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摘 要：21世纪是海洋的世纪，而适应、引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。积极建设海洋强国从本质上讲属于我国在新常态下发展具有中国特色社会主义的一个重要组成部分。这无疑对政府海洋管理角色的定位提出了新的希望，角色定位是否合理、科学，关系到我国海洋发展战略能否实现。
关键词：海洋管理；政府角色；公共职能
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0054-02
我国发展已经告别超高速发展时代，逐渐转变为稳步增长的新常态阶段。同时，海洋不仅仅是人类得以生存与发展的“第二空间”，也是当今各国政治经济战略的重要较量平台。因此，面对全球出现的新形势、新发展，这既为我国政府海洋管理带来严峻的挑战，同时也为我国政府角色积极转型提供了良好的机遇。
一、何为海洋管理
海洋管理属一般性公共管理部分，大多数国家的公共组织是以政府为主体的，政府组织尽可能地履行职责，对海洋资源的开发利用、海上交通运输、海洋生态保护等进行管理，是运用各种管理工具，解决现有问题、突发事件及危机预防的一种公共行动。狭义上的海洋管理指国家海洋管理或政府海洋管理，海洋管理是公共组织特别是政府所履行的公共职责，不包括非政府组织机构和群众。
政府海洋管理具有以下三个一般特征。
第一，政府海洋管理有其特定的实施主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定并实施。由它所制定的公共政策，代表着一个国家统治阶级的意志，突出表现在有其法定的权威性。
第二，相关决策制定的海洋管理有特定取向，为实现统治阶级特定的目标或目的，且政策总是在一定的时间内有效，具有时效性。
第三，政府海洋管理作为公共管理的一部分，是解决特定的海洋方面的问题和协调与海洋相关的利益关系而采取的一系列社会活动，不仅涵盖海洋资源的开发及有效利用，也包括海洋生态环境的保护等环节。
二、重要角色——政府管理
（一）政府海洋管理的现实意义
海洋经济已经迎来发展的新春天，政府在其中所扮演的角色、如何能进一步强化政府职能、怎样做才能使管理更富有效率，都是值得我们探究的。
1.海洋经济能否健康发展依赖于政府管理是否富有效率
一个国家的公共管理应该是科学而富有效率和活力的，它构成海洋经济可持续发展强有力的后盾，是其得以长效发展的重要动力。因此，政府能不能有效地进行海洋系列活动的管理是海洋经济能否健康发展的重要前提。
2.政府是海洋生态环境强有力的后盾
从20世纪70年代以来，由于经济全球化的发展，海洋经济也随之发展，同时也带来了日益严重的海洋环境和生态问题，严重威胁着海洋经济发展的步伐。政府作为公共组织的核心载体，有责任承担起实现海洋经济可持续发展的艰巨任务。
3.海洋领土保护需要一个有“话语权”的政府
全球化的大趋势已经让世界连为一个整体，没有一个国家可以孤立存在，各个国家地区都相互联系、相互影响，在海洋经济不断发展的同时，伴随而来的海洋领土区域争端也日益突出，必须依靠强有力的政府加以协调和解决。
（二）我国政府海洋管理现状
我国政府海洋管理在历年改革中虽然克服了一定的弊端，但改革仍没完全实现，政府提供公共服务的角色定位尚不科学、合理。
1.政府海洋管理角色越位
我国还是发展中国家，大多数沿海地方政府盲目追求经济效益，忽视海洋经济的可持续开发，导致政府海洋管理生产越位，对海洋市场管制过多、过滥。
（1）政府海洋管理过多过滥。一方面，中央政府海洋管理部门无法直接对沿海地区政府进行管辖；另一方面，地方性政府海洋管理部门对各自海域有直接领导权，对涉海行业部门管制过多。
（2）垄断资源，扭曲政府出售形式。政府出售要求政府生产组织和私人生产组织在市场上可以公平竞争，接受公平的规则制约。但是我国目前还缺乏这一意义上的政府出售，更多的则是政府强调市场失灵的普遍性，介入涉海行业部门的各个方面，甚至为了谋求经济效益、提高政绩，制定歧视性的地方海洋经济政策。
2.政府海洋管理角色缺位
我国涉海行业部门将近20个，政府如何进行有序管理是海洋经济能否健康发展的不二基础。然而，我国目前海洋管理体制并不能适应海洋发展要求，中央与地方、地方与地方间缺乏协调，管理缺位现象严重。
（1）缺乏健全的政府海洋管理体制。首先表现在海洋管理相关的法律、规章制度不健全，这使得海洋管理没有可依的法律依据，其管理的权威性大大降低。其次，基于我国涉海行业部门种类繁多，传统意义上的政府管理体制已经无法满足转型时期海洋管理的需要，其管理职责有缺口，导致出现问题，各个部门相互推脱，综合管理缺乏协调连贯性。最后，管理机构的名称、级别不对应，导致职能交叉重复，或者职能空白，不能形成一个完整的组织体系。
（2）缺乏科学的管理机制。政府海洋管理上到中央，下到地方，是一个非常庞大的系统体系，要实现海洋的可持续发展，建设海洋强国，必须要有先进的科学技术做支撑。权责关系划分不明，管理缺乏依据，对海洋资源的开发利用和生态保护尚未形成科学的规划战略，对于海洋战略的目标认定，没有综合、统一的评估，相应的协调配合机制也不完善，影响了政府海洋管理的执行力。
（3）地方管理部门力量薄弱。国家海洋局是我国海洋管理体系的中心载体，属于核心部分，而下设的各个机构分管不同的海上活动。但是地方性的管理机构规模有限，往往管理人员编制较少，机构设置不完备，管理人员素质有待提高，削弱了海洋管理的执行力度，难以负担将近20个种类的涉海行业部门，从而影响了整体的管理效果。
3.政府海洋管理错位 海洋管理是一个复杂的系统工程，下设机构纷繁复杂，通常同一个海域内有多个不同的管理部门，错综复杂，所管辖的范围、职能多有交叉，机构冗余，权限不明。这使得我国政府海洋管理政出多门，无法形成统一的归属部门，管理效率低下，限制了海洋产业的发展。
（1）管理职能交错繁杂，权责划分不明。我国沿海部分地方海洋管理部门设置职能存在交叉情况，这多半是由于地方性政府海洋管理机构归属不一、存在分歧，使各个沿海海洋管理部门纷纷各自设立管辖部门，“抢地盘”现象时有发生，导致职能交叉、重叠。
（2）海洋管理政出多门、隶属不一。我国实行分级管理和分行业管理的双重管理体制，这就导致在同一片海域内，各个涉海行业部门既要隶属于本行业的上级领导部门，又要从属于行政区域内的地方政府管辖。加之我国部分海域内存在多个不同行业、不同层级的管理部门，因而出现海洋管理混乱，盘根错节，隶属不一。
三、新形势下政府海洋管理角色定位的新要求
在新常态、新形势下，政府对于海洋管理角色的定位可以分为三项内容：第一项是涉及国家海上领土权益的保护（包括政治、经济领土）；第二项是关于如何能够可持续开发海洋资源（包括海洋开发、生态保护）；第三项则是海上交通运输和海洋活动秩序管理。
（一）海洋权益的维护者
海洋不仅为本国提供丰富的自然资源，而且更是代表一个国家主权的尊严，是政治斗争的一部分。国际上为维护海洋权益争端不断。伴随着亚太地区经济的日益发达，部分地区内部的海洋争端已经成为地区动荡的主要源头，围绕着海洋，国家间已经展开了政治与经济的合纵连横。因此政府作为海洋权益的维护者，多方的政治协调不可少。
（二）海洋经济的调节器
21世纪是海洋的世纪，但也出现了海洋经济的法律空白，以及海洋资源无节制地开发和海洋纠纷等问题，阻碍了海洋经济发展的进程。因此，需要政府出面协调，进行国家宏观调控，积极建立“有法、有序、有度、有偿”的健康海洋秩序，弥补市场经济的缺陷，避免市场失灵。
（三）海洋公益的志愿者
海洋公益包括的服务有：其一，调解，主要是协调海洋经济开发各部门、各利益组织的利益关系，尽可能地减少海洋活动冲突；其二，参谋，海洋管理方式已经由粗放型转变为密集型方向发展，相关政府部门除了直接对海洋经济活动进行管理，还应该负责前期海洋相关理论的研究，为海洋经济的开发者提供必要的咨询、参谋和建议，积极引导海洋开发朝健康的发展方向运行。
（四）海洋秩序的调节者
海上秩序监管主要包括：海上交通安全监管；渔业渔港监管；进出口货物的监管；人员进出关的监管；海上治安维护；海上冲突和纠纷的解决等。
（五）海洋文化的建设者
除了加强政府海洋管理功能这一“硬件”，也要提高海洋文化的“软件”。一方面，大力推广海洋保护理念，普及海洋相关知识，引导公民正确认识海洋。另一方面，加强海洋伦理教育工作，正确处理人与海的关系，在生态建设——海洋经济发展——海洋环境保护之间保持平衡。
四、结语
新形势下，要实现海洋强国战略，必须重视现有海洋管理所表现出来的严峻形势，既要看到挑战也要建立自信，抓住机遇，打破原有的旧体制，拉开新一轮的政府角色定位序幕，实现政府自身的革命。
参考文献：
[1]崔旺来.政府海洋管理研究[M].北京：海洋出版社，2009.
[2]李文春.当代海洋管理与中国海洋管理史研究[J].中国社会经济史研究，2007（4）.
[3]王旭.低碳建设伙伴关系行为模式研究[D].武汉：华中科技大学，2011.
[4]王学俭.探索基于海洋政府管理的一部研究力作——《政府海洋管理研究》述评[J].浙江海洋学院学报：人文科学版，2011，28（1）.
关键词：海洋管理；政府角色；公共职能
中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）07-0054-02
我国发展已经告别超高速发展时代，逐渐转变为稳步增长的新常态阶段。同时，海洋不仅仅是人类得以生存与发展的“第二空间”，也是当今各国政治经济战略的重要较量平台。因此，面对全球出现的新形势、新发展，这既为我国政府海洋管理带来严峻的挑战，同时也为我国政府角色积极转型提供了良好的机遇。
一、何为海洋管理
海洋管理属一般性公共管理部分，大多数国家的公共组织是以政府为主体的，政府组织尽可能地履行职责，对海洋资源的开发利用、海上交通运输、海洋生态保护等进行管理，是运用各种管理工具，解决现有问题、突发事件及危机预防的一种公共行动。狭义上的海洋管理指国家海洋管理或政府海洋管理，海洋管理是公共组织特别是政府所履行的公共职责，不包括非政府组织机构和群众。
政府海洋管理具有以下三个一般特征。
第一，政府海洋管理有其特定的实施主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定并实施。由它所制定的公共政策，代表着一个国家统治阶级的意志，突出表现在有其法定的权威性。
第二，相关决策制定的海洋管理有特定取向，为实现统治阶级特定的目标或目的，且政策总是在一定的时间内有效，具有时效性。
第三，政府海洋管理作为公共管理的一部分，是解决特定的海洋方面的问题和协调与海洋相关的利益关系而采取的一系列社会活动，不仅涵盖海洋资源的开发及有效利用，也包括海洋生态环境的保护等环节。
二、重要角色——政府管理
（一）政府海洋管理的现实意义
海洋经济已经迎来发展的新春天，政府在其中所扮演的角色、如何能进一步强化政府职能、怎样做才能使管理更富有效率，都是值得我们探究的。
1.海洋经济能否健康发展依赖于政府管理是否富有效率
一个国家的公共管理应该是科学而富有效率和活力的，它构成海洋经济可持续发展强有力的后盾，是其得以长效发展的重要动力。因此，政府能不能有效地进行海洋系列活动的管理是海洋经济能否健康发展的重要前提。
2.政府是海洋生态环境强有力的后盾
从20世纪70年代以来，由于经济全球化的发展，海洋经济也随之发展，同时也带来了日益严重的海洋环境和生态问题，严重威胁着海洋经济发展的步伐。政府作为公共组织的核心载体，有责任承担起实现海洋经济可持续发展的艰巨任务。
3.海洋领土保护需要一个有“话语权”的政府
全球化的大趋势已经让世界连为一个整体，没有一个国家可以孤立存在，各个国家地区都相互联系、相互影响，在海洋经济不断发展的同时，伴随而来的海洋领土区域争端也日益突出，必须依靠强有力的政府加以协调和解决。
（二）我国政府海洋管理现状
我国政府海洋管理在历年改革中虽然克服了一定的弊端，但改革仍没完全实现，政府提供公共服务的角色定位尚不科学、合理。
1.政府海洋管理角色越位
我国还是发展中国家，大多数沿海地方政府盲目追求经济效益，忽视海洋经济的可持续开发，导致政府海洋管理生产越位，对海洋市场管制过多、过滥。
（1）政府海洋管理过多过滥。一方面，中央政府海洋管理部门无法直接对沿海地区政府进行管辖；另一方面，地方性政府海洋管理部门对各自海域有直接领导权，对涉海行业部门管制过多。
（2）垄断资源，扭曲政府出售形式。政府出售要求政府生产组织和私人生产组织在市场上可以公平竞争，接受公平的规则制约。但是我国目前还缺乏这一意义上的政府出售，更多的则是政府强调市场失灵的普遍性，介入涉海行业部门的各个方面，甚至为了谋求经济效益、提高政绩，制定歧视性的地方海洋经济政策。
2.政府海洋管理角色缺位
我国涉海行业部门将近20个，政府如何进行有序管理是海洋经济能否健康发展的不二基础。然而，我国目前海洋管理体制并不能适应海洋发展要求，中央与地方、地方与地方间缺乏协调，管理缺位现象严重。
（1）缺乏健全的政府海洋管理体制。首先表现在海洋管理相关的法律、规章制度不健全，这使得海洋管理没有可依的法律依据，其管理的权威性大大降低。其次，基于我国涉海行业部门种类繁多，传统意义上的政府管理体制已经无法满足转型时期海洋管理的需要，其管理职责有缺口，导致出现问题，各个部门相互推脱，综合管理缺乏协调连贯性。最后，管理机构的名称、级别不对应，导致职能交叉重复，或者职能空白，不能形成一个完整的组织体系。
（2）缺乏科学的管理机制。政府海洋管理上到中央，下到地方，是一个非常庞大的系统体系，要实现海洋的可持续发展，建设海洋强国，必须要有先进的科学技术做支撑。权责关系划分不明，管理缺乏依据，对海洋资源的开发利用和生态保护尚未形成科学的规划战略，对于海洋战略的目标认定，没有综合、统一的评估，相应的协调配合机制也不完善，影响了政府海洋管理的执行力。
（3）地方管理部门力量薄弱。国家海洋局是我国海洋管理体系的中心载体，属于核心部分，而下设的各个机构分管不同的海上活动。但是地方性的管理机构规模有限，往往管理人员编制较少，机构设置不完备，管理人员素质有待提高，削弱了海洋管理的执行力度，难以负担将近20个种类的涉海行业部门，从而影响了整体的管理效果。
3.政府海洋管理错位 海洋管理是一个复杂的系统工程，下设机构纷繁复杂，通常同一个海域内有多个不同的管理部门，错综复杂，所管辖的范围、职能多有交叉，机构冗余，权限不明。这使得我国政府海洋管理政出多门，无法形成统一的归属部门，管理效率低下，限制了海洋产业的发展。
（1）管理职能交错繁杂，权责划分不明。我国沿海部分地方海洋管理部门设置职能存在交叉情况，这多半是由于地方性政府海洋管理机构归属不一、存在分歧，使各个沿海海洋管理部门纷纷各自设立管辖部门，“抢地盘”现象时有发生，导致职能交叉、重叠。
（2）海洋管理政出多门、隶属不一。我国实行分级管理和分行业管理的双重管理体制，这就导致在同一片海域内，各个涉海行业部门既要隶属于本行业的上级领导部门，又要从属于行政区域内的地方政府管辖。加之我国部分海域内存在多个不同行业、不同层级的管理部门，因而出现海洋管理混乱，盘根错节，隶属不一。
三、新形势下政府海洋管理角色定位的新要求
在新常态、新形势下，政府对于海洋管理角色的定位可以分为三项内容：第一项是涉及国家海上领土权益的保护（包括政治、经济领土）；第二项是关于如何能够可持续开发海洋资源（包括海洋开发、生态保护）；第三项则是海上交通运输和海洋活动秩序管理。
（一）海洋权益的维护者
海洋不仅为本国提供丰富的自然资源，而且更是代表一个国家主权的尊严，是政治斗争的一部分。国际上为维护海洋权益争端不断。伴随着亚太地区经济的日益发达，部分地区内部的海洋争端已经成为地区动荡的主要源头，围绕着海洋，国家间已经展开了政治与经济的合纵连横。因此政府作为海洋权益的维护者，多方的政治协调不可少。
（二）海洋经济的调节器
21世纪是海洋的世纪，但也出现了海洋经济的法律空白，以及海洋资源无节制地开发和海洋纠纷等问题，阻碍了海洋经济发展的进程。因此，需要政府出面协调，进行国家宏观调控，积极建立“有法、有序、有度、有偿”的健康海洋秩序，弥补市场经济的缺陷，避免市场失灵。
（三）海洋公益的志愿者
海洋公益包括的服务有：其一，调解，主要是协调海洋经济开发各部门、各利益组织的利益关系，尽可能地减少海洋活动冲突；其二，参谋，海洋管理方式已经由粗放型转变为密集型方向发展，相关政府部门除了直接对海洋经济活动进行管理，还应该负责前期海洋相关理论的研究，为海洋经济的开发者提供必要的咨询、参谋和建议，积极引导海洋开发朝健康的发展方向运行。
（四）海洋秩序的调节者
海上秩序监管主要包括：海上交通安全监管；渔业渔港监管；进出口货物的监管；人员进出关的监管；海上治安维护；海上冲突和纠纷的解决等。
（五）海洋文化的建设者
除了加强政府海洋管理功能这一“硬件”，也要提高海洋文化的“软件”。一方面，大力推广海洋保护理念，普及海洋相关知识，引导公民正确认识海洋。另一方面，加强海洋伦理教育工作，正确处理人与海的关系，在生态建设——海洋经济发展——海洋环境保护之间保持平衡。
四、结语
新形势下，要实现海洋强国战略，必须重视现有海洋管理所表现出来的严峻形势，既要看到挑战也要建立自信，抓住机遇，打破原有的旧体制，拉开新一轮的政府角色定位序幕，实现政府自身的革命。
参考文献：
[1]崔旺来.政府海洋管理研究[M].北京：海洋出版社，2009.
[2]李文春.当代海洋管理与中国海洋管理史研究[J].中国社会经济史研究，2007（4）.
[3]王旭.低碳建设伙伴关系行为模式研究[D].武汉：华中科技大学，2011.
[4]王学俭.探索基于海洋政府管理的一部研究力作——《政府海洋管理研究》述评[J].浙江海洋学院学报：人文科学版，2011，28（1）.