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[摘要]隶属关系是影响高职院校办学的重要因素。隶属关系以高职教育的基本属性作为自我建构的内在逻辑，包括行政体制中纵向层级设计的“省级统筹说”与“市级统筹说”和横向职能配置的“单一部门管理型说”与“多部门管理型说”。隶属关系的职能表现为主管部门对高职院校领导干部的管理体制、经费来源渠道、办学自主权具有影响力。解决隶属关系影响问题的策略包括：以省级政府为主统筹管理，吸收单一部门管理模式的优点实行教育部门主导、行业厅局参与的多部门分散管理；在内涵方面，要打破隶属部门界限组建干部团队，以省级财政为主实行无差别拨款，扩大高职院校的办学自主权。
[关键词]高职院校 隶属关系 影响
[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）06-0010-07
在我国社会管理体制下，高职院校作为公办事业单位，都有相应的政府主管部门，由主管部门对隶属的高职院校通过行政隶属关系实施行政管理。行政隶属关系简称隶属关系，是指行政主体之间的从属关系，按主体之间的关系密度分为行政领导关系、行政指导关系。高职院校隶属关系既包括行政领导关系，指主管部门对所隶属高职院校的机构设置、经费拨付、干部任免等事项具有行政审批权力，以权力命令与服从为特征；也包括行政指导关系，指非教育部门主管的高职院校要统一接受教育部门的教育教学业务指导。“条块分割”、纵横交错的隶属关系作为高职院校发展的“体制”因素，深刻影响了高职院校的办学状态和发展水平。本文中的高职院校隶属关系，特指高职院校行政领导关系（不包括高职院校行政指导关系）。本文意在研究高职院校隶属关系的由来、逻辑、职能及策略，以期为未来的管理体制改革提供理论指导。
一、问题的提出
《中华人民共和国职业教育法》规定，高职教育实行“条块结合，以块为主”的三级多元管理体制，以行政隶属关系为主线，在中央、省、市（地）三级政府都由教育行政部门、人力资源和社会保障行政部门、相关的行业业务主管部门参与高职教育管理，其中教育行政部门综合管理高职教育和直接管理部分高职院校，人力资源和社会保障行政部门综合管理职业培训和职业技能鉴定，①相关的行业业务主管部门管理直接隶属的高职院校以及相关职业培训和职业技能鉴定。
在目前的高职院校举办主体中，中央业务部门基本全面退出，省域层面主要代表省级政府统管教育事业的有省级教育行政部门、省级行业主管厅局、市地级中心城市政府以及为数不多的国有大型企业。按照隶属主管部门的层级或业务属性，高职院校可分为省属院校、市属院校、政府办院校、企业办院校等类型。以河南省为例，截至2013年6月21日，在44所独立设置的公办专科高职院校（不含高等专科学校、地方职业大学）中，6所隶属于河南省教育厅，占比13.6%；16所隶属于河南省行业厅局（院），占比36.4%，省属高职院校两项合计占比50%；20所隶属于市地级政府，占比45.5%；2所隶属于大型国有企业，占比4.5%。②
公办高职院校虽然名义上由政府单一主体举办，但分别归属于四种上级主管部门，不同的隶属关系使其带有显著的类别差异。作为所属高职院校建设和发展的后盾，主管部门（单位）利用各自的资源优势，使高职院校在干部管理、经费来源、办学自主权等多方面有所差异。这说明隶属关系是影响高职院校的办学状态和办学水平的重要因素。高职教育由于“面向人人”提供职业技术和谋生技能，一方面有助于实现全纳发展，另一方面有助于直接助推区域经济技术转型升级。改革和完善省域高职教育隶属关系，彰显和强化高职院校的职业性、地方性，使我国高职院校释放办学活力，达到国内国际先进水平和世界一流，更好地为国家和地方经济社会发展服务，不仅事关高职教育发展的科学规律和当下实践，还事关人的发展和社会发展的双重教育目的，亟须研究和探索。
二、隶属关系因素的溯源与演化
1.溯源：普通高教管理体制改革遗留。20世纪90年代中后期，我国集中完成了高等教育管理体制改革。经过1994年、1995年、1996年举辦的三次全国高等教育管理体制改革座谈会，中央逐渐形成了调整学校的隶属关系、加大省级政府统筹力度的高等教育管理体制改革思路，并于1998年由时任国务院副总理的李岚清同志在1998年扬州召开的全国高等教育管理体制改革经验交流会上概括为“共建、调整、合作、合并”八字方针。在各地的配合下，教育部、财政部、国家计委等中央部门先后于1998年7月、1999年3月和12月发布文件，组织改革国务院部门（单位）院校的隶属关系，中央直属院校大部分下放所在省份管理，中央部门高校数量大幅下降，形成了中央和省两级办学、以省级政府为主的新型管理体制。
改革遗留以下问题，即改革前中央业务部门高校数量超过教育部门高校数量、中央部门和省级政府“条块分割”办学。经过改革，高校尤其是高职院校的举办主体结构整体下移，变为省级行业厅局高校数量超过教育部门高校数量、省级厅局和市地级政府分割办学的省域中观格局，省域出现“条块分割”的高职教育管理体制。③教育部在改革之初就设想和要求中央政府主要负责做好改革的顶层设计，改革中央部门高校的隶属关系与办学体制；省级政府要利用政府机构改革的契机调整省级相关业务厅局所属学校的隶属关系，将非教育行政部门举办的高校划归教育行政部门管理，省级各相关业务厅局原则上不再办学，地方高校以地方教育行政部门管理为主。改革的结果是，中央这一级的管理体制改革已经基本完成，省市一级的管理体制改革不仅没有全面完成，而且各地的完成情况也不均衡。④自此，省、市地两级政府的高职教育管理确权问题以及高职院校的隶属关系因素逐步凸显。
2.演化：阻遏高职院校运行。当前省域高职教育管理体制的条块结构关系表现为业务部门之间条条分割、市地级政府之间块块分割和省级业务厅局与市地级政府之间条块分割，本质是政府的高职教育管理权限存在部门横向分割、政府层级纵向分割的状况，没有实现有机结合，管理权限的重叠与隔离并存，但条块分割的基本特征较为凸显。现行高职教育管理体制对高职院校的发展具有两方面作用：一方面是省级教育行政部门、有关业务厅局与市地级政府在“条块分割”的管理格局中分割履行职能，从各自所在的政府层级和所负责的政策领域分别发力，调动各方面社会资源，客观形成分工而治的局面；另一方面，在“条块分割”的管理格局中，各个管理部门都从自身职责出发制定相关政策，部门视野势必导致政策冲突和资源低效配置，既有行政架构难以支撑“大职教观”的管理理念，⑤从而出现因高职教育部门化、按照隶属关系拨付教育经费的投资体制而造成的高职院校禀赋差异，同一行政区域的高职院校设置、专业设置、资源配置缺乏统筹，高职院校难以实现公平、和谐发展。
[关键词]高职院校 隶属关系 影响
[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2017）06-0010-07
在我国社会管理体制下，高职院校作为公办事业单位，都有相应的政府主管部门，由主管部门对隶属的高职院校通过行政隶属关系实施行政管理。行政隶属关系简称隶属关系，是指行政主体之间的从属关系，按主体之间的关系密度分为行政领导关系、行政指导关系。高职院校隶属关系既包括行政领导关系，指主管部门对所隶属高职院校的机构设置、经费拨付、干部任免等事项具有行政审批权力，以权力命令与服从为特征；也包括行政指导关系，指非教育部门主管的高职院校要统一接受教育部门的教育教学业务指导。“条块分割”、纵横交错的隶属关系作为高职院校发展的“体制”因素，深刻影响了高职院校的办学状态和发展水平。本文中的高职院校隶属关系，特指高职院校行政领导关系（不包括高职院校行政指导关系）。本文意在研究高职院校隶属关系的由来、逻辑、职能及策略，以期为未来的管理体制改革提供理论指导。
一、问题的提出
《中华人民共和国职业教育法》规定，高职教育实行“条块结合，以块为主”的三级多元管理体制，以行政隶属关系为主线，在中央、省、市（地）三级政府都由教育行政部门、人力资源和社会保障行政部门、相关的行业业务主管部门参与高职教育管理，其中教育行政部门综合管理高职教育和直接管理部分高职院校，人力资源和社会保障行政部门综合管理职业培训和职业技能鉴定，①相关的行业业务主管部门管理直接隶属的高职院校以及相关职业培训和职业技能鉴定。
在目前的高职院校举办主体中，中央业务部门基本全面退出，省域层面主要代表省级政府统管教育事业的有省级教育行政部门、省级行业主管厅局、市地级中心城市政府以及为数不多的国有大型企业。按照隶属主管部门的层级或业务属性，高职院校可分为省属院校、市属院校、政府办院校、企业办院校等类型。以河南省为例，截至2013年6月21日，在44所独立设置的公办专科高职院校（不含高等专科学校、地方职业大学）中，6所隶属于河南省教育厅，占比13.6%；16所隶属于河南省行业厅局（院），占比36.4%，省属高职院校两项合计占比50%；20所隶属于市地级政府，占比45.5%；2所隶属于大型国有企业，占比4.5%。②
公办高职院校虽然名义上由政府单一主体举办，但分别归属于四种上级主管部门，不同的隶属关系使其带有显著的类别差异。作为所属高职院校建设和发展的后盾，主管部门（单位）利用各自的资源优势，使高职院校在干部管理、经费来源、办学自主权等多方面有所差异。这说明隶属关系是影响高职院校的办学状态和办学水平的重要因素。高职教育由于“面向人人”提供职业技术和谋生技能，一方面有助于实现全纳发展，另一方面有助于直接助推区域经济技术转型升级。改革和完善省域高职教育隶属关系，彰显和强化高职院校的职业性、地方性，使我国高职院校释放办学活力，达到国内国际先进水平和世界一流，更好地为国家和地方经济社会发展服务，不仅事关高职教育发展的科学规律和当下实践，还事关人的发展和社会发展的双重教育目的，亟须研究和探索。
二、隶属关系因素的溯源与演化
1.溯源：普通高教管理体制改革遗留。20世纪90年代中后期，我国集中完成了高等教育管理体制改革。经过1994年、1995年、1996年举辦的三次全国高等教育管理体制改革座谈会，中央逐渐形成了调整学校的隶属关系、加大省级政府统筹力度的高等教育管理体制改革思路，并于1998年由时任国务院副总理的李岚清同志在1998年扬州召开的全国高等教育管理体制改革经验交流会上概括为“共建、调整、合作、合并”八字方针。在各地的配合下，教育部、财政部、国家计委等中央部门先后于1998年7月、1999年3月和12月发布文件，组织改革国务院部门（单位）院校的隶属关系，中央直属院校大部分下放所在省份管理，中央部门高校数量大幅下降，形成了中央和省两级办学、以省级政府为主的新型管理体制。
改革遗留以下问题，即改革前中央业务部门高校数量超过教育部门高校数量、中央部门和省级政府“条块分割”办学。经过改革，高校尤其是高职院校的举办主体结构整体下移，变为省级行业厅局高校数量超过教育部门高校数量、省级厅局和市地级政府分割办学的省域中观格局，省域出现“条块分割”的高职教育管理体制。③教育部在改革之初就设想和要求中央政府主要负责做好改革的顶层设计，改革中央部门高校的隶属关系与办学体制；省级政府要利用政府机构改革的契机调整省级相关业务厅局所属学校的隶属关系，将非教育行政部门举办的高校划归教育行政部门管理，省级各相关业务厅局原则上不再办学，地方高校以地方教育行政部门管理为主。改革的结果是，中央这一级的管理体制改革已经基本完成，省市一级的管理体制改革不仅没有全面完成，而且各地的完成情况也不均衡。④自此，省、市地两级政府的高职教育管理确权问题以及高职院校的隶属关系因素逐步凸显。
2.演化：阻遏高职院校运行。当前省域高职教育管理体制的条块结构关系表现为业务部门之间条条分割、市地级政府之间块块分割和省级业务厅局与市地级政府之间条块分割，本质是政府的高职教育管理权限存在部门横向分割、政府层级纵向分割的状况，没有实现有机结合，管理权限的重叠与隔离并存，但条块分割的基本特征较为凸显。现行高职教育管理体制对高职院校的发展具有两方面作用：一方面是省级教育行政部门、有关业务厅局与市地级政府在“条块分割”的管理格局中分割履行职能，从各自所在的政府层级和所负责的政策领域分别发力，调动各方面社会资源，客观形成分工而治的局面；另一方面，在“条块分割”的管理格局中，各个管理部门都从自身职责出发制定相关政策，部门视野势必导致政策冲突和资源低效配置，既有行政架构难以支撑“大职教观”的管理理念，⑤从而出现因高职教育部门化、按照隶属关系拨付教育经费的投资体制而造成的高职院校禀赋差异，同一行政区域的高职院校设置、专业设置、资源配置缺乏统筹，高职院校难以实现公平、和谐发展。