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【摘要】如何把握机会推进公共政策从计划转化到实践，强化组织的作用和有效执行，是政策执行主体的职责和任务。文章通过考察普遍存在的政策执行的现状，分析政策问题、时间问题、组织环境对政策实施的影响，从政策执行研究的组织理论视角，强调组织在政策实施过程中的作用，从中引出以政策为导向的学习和以责任寻求更好的方法进行政策创新。
【关键词】公共政策 组织 执行 政策创新
一项政策制定之后，政策过程中最容易的部分从某种程度上说已经结束，剩下来的是必须将这一决定付诸实施。这就是政策循环中的政策实施阶段，它被定义为执行计划或政策执行；表示从计划到实践的转化。对于具体政策而言，尤其如此。2012年1月12日，国务院颁布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，这是首个从国家层面支持贵州加快发展的综合性政策文件，是国家支持贵州实现跨越式发展的总纲，解决了贵州难以靠自身力量解决的问题。然而，把计划转为实践并非易事。由于问题的特性、周围的环境、或者主管任务的行政组织等方面相关的诸多原因，计划可能并不像当初设想的那样得到执行。这就是执行的现状，这与预先提出的目标以及为实现目标而制定的程序截然不同，认识到这一点是重要的，因为“政策之窗打开，它敞开的时间不长。”①如何把握机会推进计划到实践的转化，强化组织的作用和有效执行，是政策执行主体的职责和任务。
组织在政策实施过程中的作用
组织的概念。从现代意义看，广义的组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。狭义上说，组织就是指人们为实现一定目标互相协作结合而成的集体或团体。组织是一个相互协作的体系，在从计划到实践的转化过程中，组织扮演着重要的角色。无论是广义、狭义还是作为相互协作的体系的组织，即便因某一因素在特定情境下可能比另一因素更为重要，对于政策实施都不可或缺。
查尔斯·琼斯认为将一项政策付诸实施的过程中，“所谓组织就是设立政策执行机构，拟订使政策内容生效的措施，以期实现政策”②，并进而认为在将政策目标转化为政策现实的过程中，组织、解释和应用是所有活动中最重要的三种。所谓解释就是把政策内容转化为一般人能接受和可执行的计划、指令；所谓应用就是为执行提供日常服务的设备，支付各项经费，从而达到既定的政策目标。如果组织不能有效运转，那么即使政策设计再完美也只能是纸上谈兵的构想，不能取得期望的政策效果。“把公共组织视为政策过程的一部分为公共组织理论开辟了新的道路”③，有助于更好地防止政策实施的努力与政府预想中的政策轨道发生偏离。
组织是政策的载体。大多数政策并不能够自动实施，需要一定的组织载体。首先，从政策角度看，政策的制定与政策实施是在公共组织体系中进行的，从这一视角看，我国政策过程中组织的作用与西方国家传统的政治与行政二分的观点不同，二分法忽略了组织的系统性和相互联系，忽略了行政决策的重要性，特别是忽略了基层组织的决策者在确定有效的政府政策中的重要性。其次，其他有关公共组织理论，特别是理性行政模式一致的观念，其基础都是事实与价值观分离和对组织中以目标为导向的行为进行事实分析。但是，如果把公共组织当作政策过程的核心，这些观念就显得过于狭隘了。④
公共政策实施成功的先决条件。政策出台之后，如果政策的实施是介于政策确立和它对公民产生影响的阶段，那么政策实施成功的先决条件或者障碍是什么？解决这个问题，应该考虑四个因素：交流、资源、实施者的倾向或态度和组织体制。这些因素所使用的也就是一种开明的行政管理方式。诸如类似命令必须清晰准确，资源必须充分，权力必须与责任相对应；交流是指执行机构之间、执行机构与有关部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。如果交流能够完整地把信息从一个层级传递给另一个层级，就会减少政策执行偏差。其次是资源，政策实施所需的资源条件，主要涉及经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。所谓“兵马未动，粮草先行”，“巧妇难为无米之炊”说的就是这个道理。再次，实施者的倾向或态度直接影响政策实施和执行。最后，组织的分散会限制政策实施的有效性。应将权力和责任集中在一个单一的行政权力中心并采用控制时效很短的指令链。正如克里斯多佛·胡德指出的，“完美”地管理公共项目的五个特征：管理应当是一元的，如同一个庞大的军队在同一鼓声中前进；整个组织的管理标准和规则应当是统一的；不可抗拒的命令；组织内部有充分完善的信息与沟通；有足够的时间来执行这一任务。毫无疑问，试图执行项目的组织往往不具备全部条件，甚至根本不存在这些条件。然而，政府既然依靠组织来执行政策，那么就必然也不应缺少管理与执行的措施。这些问题并不是不能克服的，但必须理解和预测这些问题，那么，到底是什么因素导致了执行的困难？
影响政策实施的主要因素
在政策意义上，执行一直被认为是没有问题的；政策制定出来之后，即可假设其会得到执行。但是随着政策执行失灵问题的日益普遍，上述观点开始得到改变。事实上，理解政府最重要的一点就是如何将政策执行得切实有效。然而，阻碍预期行为的种种原因比使结果具体化的方法更难以预测，执行中的这种消极特征表明了管理和执行公共项目的困难性。一般而言，政策不会自行失败，但有许多因素会限制政策实施的能力，而且其中的任何一种因素都可能导致失败或非最佳的政策执行。因此，为了使政策执行行之有效，必须厘清这些因素。
政策问题。首先，政策决策在其实施中存在不同的技术性困难，其中一些问题比另外一些更难以处理。其次，着手要解决的问题可能由于多样性而使实施变得困难。再次，可供利用的新技术也会导致政策的改变。比如，针对污染控制的政策和节能减排指标，可能会影响对产业承接转移的选择。然而这些潜在的问题并不意味着政府就应该坚持老一套，永远按老办法办事。在这种情况下，要想办法解决这一问题，至少要改进这一问题。当我们掌握有关某一政策领域足够的信息以及了解问题产生的原因时，有效执行政策的可能性就更大。如果政策领域的信息不充分，也不了解问题产生的原因，那么，有效执行政策的可能性就微乎其微。 时间问题。在政策执行中与信息管理相关的是时间问题，在这方面有两个问题阻碍了公共组织对其政策环境作出反应的能力。一是历时性时间问题，即执行组织的反应通常比需要的“反应慢半拍”。这种情况通常发生在那些固守观念或其反应是基于以前经验而不是当前状况的组织。从某种程度上说，贵州就是因此失去很多机会，虽然现在贵州正赶上发展的机遇期，但是应该看到当我们应该发展的时候，政策环境也在发生改变。因此，要避免类似现象发生。
社会、经济以及技术环境也在影响着政策的执行。首先，社会条件的改变可能会影响到对问题的解读，在经济不发达地区实现跨越式发展，缩短或跨越某些传统产业的发展阶段，对政策的不同解读会产生不同的政策执行方式，有必要在执行时引入更多的判断。其次，“尤其是纵向层级政府间关系由‘动员型体制’转变为‘压力型体制’后”⑤，为了实现后发赶超和完成上级下达的各项指标，各级政府不得不将各种任务和指标量化分解，下派给下级政府，并责令其在规定时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济的奖惩。在这种情况下难免出现一哄而上、急于求成等现象。为避免带来新的问题，要遵循科学发展的原则，不能脱离本地区实际，不能违反经济社会的协调发展。
组织环境对政策实施的影响。组织内部的动力常常决定或限制其成员对政策改革作出反应或执行新的和被改变的项目的能力。首先，组织的不一致与沟通不畅会阻碍政策执行。决策可能是由顶层设计，但决定必须由基层执行，基层的价值观与目标不一定与政策设计一致。这种不一致会在几个方面表现出来。政策设计的价值观和项目可能会发生变化，而基层的一线人员却仍然坚守着旧的政策。尽管有来自上面的政策改革的压力，而基层却依然故我，因此，政策改变和有悖基层执行组织成员价值观的政策常常变得难以执行，成为政策有效执行的障碍。有效执行的另一个障碍是组织内部不恰当的信息流动。其次，消极行为成为执行的障碍。这些问题产生了政策执行的障碍，限制组织将政策付诸实施的能力，影响基层执行力的提高。
政策执行研究的三种进路
人们越来越认识到组织对实现计划到实践的转化的重要性。政策过程不仅与组织有关，而且政策的研究植根于对组织运作方式的认识之中，以及对组织运作与组织应该如何运作之间的鸿沟认识当中。
第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”，其中一些研究成果得出的分析和对策把执行理解为一个“自上而下”的过程，涉及怎样使行政官员更有效地工作的问题。这种研究路径被另一些持“自下而上”研究路径的人所反对，该方法从那些被政策执行所影响和牵涉的人的视角出发，强调政策制定者与执行者之间的互动，认为政策制定者的核心任务不是设定政策执行的框架，而是提供一个充分自主的空间，给予基层组织或地方行政机关更多的自由裁量权，使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。该路径又被称为“向后推进策略”或“草根路径”。
随后出现了第三种研究进路，即试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念框架。成功的政策执行一方面在于“向前推进策略”的运用，期望由政策制定者缜密规划政策工具与其他资源的运用，另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握目标群体的诱因结构，其目的是界定和解释政策执行为何会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型。它并不是只从行政的角度研究如何将计划付诸实施，而是把执行的过程看作是一种把政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程。这种研究路径分析如下因素：政策所处理问题的难易程度、上级政府用以促使政策执行的劝导措施和下级政府执行的能力—包括它们的组织结构和人员因素。理解这些分析仍涉及组织的许多管理问题，因此如何分析它们与执行问题的关系仍是这一领域面临的挑战之一。
以责任创新政策因素
实现政策从计划到实践的转化要进行以政策为导向的学习，还要进行政策创新。政策创新通常指引入新的东西。一个政府部门或地方政府的创新可以通过采纳许多别的部门或别的地方政府很多年以前所创新的一个项目。通过廓清创新的定义，我们就不会把政策创新仅仅锁定在构建原创的政策理念过程上，而是以政策为导向进行学习和创新政策因素并行之技术和方法。
以政策为导向的学习。以政策为导向的学习包含了由经验所引发的思想和行为取向方面相对持久的转变过程。这些转变与个人和集体的信念体系的形成以及责任意识有关。对于落实《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的意见》，当务之急是先把政策所涉及的内容逐项做起来。不能只看项目，要用好政策，用活政策。有的项目对老百姓有利，但对政府可能没有利益，应优先考虑群众利益，要以民生为重，把政策落到实处。改变有利就执行，无利就变形，相互推诿，办事拖拉的懒散作风。一个倡议联盟中信念分布情况的变化通常是从个人学习或个人的转变开始的，与团体的演变相伴随，然后在整个集体中传播。
寻求更好的方法创新政策。目前说明一个地方政府采纳新项目的原因，主要有两种解释模式，即内部决定模型和传播模型。内部决定假设认为政府职能部门创新的因素反映政府内部的政治、经济或者社会特征，是地方政府内生而不受其他行为影响的因素。因而，在纯粹意义上，内部决定模型排除了一个地方政府受其他部门或政府影响的传播效果。事实上在省际内实施某项政策，另一个市/县的地方政府完全不可能在实施该政策时，不受先行者的影响。即便如此，在采纳一项对省际内来说相同政策时，媒体及政府官员制度化的沟通途径也会使政策知识传播到别的地区。由于政府创新稀缺，因此，一旦一个地区注意到一项政策，当它决定是否以及何时采纳这项政策因素时，便是其内部特征使然，而不是由其他地区的政策采纳行动或者说先行者的压力使然。相反，传播模型本质上是政府间的，它把一个地方政府采纳的某项政策视为效法其他地区先前采纳的政策。这个传播模型是通过不同地区政府之间相互学习这样一个假定来证明地区之间进行政策效仿的合理性。首先采纳者都采纳所有尚未采纳的潜在政策；但在任何一时间段影响潜在采纳概率的惟一因素是先于这个阶段采纳者累积数目。许多因素限制了地方政府之间的互动，因此，要以责任寻求更好的方法创新政策。
政策运用。关于政策运用深度的某些变化，原因可能是由格利克和海斯所称的政策再造引起的。与上述两个模型相比，这个模型更具有复杂性，因为它假定某个地方政府运用关于其他地方政府的政策影响的信息，不仅帮助自己决定是否采纳某项政策，而且还通过借鉴其经验来帮助自己改进政策。反之，较早的政策采纳者能够改革他们的政策，是因为较晚的政策采纳者已经经历了对最初政策的修正，使他们得以从较晚的政策采纳者的经验中获益。政策运用变化的另一种状况是政策采纳之后不同地区政策效果不一样。运用同样的政策在一些地区能够收到很好的政策效果有时甚至可以作为经验推而广之，而在另一些地区取得的政策效果却不明显或者根本没有取得预期的政策效果。这种现象在我国实践层面常常表现在政策调整或政策终止时，先行者享受到了政策优惠，而行动迟缓者则失去政策机会。一种流行的观点认为欠发达地区的政策常常在刚起步的时候就被“终止”，尤其是一些好政策，为此，欠发达地区官员经常扼腕痛惜。究其原因，固然与经济社会不发达，观念、信息滞后有关，但与政策采纳滞后和政策学习不够也有联系。
（作者为贵州省委党校行政管理教研部副教授）
注释
①［美］约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第213页。
②宁骚主编：《公共政策学》，北京：高等教育出版社，2003年，第364页。
③［美］罗伯特·丹哈特：《公共组织理论》，项龙、刘俊生译，北京：华夏出版社，2002年，第125页。
④同上，第126页。
⑤刘志锋主编：《中国改革开放十五年大事记（1978-1993）》，北京：新华出版社，1994年，第213页。
【关键词】公共政策 组织 执行 政策创新
一项政策制定之后，政策过程中最容易的部分从某种程度上说已经结束，剩下来的是必须将这一决定付诸实施。这就是政策循环中的政策实施阶段，它被定义为执行计划或政策执行；表示从计划到实践的转化。对于具体政策而言，尤其如此。2012年1月12日，国务院颁布了《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》，这是首个从国家层面支持贵州加快发展的综合性政策文件，是国家支持贵州实现跨越式发展的总纲，解决了贵州难以靠自身力量解决的问题。然而，把计划转为实践并非易事。由于问题的特性、周围的环境、或者主管任务的行政组织等方面相关的诸多原因，计划可能并不像当初设想的那样得到执行。这就是执行的现状，这与预先提出的目标以及为实现目标而制定的程序截然不同，认识到这一点是重要的，因为“政策之窗打开，它敞开的时间不长。”①如何把握机会推进计划到实践的转化，强化组织的作用和有效执行，是政策执行主体的职责和任务。
组织在政策实施过程中的作用
组织的概念。从现代意义看，广义的组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。狭义上说，组织就是指人们为实现一定目标互相协作结合而成的集体或团体。组织是一个相互协作的体系，在从计划到实践的转化过程中，组织扮演着重要的角色。无论是广义、狭义还是作为相互协作的体系的组织，即便因某一因素在特定情境下可能比另一因素更为重要，对于政策实施都不可或缺。
查尔斯·琼斯认为将一项政策付诸实施的过程中，“所谓组织就是设立政策执行机构，拟订使政策内容生效的措施，以期实现政策”②，并进而认为在将政策目标转化为政策现实的过程中，组织、解释和应用是所有活动中最重要的三种。所谓解释就是把政策内容转化为一般人能接受和可执行的计划、指令；所谓应用就是为执行提供日常服务的设备，支付各项经费，从而达到既定的政策目标。如果组织不能有效运转，那么即使政策设计再完美也只能是纸上谈兵的构想，不能取得期望的政策效果。“把公共组织视为政策过程的一部分为公共组织理论开辟了新的道路”③，有助于更好地防止政策实施的努力与政府预想中的政策轨道发生偏离。
组织是政策的载体。大多数政策并不能够自动实施，需要一定的组织载体。首先，从政策角度看，政策的制定与政策实施是在公共组织体系中进行的，从这一视角看，我国政策过程中组织的作用与西方国家传统的政治与行政二分的观点不同，二分法忽略了组织的系统性和相互联系，忽略了行政决策的重要性，特别是忽略了基层组织的决策者在确定有效的政府政策中的重要性。其次，其他有关公共组织理论，特别是理性行政模式一致的观念，其基础都是事实与价值观分离和对组织中以目标为导向的行为进行事实分析。但是，如果把公共组织当作政策过程的核心，这些观念就显得过于狭隘了。④
公共政策实施成功的先决条件。政策出台之后，如果政策的实施是介于政策确立和它对公民产生影响的阶段，那么政策实施成功的先决条件或者障碍是什么？解决这个问题，应该考虑四个因素：交流、资源、实施者的倾向或态度和组织体制。这些因素所使用的也就是一种开明的行政管理方式。诸如类似命令必须清晰准确，资源必须充分，权力必须与责任相对应；交流是指执行机构之间、执行机构与有关部门之间、上下级之间、执行人员之间、执行人员与目标群体之间为实现政策目标所进行的信息交换。如果交流能够完整地把信息从一个层级传递给另一个层级，就会减少政策执行偏差。其次是资源，政策实施所需的资源条件，主要涉及经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。所谓“兵马未动，粮草先行”，“巧妇难为无米之炊”说的就是这个道理。再次，实施者的倾向或态度直接影响政策实施和执行。最后，组织的分散会限制政策实施的有效性。应将权力和责任集中在一个单一的行政权力中心并采用控制时效很短的指令链。正如克里斯多佛·胡德指出的，“完美”地管理公共项目的五个特征：管理应当是一元的，如同一个庞大的军队在同一鼓声中前进；整个组织的管理标准和规则应当是统一的；不可抗拒的命令；组织内部有充分完善的信息与沟通；有足够的时间来执行这一任务。毫无疑问，试图执行项目的组织往往不具备全部条件，甚至根本不存在这些条件。然而，政府既然依靠组织来执行政策，那么就必然也不应缺少管理与执行的措施。这些问题并不是不能克服的，但必须理解和预测这些问题，那么，到底是什么因素导致了执行的困难？
影响政策实施的主要因素
在政策意义上，执行一直被认为是没有问题的；政策制定出来之后，即可假设其会得到执行。但是随着政策执行失灵问题的日益普遍，上述观点开始得到改变。事实上，理解政府最重要的一点就是如何将政策执行得切实有效。然而，阻碍预期行为的种种原因比使结果具体化的方法更难以预测，执行中的这种消极特征表明了管理和执行公共项目的困难性。一般而言，政策不会自行失败，但有许多因素会限制政策实施的能力，而且其中的任何一种因素都可能导致失败或非最佳的政策执行。因此，为了使政策执行行之有效，必须厘清这些因素。
政策问题。首先，政策决策在其实施中存在不同的技术性困难，其中一些问题比另外一些更难以处理。其次，着手要解决的问题可能由于多样性而使实施变得困难。再次，可供利用的新技术也会导致政策的改变。比如，针对污染控制的政策和节能减排指标，可能会影响对产业承接转移的选择。然而这些潜在的问题并不意味着政府就应该坚持老一套，永远按老办法办事。在这种情况下，要想办法解决这一问题，至少要改进这一问题。当我们掌握有关某一政策领域足够的信息以及了解问题产生的原因时，有效执行政策的可能性就更大。如果政策领域的信息不充分，也不了解问题产生的原因，那么，有效执行政策的可能性就微乎其微。 时间问题。在政策执行中与信息管理相关的是时间问题，在这方面有两个问题阻碍了公共组织对其政策环境作出反应的能力。一是历时性时间问题，即执行组织的反应通常比需要的“反应慢半拍”。这种情况通常发生在那些固守观念或其反应是基于以前经验而不是当前状况的组织。从某种程度上说，贵州就是因此失去很多机会，虽然现在贵州正赶上发展的机遇期，但是应该看到当我们应该发展的时候，政策环境也在发生改变。因此，要避免类似现象发生。
社会、经济以及技术环境也在影响着政策的执行。首先，社会条件的改变可能会影响到对问题的解读，在经济不发达地区实现跨越式发展，缩短或跨越某些传统产业的发展阶段，对政策的不同解读会产生不同的政策执行方式，有必要在执行时引入更多的判断。其次，“尤其是纵向层级政府间关系由‘动员型体制’转变为‘压力型体制’后”⑤，为了实现后发赶超和完成上级下达的各项指标，各级政府不得不将各种任务和指标量化分解，下派给下级政府，并责令其在规定时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济的奖惩。在这种情况下难免出现一哄而上、急于求成等现象。为避免带来新的问题，要遵循科学发展的原则，不能脱离本地区实际，不能违反经济社会的协调发展。
组织环境对政策实施的影响。组织内部的动力常常决定或限制其成员对政策改革作出反应或执行新的和被改变的项目的能力。首先，组织的不一致与沟通不畅会阻碍政策执行。决策可能是由顶层设计，但决定必须由基层执行，基层的价值观与目标不一定与政策设计一致。这种不一致会在几个方面表现出来。政策设计的价值观和项目可能会发生变化，而基层的一线人员却仍然坚守着旧的政策。尽管有来自上面的政策改革的压力，而基层却依然故我，因此，政策改变和有悖基层执行组织成员价值观的政策常常变得难以执行，成为政策有效执行的障碍。有效执行的另一个障碍是组织内部不恰当的信息流动。其次，消极行为成为执行的障碍。这些问题产生了政策执行的障碍，限制组织将政策付诸实施的能力，影响基层执行力的提高。
政策执行研究的三种进路
人们越来越认识到组织对实现计划到实践的转化的重要性。政策过程不仅与组织有关，而且政策的研究植根于对组织运作方式的认识之中，以及对组织运作与组织应该如何运作之间的鸿沟认识当中。
第一代政策执行研究路径被称为“向前推进策略”，其中一些研究成果得出的分析和对策把执行理解为一个“自上而下”的过程，涉及怎样使行政官员更有效地工作的问题。这种研究路径被另一些持“自下而上”研究路径的人所反对，该方法从那些被政策执行所影响和牵涉的人的视角出发，强调政策制定者与执行者之间的互动，认为政策制定者的核心任务不是设定政策执行的框架，而是提供一个充分自主的空间，给予基层组织或地方行政机关更多的自由裁量权，使其能够采取适当的措施，建立起一个适应政策执行环境的政策执行过程。该路径又被称为“向后推进策略”或“草根路径”。
随后出现了第三种研究进路，即试图建立能够结合自上而下与自下而上模式的整合性概念框架。成功的政策执行一方面在于“向前推进策略”的运用，期望由政策制定者缜密规划政策工具与其他资源的运用，另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握目标群体的诱因结构，其目的是界定和解释政策执行为何会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型。它并不是只从行政的角度研究如何将计划付诸实施，而是把执行的过程看作是一种把政府工具应用到政策设计中的具体案例的过程。这种研究路径分析如下因素：政策所处理问题的难易程度、上级政府用以促使政策执行的劝导措施和下级政府执行的能力—包括它们的组织结构和人员因素。理解这些分析仍涉及组织的许多管理问题，因此如何分析它们与执行问题的关系仍是这一领域面临的挑战之一。
以责任创新政策因素
实现政策从计划到实践的转化要进行以政策为导向的学习，还要进行政策创新。政策创新通常指引入新的东西。一个政府部门或地方政府的创新可以通过采纳许多别的部门或别的地方政府很多年以前所创新的一个项目。通过廓清创新的定义，我们就不会把政策创新仅仅锁定在构建原创的政策理念过程上，而是以政策为导向进行学习和创新政策因素并行之技术和方法。
以政策为导向的学习。以政策为导向的学习包含了由经验所引发的思想和行为取向方面相对持久的转变过程。这些转变与个人和集体的信念体系的形成以及责任意识有关。对于落实《国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的意见》，当务之急是先把政策所涉及的内容逐项做起来。不能只看项目，要用好政策，用活政策。有的项目对老百姓有利，但对政府可能没有利益，应优先考虑群众利益，要以民生为重，把政策落到实处。改变有利就执行，无利就变形，相互推诿，办事拖拉的懒散作风。一个倡议联盟中信念分布情况的变化通常是从个人学习或个人的转变开始的，与团体的演变相伴随，然后在整个集体中传播。
寻求更好的方法创新政策。目前说明一个地方政府采纳新项目的原因，主要有两种解释模式，即内部决定模型和传播模型。内部决定假设认为政府职能部门创新的因素反映政府内部的政治、经济或者社会特征，是地方政府内生而不受其他行为影响的因素。因而，在纯粹意义上，内部决定模型排除了一个地方政府受其他部门或政府影响的传播效果。事实上在省际内实施某项政策，另一个市/县的地方政府完全不可能在实施该政策时，不受先行者的影响。即便如此，在采纳一项对省际内来说相同政策时，媒体及政府官员制度化的沟通途径也会使政策知识传播到别的地区。由于政府创新稀缺，因此，一旦一个地区注意到一项政策，当它决定是否以及何时采纳这项政策因素时，便是其内部特征使然，而不是由其他地区的政策采纳行动或者说先行者的压力使然。相反，传播模型本质上是政府间的，它把一个地方政府采纳的某项政策视为效法其他地区先前采纳的政策。这个传播模型是通过不同地区政府之间相互学习这样一个假定来证明地区之间进行政策效仿的合理性。首先采纳者都采纳所有尚未采纳的潜在政策；但在任何一时间段影响潜在采纳概率的惟一因素是先于这个阶段采纳者累积数目。许多因素限制了地方政府之间的互动，因此，要以责任寻求更好的方法创新政策。
政策运用。关于政策运用深度的某些变化，原因可能是由格利克和海斯所称的政策再造引起的。与上述两个模型相比，这个模型更具有复杂性，因为它假定某个地方政府运用关于其他地方政府的政策影响的信息，不仅帮助自己决定是否采纳某项政策，而且还通过借鉴其经验来帮助自己改进政策。反之，较早的政策采纳者能够改革他们的政策，是因为较晚的政策采纳者已经经历了对最初政策的修正，使他们得以从较晚的政策采纳者的经验中获益。政策运用变化的另一种状况是政策采纳之后不同地区政策效果不一样。运用同样的政策在一些地区能够收到很好的政策效果有时甚至可以作为经验推而广之，而在另一些地区取得的政策效果却不明显或者根本没有取得预期的政策效果。这种现象在我国实践层面常常表现在政策调整或政策终止时，先行者享受到了政策优惠，而行动迟缓者则失去政策机会。一种流行的观点认为欠发达地区的政策常常在刚起步的时候就被“终止”，尤其是一些好政策，为此，欠发达地区官员经常扼腕痛惜。究其原因，固然与经济社会不发达，观念、信息滞后有关，但与政策采纳滞后和政策学习不够也有联系。
（作者为贵州省委党校行政管理教研部副教授）
注释
①［美］约翰·W·金登：《议程、备选方案与公共政策》，丁煌、方兴译，北京：中国人民大学出版社，2004年，第213页。
②宁骚主编：《公共政策学》，北京：高等教育出版社，2003年，第364页。
③［美］罗伯特·丹哈特：《公共组织理论》，项龙、刘俊生译，北京：华夏出版社，2002年，第125页。
④同上，第126页。
⑤刘志锋主编：《中国改革开放十五年大事记（1978-1993）》，北京：新华出版社，1994年，第213页。