大影响。美国和德国政府制定的投资规划、建设项目、私人投资对规划、环境、社区的影响等都要向当地居民公布，征求意见，居民意见分歧较大的，要召开听证会听证。美国还设立各种专家委员会，通过其反映民意，对项目建设方案提出意见，供决策参考。对一些重要的政府投资项目，定期或非定期召开新闻发布会，接受新闻媒体和舆论的监督。
3． 公民的知情权有法律保障
法律规定公民享有知情权，政府有关部门不能提供全面、充分、可靠信息的，公民有权向法院起诉。信息公开杜绝了暗箱操作、侵犯居民利益等行为的发生，有效地保证了项目决策与实施的公开、公平、公正。
（五）监管体系健全，对项目实行全过程监管
西方市场经济国家，一般都按照权力制衡的原则，对政府投资建立多层次、多方位的监管体系。
如美国的政府投资监管可分为国会监管、政府部门监管和公众监督三个层次，国会的会计总署对公共工程投资项目资金的使用及执行情况通过公布报告和提出建议等形式行使监督权。政府职能部门是政府投资建设项目的具体规划、组织和实施者，对所辖项目的监管负有不可推卸的职责。美国还建立了总检察官制度，并设立相对独立的监督评价机构，对政府投资项目进行定期和不定期检查，防止和纠正职能部门对自身监管项目的不到位问题。总检察官直接由总统任命，直接向总统负责，对在检查中发现的问题，可对相关部门直接进行咨询。在公众监督方面，主要通过专家委员会、听证会、新闻媒体等形式接受公众监督。这些监督机构相互协调配合，对政府投资项目实行事前、事中、事后的全过程监管。在项目规划时，政府部门通过对规划征询公众意见、开展调查、举行听证等形式，加强项目前期监管。政府投资项目规划得到批准后，都要进行招标，政府监督有关各方按照法定的程序和条件进行招投标活动。在项目设计阶段，政府部门要向专家咨询，将设计进度分为30%、60%、80%和100%四个阶段，在不同阶段与专家及设计单位进行沟通。在施工阶段，政府部门派出自己的人员或者聘请中介机构进行监管，工程完工后要进行严格的验收和后评价，同时对参与工程的建设方、中介机构、施工单位、供货商等进行评价，评价结果作为以后工程招投标的参考依据。
加拿大形成了以政府领导、业务负责、中介参与的投资监管体系。一是业主必须自始至终承担项目建设和建成后适用的监管责任；二是政府有关职能部门按照有关法规和标准，如工程安全、质量、环保、用水及配套设施等方面的标准，对项目进行监督；三是通过社会中介机构，如工程监理机构、会计师事务所等进行专业化监督。
（六）权力责任明确，责任追究到位
通过各种形式，明确政府投资参与各方的主体责任，加强对违纪违规人员的查处和责任追究力度，是西方市场经济国家规范市场经济秩序，加强对政府投资管理的重要内容。
如澳大利亚预算管理强调决策和执行的责任与透明，涉及政府投资的部门、官员和相关代理机构要对所有公共投资资金支出的计划、行为和结果负责，满足联邦、议会和专业委员会的公共责任要求，保证资源利用的效率和效果。在相关政府部门中，从具体操作人员、项目经理到主要执行者一直到该部部长，不同层次人员的责任各有不同，但各自的责任、行为的程序规则都相当明确，相关行为亦须有文件记录，政府投资管理的哪个环节出现问题，都可以找到相应的责任人并进行问责。因此，政府投资基本能够按照程序并通过预算管理、合同管理、风险管理等得到很好执行。
在德国，公务员犯有渎职罪或者行贿受贿的，开除公务员职务；公职人员犯有行贿受贿的，无限期解除公职；政府聘用的自由职业者犯有行贿受贿的，解除聘任合同，并将其列入“黑名单”，不得再作投资领域的其他项目。对企业行贿政府官员、经济欺骗、挪用资金等行为的有关人员，要追究刑事责任。
此外，在发达的市场经济国家，社会信用体系健全，社会信用记录对企业和个人具有巨大的约束力。在完善的市场经济条件下，这些国家建立了健全完整的企业和个人社会信用体系。一次信用缺失，就可能产生连锁反应，受到处罚和限制，就可能使企业或个人“抱憾终生”。
二、加强我国政府投资监管的建议
（一） 加快建立健全政府投资管理的法律制度建设
全面贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》，加快政府投资监管的法律制度建设。完善相关配套文件，加快《政府投资条例》等法律法规的立法进程，尽快从法律上明确政府投资管理及投资行为规范，做到政府投资管理监督有法可依。要加强规划立法，坚持以规划带投资，提高规划的科学性、权威性和约束力。要完善政府投资决策规则和程序，提高决策的科学性、民主性，形成各部门相互监督制约的决策机制。
要健全项目管理的制度和规则。完善招投标管理、建设程序管理、合同管理、资金管理、工程监理等方面的立法和制度建设，提高项目管理的科学性、规范性。要完善项目计划管理，国家应根据经济和社会发展要求和未来政府投资能力，制定具有较强操作性、滚动性的政府投资中长期计划和发展规划，并对政府投资的重点领域制定专项建设规划，把中长期投资计划和发展规划作为指导政府制定年度投资计划、对政府投资项目进行决策的依据。
（二） 明确政府投资范围，规范各级政府投资事权
首先，要严格限制政府投资范围，严管土地和信贷。逐步将政府投资重点由经济建设领域转移到社会发展领域，从经营性领域转向非经营性、公益性的领域。政府投资应主要用于科技、教育、医疗、文化、社会福利和生态环境保护领域的投资项目。
其次，要进一步明确中央和地方政府的投资事权与范围。要根据中央和地方的财权划分，合理确定各级政府投资事权。中央政府投资主要侧重于本级政权建设，跨地区、跨流域以及对国民经济和社会发展全局有重大影响项目，促进区域经济社会协调发展的项目，以及重大科技创新项目等。省政府、市政府投资主要安排本级政权建设以及对本地区发展有重大意义的项目。国家有关部门要做好发展规划，搞好各级政府建设投资的衔接。
（三）大力推行投资领域政务公开，广泛接受社会监督
要按照“公开是原则、不公开是例外”的原则，推行投资领域政务公开。制定相关法规制度，明确政府投资公开内容，规范公开方式，强化公开责任，建立评价制度，加强监督检查，确保信息公开的完整、充分、真实、及时。
拓宽公开渠道。建立专门的政府投资项目公示网站，对所有政府投资项目名称、投资依据、投资目标、投资规模等进行公示。针对工程建设中在拆迁、征地补偿中侵害群众利益的问题，建设项目要在建设地公示，明确对群众的补偿范围、标准、程序、责任人等，维护人民群众权益。公开工作程序。要在政策允许范围内，全面公开项目审批、核准或备案的各项工作流程，明确报审材料和审批时限。公开可配置资源。要最大限度地把每年预算内建设项目的投资范围、标准、条件和分配结果作为投资政务公开的重点内容，公开政府投资项目。
对于政府投资的建设项目，要从项目的设计、施工、主设备招投标到建设进度、竣工审计验收等各环节实行全过程公开，增强项目建设的透明度。增强政府投资预算执行的严肃性，严把追加项目预算关，要公开追加预算的原因，尽量避免“钓鱼工程”。加强对招投标情况的公开力度，要公开中标单位和中标文件，对未能中标的单位要说明不能中标的原因。工程竣工后，及时公开项目验收报告、决算报告、审计报告等。有关单位要加强对政府投资项目公开情况的监督检查，确保各项措施的贯彻落实。
（四）完善政府投资监管的体制和机制
要加强和完善政府投资监管体制，建立政府投资项目全过程、多层次、多方位、内外有机结合的监管体系。要明确投资主管部门、财政、监察、审计、稽察等部门的监管职责和关系，明确监管的环节、目标和责任，建立监管协调机制，发挥协同监管的合力。要强化民主监督观念，充分发挥人大代表、政协委员的监督作用。要形成有效的媒体监督机制。要发挥媒体对政府投资管理的监督作用，通过制定相应的法规，明确要求与政府投资相关的管理部门和公务人员定期和不定期地对外发布相关信息。对政府投资管理中出现的问题，及时举行新闻发布会，回答记者和公众的提问和质询。
建立完善的举报系统。加大举报人员保护力度。制定举报办法和奖励措施，对举报有功人员进行奖励。实行违规行为处理结果公示制度，对违规事件、直接责任人以及具体处理、处罚情况在有关媒体上进行公示，接受群众监督。
（五）积极推行政府投资绩效考核和责任追究
一是明确责任。问责制的基础，是对政府投资各参与主体的责任进行明确的界定。要合理划分政府投资项目各参与主体的责任，明确项目规划、立项、勘查设计、咨询评估、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收、后评价等各个环节相关机构和人员的责任。实行工程保证担保制度，通过投标保函、履约保函、支付保函、专业人士责任保函以及付款保函等，对参与政府投资项目的各方形成严格的约束与制衡。二是考核评价。建立重点投资项目绩效评价指标体系，制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容，加强项目绩效审计、评价管理和考核。在此基础上，逐步实行政府部门投资预算的绩效管理，强化政府投资管理责任，提高政府投资支出的有效性和管理的科学性。要将政府投资项目效益效率情况纳入各级领导干部贯彻落实科学发展观绩效考核体系，强化各级领导干部责任意识。三是责任追究。结合项目建设考核评价情况，加快建立和落实政府投资责任追究制度，对失职渎职、滥用权力和违法违纪引起重大投资项目决策失误、导致重大投资损失及腐败问题，依法追究相关责任人的责任。
（六）健全和完善社会信用体系
积极推进信用社会建设，树立市场参与者诚实守信的价值观念，建立完善企业和个人信用信息记录，推进信用信息共享，打造信用信息公共平台。加快建立企事业单位和公民个人的信用激励和约束机制，使信用成为投资市场中重要的资本。加强诚信监督，形成“一处失信、处处受制”的制约体系。完善信用规章制度，逐步规范和健全信用体系。
（作者单位：国家发展改革委监察局）
一、市场经济国家政府投资监管的做法和经验
（一） 相关法律体系健全完善
西方市场经济国家在政府投资领域的法律制度和政策规定系统而健全，各投资及利益主体的权力和责任、项目建设的程序和规范等均可在相关法律和政策中找到，这构成了政府投资监督管理的坚实基础和前提。
日本的政府投资是战后日本推动经济增长的重要手段之一，其主要是通过投资立法实现，战后日本颁布的和政府投资有关的法律达20多部。如在经济恢复时期颁布的《财政法》（1947年），《地方财政法》（1948年）、《国有财产法》（1948年）等；在经济高速增长时期，颁布了《河川法》（1964年）、《城市计划法》（1968年）；在稳定增长时期制定了《国土利用计划法》（1974年）等。
美国政府投资工程又称政府工程采购。美国制定了《联邦采购规章》及配套法规，主要是美国国会颁布的订立政府合同过程中的诚实法律、促进公平竞争法律等，对操作程序及相应的监督等作了严格的规定，有效地保证了对政府投资的制约与监管。
德国在工程建设项目监管方面，制定了《联邦建筑法》、《联邦承发包法》、《联邦处罚法》、《联邦合同法》、《联邦招投标法》等法律，有关部门还制定了严密的规章制度，形成了较为完备的投资市场监督管理法规体系。
（二） 政府投资的范围明确
市场经济国家对政府投资的范围有着严格的限制，保证政府投资的合理投向。
美国政府投资在社会总投资中的比重很低，但却积极发挥着补缺、引导和调控作用。美国政府投资主要在以下几个方面：一是高速公路、医院、环境保护、国防等基础设施和公用事业建设。这是美国政府投资最重要的方面，其中州和地方政府是公共基础设施投资的主要承担者，联邦政府只是在环保和军事基础设施建设方面发挥主导性作用。二是对投资量大、风险较高的研究开发类投资极为重视，政府投资占研究开发投资总额的40%以上。三是注重并加强对教育领域的投资。四是注意运用政府投资手段促进地区经济均衡发展和产业结构的优化，利用税收优惠、政府采购、直接投资等措施引导地区经济全面发展。
澳大利亚的主要做法：一是明确政府投资范围。澳大利亚政府投资主要集中于基础设施、新兴部门和战略部门，包括经济性基础设施如电力、煤气、供水、公路、铁路、港口、民航、电信等项目，以及社会性基础设施如文化、教育、医疗、社会福利、环保等项目，同时也参与少量重要资源型项目投资，竞争性行业领域一般由企业和私人自主决策投资。二是明确联邦政府和州政府的投资责任。联邦与州政府之间投资责任明确，联邦政府主要投资于国防、外交、电讯、航空、国际间海运以及全国性、跨州的基础性和公共性项目，以及为全国经济社会发展服务的产业；州政府主要投资涉及州内经济社会发展的地方基础性、公益性产业，如自来水、城市公共交通、电站、煤气等。同时，联邦政府通过补助形式调节各州间公共工程及基础设施资金需求的不平衡。
（三） 投资决策审慎，权力受到制衡
西方市场经济国家对政府投资决策谨慎，项目决策一般要经过多个部门和环节的审批，形成了各部门相互制约、相互监督的权力制衡体系。此外，政府投资项目有相当权威严格的计划性和完整性，有效地防止了个别部门、个别人说了算的问题。
以澳大利亚为例，政府投资支出作为财政预算支出的组成部分，由国库、财政及相关金融机构负责管理。联邦政府国库部主要负责预算收入管理，包括制定财政税收政策、编制预算、向政府提供有关宏观经济管理的政策建议等；财政部主要负责预算支出管理，包括政府公共账户及分类账户的设置、政府收支活动的分析预测以及向支出部委、国库部及内阁预算委员会提供相关信息等。州一级政府下设的国库厅、财政厅职责类似联邦国库部、财政部。其次，政府投资严格实行预算管理。国库部和财政部制订主要的预算文件并为部门编制预算提供原则性指导，各部门自行制订预算文件即部门预算报告，该预算报告既要满足财政部的规范性要求，又要满足议会专业委员会的监督要求。在投资预算执行过程中，对项目投资实行严格控制以保持财政预算平衡，必要时可采取停止审批新的建设项目和停止拨入建设资金等行政手段。政府投资项目的预算编制和下达严格按程序进行。如联邦政府各相关部门首先要向国库部提出下一年度包括投资预算在内的部门预算，经国库部平衡后形成政府财政预算并提交政府内阁审批，内阁批准后报国会核定。然后，国库部将政府财政投资切块分配，划拨到各部门设在财政部的“信托基金账户”，再由财政部按各部门要求执行具体的拨款计划。
加拿大联邦政府投资项目，主要根据议员或者民众的意见提出，由联邦政府不动产管理部门受理，并协助联邦政府有关部门提出项目建议书，先征求专家意见，再由联邦政府公共设施秘书局进行审查。公共设施秘书局是联邦政府的审计部门，也是国家财经委员会的具体办事机构，负责向国家财经委员会提交项目建议书审查报告。国家财经委员会（由8名内阁成员组成）对一般性项目即可审批并列入财政计划。如项目涉及国家安全或投资很大，财经委员会需将项目支出情况向国家支出审查委员会（由另8名政府内阁成员组成）报告，由国家支出审查委员会做出决策。如有必要，项目最终需经加拿大总理办公会议审议批准。
（四）政府投资项目信息公开透明，民意监督作用明显
市场经济国家政府投资项目，最大的特点是公开和透明，社会各界可随时了解和查询。
1． 项目建设全过程透明运作
如澳大利亚政府投资从项目规划、可行性研究、设计、立项、评估论证到纳入和执行预算、采购、谈判签约、合同管理，再到施工、建设进度、竣工验收乃至项目生命期内的维护等各环节，每个阶段的相关行为都要形成文件，相关部门和机构均须履行披露义务，保证项目投资和建设的公开、透明。如公共工程项目立项后即予公布，社会有不同意见的，隶属于议会的大型项目建设委员会可组织专家和政府有关人员进行调查、听证；项目预算提交议会审议时，政府相关部门领导要接受议员质询并就相关问题做出解释；预算经议会通过后即予公布，供公众随时查询；项目招标后，及时公布中标单位并在相关网站上将有关合同公示60天，同时须向其他投标人说明其未能中标的原因；适时公布预算执行情况及项目进度，财政部门对预算支出的执行进行跟踪监控，如项目超支需要调整预算，则需经过议会批准等。
2． 采取多种方式，主动广泛地听取民意
如加拿大和法国，无论是联邦政府投资项目，还是地方项目，都需要在项目所在地进行民意调查，调查结果对公共项目的批准与否有很大影响。美国和德国政府制定的投资规划、建设项目、私人投资对规划、环境、社区的影响等都要向当地居民公布，征求意见，居民意见分歧较大的，要召开听证会听证。美国还设立各种专家委员会，通过其反映民意，对项目建设方案提出意见，供决策参考。对一些重要的政府投资项目，定期或非定期召开新闻发布会，接受新闻媒体和舆论的监督。
3． 公民的知情权有法律保障
法律规定公民享有知情权，政府有关部门不能提供全面、充分、可靠信息的，公民有权向法院起诉。信息公开杜绝了暗箱操作、侵犯居民利益等行为的发生，有效地保证了项目决策与实施的公开、公平、公正。
（五）监管体系健全，对项目实行全过程监管
西方市场经济国家，一般都按照权力制衡的原则，对政府投资建立多层次、多方位的监管体系。
如美国的政府投资监管可分为国会监管、政府部门监管和公众监督三个层次，国会的会计总署对公共工程投资项目资金的使用及执行情况通过公布报告和提出建议等形式行使监督权。政府职能部门是政府投资建设项目的具体规划、组织和实施者，对所辖项目的监管负有不可推卸的职责。美国还建立了总检察官制度，并设立相对独立的监督评价机构，对政府投资项目进行定期和不定期检查，防止和纠正职能部门对自身监管项目的不到位问题。总检察官直接由总统任命，直接向总统负责，对在检查中发现的问题，可对相关部门直接进行咨询。在公众监督方面，主要通过专家委员会、听证会、新闻媒体等形式接受公众监督。这些监督机构相互协调配合，对政府投资项目实行事前、事中、事后的全过程监管。在项目规划时，政府部门通过对规划征询公众意见、开展调查、举行听证等形式，加强项目前期监管。政府投资项目规划得到批准后，都要进行招标，政府监督有关各方按照法定的程序和条件进行招投标活动。在项目设计阶段，政府部门要向专家咨询，将设计进度分为30%、60%、80%和100%四个阶段，在不同阶段与专家及设计单位进行沟通。在施工阶段，政府部门派出自己的人员或者聘请中介机构进行监管，工程完工后要进行严格的验收和后评价，同时对参与工程的建设方、中介机构、施工单位、供货商等进行评价，评价结果作为以后工程招投标的参考依据。
加拿大形成了以政府领导、业务负责、中介参与的投资监管体系。一是业主必须自始至终承担项目建设和建成后适用的监管责任；二是政府有关职能部门按照有关法规和标准，如工程安全、质量、环保、用水及配套设施等方面的标准，对项目进行监督；三是通过社会中介机构，如工程监理机构、会计师事务所等进行专业化监督。
（六）权力责任明确，责任追究到位
通过各种形式，明确政府投资参与各方的主体责任，加强对违纪违规人员的查处和责任追究力度，是西方市场经济国家规范市场经济秩序，加强对政府投资管理的重要内容。
如澳大利亚预算管理强调决策和执行的责任与透明，涉及政府投资的部门、官员和相关代理机构要对所有公共投资资金支出的计划、行为和结果负责，满足联邦、议会和专业委员会的公共责任要求，保证资源利用的效率和效果。在相关政府部门中，从具体操作人员、项目经理到主要执行者一直到该部部长，不同层次人员的责任各有不同，但各自的责任、行为的程序规则都相当明确，相关行为亦须有文件记录，政府投资管理的哪个环节出现问题，都可以找到相应的责任人并进行问责。因此，政府投资基本能够按照程序并通过预算管理、合同管理、风险管理等得到很好执行。
在德国，公务员犯有渎职罪或者行贿受贿的，开除公务员职务；公职人员犯有行贿受贿的，无限期解除公职；政府聘用的自由职业者犯有行贿受贿的，解除聘任合同，并将其列入“黑名单”，不得再作投资领域的其他项目。对企业行贿政府官员、经济欺骗、挪用资金等行为的有关人员，要追究刑事责任。
此外，在发达的市场经济国家，社会信用体系健全，社会信用记录对企业和个人具有巨大的约束力。在完善的市场经济条件下，这些国家建立了健全完整的企业和个人社会信用体系。一次信用缺失，就可能产生连锁反应，受到处罚和限制，就可能使企业或个人“抱憾终生”。
二、加强我国政府投资监管的建议
（一） 加快建立健全政府投资管理的法律制度建设
全面贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》，加快政府投资监管的法律制度建设。完善相关配套文件，加快《政府投资条例》等法律法规的立法进程，尽快从法律上明确政府投资管理及投资行为规范，做到政府投资管理监督有法可依。要加强规划立法，坚持以规划带投资，提高规划的科学性、权威性和约束力。要完善政府投资决策规则和程序，提高决策的科学性、民主性，形成各部门相互监督制约的决策机制。
要健全项目管理的制度和规则。完善招投标管理、建设程序管理、合同管理、资金管理、工程监理等方面的立法和制度建设，提高项目管理的科学性、规范性。要完善项目计划管理，国家应根据经济和社会发展要求和未来政府投资能力，制定具有较强操作性、滚动性的政府投资中长期计划和发展规划，并对政府投资的重点领域制定专项建设规划，把中长期投资计划和发展规划作为指导政府制定年度投资计划、对政府投资项目进行决策的依据。
（二） 明确政府投资范围，规范各级政府投资事权
首先，要严格限制政府投资范围，严管土地和信贷。逐步将政府投资重点由经济建设领域转移到社会发展领域，从经营性领域转向非经营性、公益性的领域。政府投资应主要用于科技、教育、医疗、文化、社会福利和生态环境保护领域的投资项目。
其次，要进一步明确中央和地方政府的投资事权与范围。要根据中央和地方的财权划分，合理确定各级政府投资事权。中央政府投资主要侧重于本级政权建设，跨地区、跨流域以及对国民经济和社会发展全局有重大影响项目，促进区域经济社会协调发展的项目，以及重大科技创新项目等。省政府、市政府投资主要安排本级政权建设以及对本地区发展有重大意义的项目。国家有关部门要做好发展规划，搞好各级政府建设投资的衔接。
（三）大力推行投资领域政务公开，广泛接受社会监督
要按照“公开是原则、不公开是例外”的原则，推行投资领域政务公开。制定相关法规制度，明确政府投资公开内容，规范公开方式，强化公开责任，建立评价制度，加强监督检查，确保信息公开的完整、充分、真实、及时。
拓宽公开渠道。建立专门的政府投资项目公示网站，对所有政府投资项目名称、投资依据、投资目标、投资规模等进行公示。针对工程建设中在拆迁、征地补偿中侵害群众利益的问题，建设项目要在建设地公示，明确对群众的补偿范围、标准、程序、责任人等，维护人民群众权益。公开工作程序。要在政策允许范围内，全面公开项目审批、核准或备案的各项工作流程，明确报审材料和审批时限。公开可配置资源。要最大限度地把每年预算内建设项目的投资范围、标准、条件和分配结果作为投资政务公开的重点内容，公开政府投资项目。
对于政府投资的建设项目，要从项目的设计、施工、主设备招投标到建设进度、竣工审计验收等各环节实行全过程公开，增强项目建设的透明度。增强政府投资预算执行的严肃性，严把追加项目预算关，要公开追加预算的原因，尽量避免“钓鱼工程”。加强对招投标情况的公开力度，要公开中标单位和中标文件，对未能中标的单位要说明不能中标的原因。工程竣工后，及时公开项目验收报告、决算报告、审计报告等。有关单位要加强对政府投资项目公开情况的监督检查，确保各项措施的贯彻落实。
（四）完善政府投资监管的体制和机制
要加强和完善政府投资监管体制，建立政府投资项目全过程、多层次、多方位、内外有机结合的监管体系。要明确投资主管部门、财政、监察、审计、稽察等部门的监管职责和关系，明确监管的环节、目标和责任，建立监管协调机制，发挥协同监管的合力。要强化民主监督观念，充分发挥人大代表、政协委员的监督作用。要形成有效的媒体监督机制。要发挥媒体对政府投资管理的监督作用，通过制定相应的法规，明确要求与政府投资相关的管理部门和公务人员定期和不定期地对外发布相关信息。对政府投资管理中出现的问题，及时举行新闻发布会，回答记者和公众的提问和质询。
建立完善的举报系统。加大举报人员保护力度。制定举报办法和奖励措施，对举报有功人员进行奖励。实行违规行为处理结果公示制度，对违规事件、直接责任人以及具体处理、处罚情况在有关媒体上进行公示，接受群众监督。
（五）积极推行政府投资绩效考核和责任追究
一是明确责任。问责制的基础，是对政府投资各参与主体的责任进行明确的界定。要合理划分政府投资项目各参与主体的责任，明确项目规划、立项、勘查设计、咨询评估、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收、后评价等各个环节相关机构和人员的责任。实行工程保证担保制度，通过投标保函、履约保函、支付保函、专业人士责任保函以及付款保函等，对参与政府投资项目的各方形成严格的约束与制衡。二是考核评价。建立重点投资项目绩效评价指标体系，制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容，加强项目绩效审计、评价管理和考核。在此基础上，逐步实行政府部门投资预算的绩效管理，强化政府投资管理责任，提高政府投资支出的有效性和管理的科学性。要将政府投资项目效益效率情况纳入各级领导干部贯彻落实科学发展观绩效考核体系，强化各级领导干部责任意识。三是责任追究。结合项目建设考核评价情况，加快建立和落实政府投资责任追究制度，对失职渎职、滥用权力和违法违纪引起重大投资项目决策失误、导致重大投资损失及腐败问题，依法追究相关责任人的责任。
（六）健全和完善社会信用体系
积极推进信用社会建设，树立市场参与者诚实守信的价值观念，建立完善企业和个人信用信息记录，推进信用信息共享，打造信用信息公共平台。加快建立企事业单位和公民个人的信用激励和约束机制，使信用成为投资市场中重要的资本。加强诚信监督，形成“一处失信、处处受制”的制约体系。完善信用规章制度，逐步规范和健全信用体系。
（作者单位：国家发展改革委监察局）