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摘 要：通过对32省、258市《乡村教师支持计划》的政策文本进行分析，本研究发现各地在教师交流补充、生活待遇条件、教师专业发展等方面有诸多创新举措，有力保证了乡村教师“下得去、留得住、教得好”。但应该看到，编制改革不彻底、补助激励作用不大、职称（职务）评聘倾斜力度不够等不足之处影响了政策的整体效力。短时期内，通过改革编制标准以及综合施策能够缓解以上诸多不足，但最根本的应该是改革现有的财政负擔模式，实行“中央和地方分担、以省为主”的义务教育财政体制。
关键词：乡村教师支持计划;成效研究;文本分析;政策文本：队伍建设
实现教育现代化，短板在乡村，根本在教师[1]。党和政府历来重视农村教育，为解决乡村教师队伍建设领域存在的突出问题，国务院办公厅于2015年6月1日颁发《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020）的通知》（国办发[2015]43号）（以下简称《计划》），同时要求各省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）于2015年底前制定并公布本省的实施办法。如今距《计划》设定的时间终点不足一年，各地是否已经出台本区域的实施方法？其改革力度如何？有何特色？我们将据此分析。
一、乡村教师支持计划在全国实施的基本情况
通过查找全国32个省、334个地级市、28个省直管县市的政府网站以及教育部门网站，我们一共搜集到290份文本①：其中，省级文本32份，全部搜齐;地市级文本243份，占全国所有地级市的72.8%;县级（省直管县级）文本15份，占全国所有省直管县级单位的53.6%。258份市县级文本中，东部有89个，占34.5%;中部有82个，占31.8%;西部有87个，占33.7%。总体来讲，《计划》在全国的实施主要有以下基本特点：
（一）“乡村”实施范围较“国家标准”普遍扩大
关于“乡村”的范围，各级政府的认识并不统一。《计划》文件明确乡村包括“全国乡中心区、村庄”。从各地具体执行的情况来看，相较于“乡中心区及其以下地区”的“国家标准”，其实施范围普遍扩大。统计发现，只有35.3%的地区严格按照“国家标准”执行（见图 1），主要包括中西部地区的河南、广西、内蒙古等地。而剩余64.7%的地区则扩大了实施范围，其中有一半以上（36.0%）将范围扩至“除城关镇以外的所有乡镇”。此外，还有18%的地区将涉农街道纳入实施范围，例如江苏省规定“乡村包括县级人民政府驻地以外的乡镇、涉农街道和村庄”。
（二）东中西部乡村教师的界定存在明显差异
基层乡村教师的身份比较复杂，有在岗教师、非在岗教师、在编教师、非在编教师等，非在编教师则包括特岗教师、代课教师、支教教师、民办学校教师等多种类型。我们将按照教师是否在编在岗的情况对教师身份进行分析。考虑《计划》“在岗享受、离岗取消”的实施原则，因此不在岗教师被排除在外，将教师分为“仅在编在岗教师”、“扩至特岗教师”、“扩至所有在岗教师”三种。分析发现，东中部地区（尤其是东部）对于乡村教师的身份认识比较开放，相比较于“仅在编在岗教师”的身份界定，有73.7%的地区在此基础上有所扩展，中部和西部的分别为52.3%、34.2%，三者之间存在着显著差异（见表 1）。东中西部分别有47.4%、19.0%、12.2%的地区将特岗教师纳入实施范围这里需要特殊说明的是，东部地区虽并未实施中央“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，但根据我们的统计，东部有1/3的地区在全省范围内实施了“地方特岗教师计划”。，超过20%的地区（以广东省为代表）将实施群体的范围扩至所有在岗教师。某种程度上讲，这些扩大政策实施群体的做法有利于打破教师身份的限制，体现了“同工同酬”的教育公平理念。
二、乡村教师支持计划的创新之举
为解决当前乡村教师队伍建设领域存在的突出问题，吸引优秀人才到乡村学校任教，稳定乡村教师队伍，《计划》创新出台八大举措，让乡村教师“下得去、留得住、教得好”。此外，各地还结合自身实际，创新举措，形成特色的乡村教师队伍建设模式。
（一）加强补充交流、推动编制改革，让乡村教师“下得去”
长期以来，乡村教师队伍补充难、补充质量不高的问题一直存在，而解决乡村教师“下不去”的途径有两种：吸引高校毕业生到乡村学校任教、激励城镇教师到乡村学校支教交流。与此同时，积极推动编制改革，解决乡村教师的后顾之忧，为教师补充打下基础。
1.教师补充方式多元，培养特点鲜明
分析发现，除实施中央“特岗教师计划”、毕业生学费代偿等传统方式拓展教师补充渠道外，各地创新多种乡村教师补充机制。有四成以上的地区实施了地方“特岗教师计划”，六成以上地区实施了地方免费师范生计划;除以上三种乡村教师补充新机制外，还有部分地区实行了“农村学校教育硕士师资培养计划”、“大学生实习支教计划”、“乡村教师回原籍任教制度”等。
统计分析发现，目前地方教师招聘与培养主要呈现出以下特点：第一，定向培养：76.6%的地区在教师培养或招聘具备该特征。第二，协作培养：占比为36.4%，构建政府、师范院校、中小学校协作培养体系，建立乡村学校师资缺口（政府）与师范院校招生计划联动机制。第三，本土化培养：为降低乡村教师的流失率，42.3%的地区在教师培养或招聘中注重本地户籍的毕业生或教师。第四，教师一专多能或全科型：占比达到63.6%，主要基于乡村小规模学校及教学点教师任多门课程或实施“包班教学”、“复式教学”的事实。第五，优化教师结构：多数地区在乡村教师招聘或培养中注重优化教师队伍结构，包括学科结构、年龄结构、性别结构等，其中有18.5%的地区（如江西省）明确提出要优化教师性别结构，将男性乡村教师的指标单列。第六，新聘教师赴乡村学校服务。有近五分之一的省和近三分之一的市县实行了“新聘教师赴乡村学校服务”制度，服务年限从1年到6年不等，平均服务年限近3年。 2.教师交流途径顺畅，保障措施全面
为引导优秀校长和教师到乡村学校交流支教，各地区采取了定期交流、跨校竞聘、学校联盟、对口支援、乡镇中心学校教师走教等多种途径和方式，有31.7%的地区明确规定了城镇乡村教师交流比例，少则5%（如潍坊市），多则30%（如三亚市），平均交流比例11.1%。不仅如此，为了使更多的优秀教师能够到乡村支教交流，相当一部分地区提高了校长、骨干教师的交流比例。
为推进城镇乡村教师支教交流工作制度化、常态化，近一半地区制出台了配套措施，保障教师交流顺畅：第一，人事管理制度。推行义务教育学校教师“县管校聘”管理制度，打破教师交流轮岗的管理体制障碍，使教师由“学校人”变为“系统人，促进教师编制、职称随教师交流而流动。同时，一部分地区还实行校长职级制改革，逐步取消中小学校行政级别，为校长交流扫除障碍。第二，教育管理体制。实行学区制改革，即中小学实行分片划区管理制度，片区内优质学校对薄弱学校在学校管理和教育教学上的指导与帮扶。第三，生活待遇条件。城镇教师到乡村交流支教的，保持其原有工资待遇不变，有12.8%的地区明确表示交流教师能够享受支教所在地区的相关津补贴政策，此外如浙江、云南等省对支教教师提供专门工作经费，用于补贴交通差旅费用。
3.城乡编制标准统一，编制管理加强
针对村小、教学点等小规模学校教师短缺的情况，各地提倡按照生师比和班师比相结合的方式核定教师编制，有福建、江西等9个地区对班师比作出具体的规定，平均标准为1：1.8。在编制标准上进行城乡统一以及向乡村学校倾斜的同时，各地通过编制动态管理、教师管理制度改革、政府购买服务以及后勤社会化等方式加强编制管理、盘活存量，增加专任教师的有效供给，进一步缓解乡村教师存在的结构性矛盾。第一，编制动态管理。进一步完善中小学校职工编制动态管理机制，根据学校布局结构、不同学段学生规模变化、教学岗位需要等情况调整，及时清理占用教师编制的情况。针对乡村教师休产假、休病假、脱产培训的需求，实施农村学校机动编制政策。第二，教师管理制度改革。实行教师资格定期注册制度，建立乡村教师退出机制。第三，政府购买服务以及后勤社会化。深化中小学校后勤服务社会化改革，逐步压缩非教学人员编制，对适合社会力量提供的岗位，探索采取政府购买服务方式。统计发现，有40.6%的省和50.4%的市县计划将教学辅助岗、部分管理岗、工勤岗纳入到社会化服务改革中。
（二）改善生活待遇条件、建立荣誉制度，吸引乡村教师“留得住”
以往，教育部门在对乡村教师进行激励时，片面要求教师发扬高尚品格与无私奉献精神，而忽视他们的经济诉求。而在市场经济的今天，教师有了更多选择，长期的低收入、艰苦条件很难留住乡村教师。有研究发现，西部地区近八成的乡村教师有流动（向城镇调动）及流失的意愿，其中的影响因素就有工资待遇与工作负担、学校位置及交通住房条件与工作环境等[2]。因此，要真正吸引乡村教师留下来，就要采取经济支持和精神鼓励“两手抓”的策略。
1.差别化补贴保障乡村教师待遇，标准化学校改善工作生活条件
除按要求落实乡村教师工资待遇、住房公积金和各项社会保险费外，各地还通过实行差别化的补贴来保障乡村教师待遇。根据统计，差异化的补贴主要包括乡镇工作补贴和乡村教师生活补助（包括集中连片贫困地区乡村教师生活补助根据《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发[ 2013]1号）要求，从2013年起在全国22个省级行政区的699个连片特困地区县实行乡村教师补助，到《乡村教师支持计划》颁布的2016年，国务院扶贫办将新疆阿克苏地区列为连片特困地区，连片特困地区县由此前的699个增至708个。集中连片特困地区乡村教师生活补助和乡村教师生活补助有内在一致性，区别在于《计划》颁布的时间前后以及是否针对集中连片特困地区。）、其他补助三类。乡镇工作补贴的补贴对象是乡镇机关和事业单位的正式人员，实施地区超过五成。同时，为鼓励乡村教师在艰苦、边远地区长期工作，六成以上地区在乡镇及以下学校实行针对乡村教师的专项补贴制度，根据学校所在位置、离乡镇政府远近以及地形特点等因素划分档次，实行差别化的补助标准，重点向条件艰苦地区、村小及教学点倾斜。进一步分析發现，最低补贴标准是菏泽市的每人每月100元，，最高补贴标准是西藏自治区第四档的每人每月1500元，平均补助标准为450.43元。此外，三分之一的地区根据自身的教育发展状况实施了具有地方特色的补贴制度，如边远贫困地区和山区村镇中小学教师岗位津贴、艰苦边远地区中农村中小学教师特殊津贴、高寒边远学校教师工作津贴、交通补贴等。值得一提的是，92.6%的地区规定各类补贴不能相互冲抵，且92.4%的地区乡村教师能够重复享受地区规定的各类津补贴。
2.荣誉表彰引导社会氛围，配套政策鼓励教师长期奉献
为倡导尊师重教的社会风气，提高乡村教师的社会地位，《计划》要求建立起从国家到省（区、市）、县（市、区、旗）的乡村教师荣誉制度与表彰制度，通过召开集体表彰大会等形式，分别对在乡村学校从教30年以上、20年以上、10年以上的教师发放荣誉证书并给予鼓励。对于获得荣誉证书的教师，约有10%的地区通过发放物质奖励或者实施子女入学、就业优惠政策的方式对其进行配套。同时，在省、市、县各类评优评先中，90.6%的地区通过设立乡村教师单项奖或以乡村教师指标单列、设定乡村教师最低获奖比例的方式向乡村教师倾斜。对于获奖的优秀乡村教师，有14个地区以一次性发放现金的方式进行奖励，最低的地区200元，最高的地区是郴州市的10万元;还有一些地区通过组织学术考察、休假疗养对其进行奖励，如陕西、江西、新疆等省。不仅如此，部分地区还通过报纸刊物、新闻媒体及网络平台等多种形式广泛宣传乡村教师的优秀事迹以及扎根山乡、默默奉献的崇高精神，在全社会营造关心乡村教师、支持乡村教育、关注乡村学生的良好氛围。 （三）促进专业发展、改进职称（职务）评审，保障乡村教师“教得好”
乡村教师职业发展通道偏窄一直以来是 “教不好”的重要原因，根本上缺乏对其专业化发展的指导、形式上缺乏对其职务（职称）的肯定，一定程度上影响了乡村教师教育教学的主动性和创造性，阻碍了乡村教育质量的提高。鉴于此，通过乡村教师专业化发展提高素质能力、职称（职务）倾斜拓宽职业发展通道等方式，使乡村教师真正“教得好”。
1.构建教师发展支持服务体系，提高乡村教师素质能力
《计划》要求将乡村教师培训纳入到基本公共服务体系之中，保障经费投入，从根本上确保乡村教师培训质量。各省据此加强统筹规划，整合高等学校、教师发展中心和中小学校优质资源，构建国家、省、市、县、乡（学区）、学校等多级乡村教师校长专业发展支持服务体系，在培训内容、培训模式、培训对象、经费投入上进行改进，全方位保障培训质量的提高。第一，培训内容。67.9%的地区把师德教育作为乡村教师培训的首要内容，推动师德教育进教材、进课堂、进头脑，贯穿培训全过程，把教师职业理想、职业道德、法治教育、心理健康教育等融入乡村教师职前培养、准入、职后培训的全过程。86.2%的地区提出要全面提升乡村教师信息技术应用能力，构建乡村教师信息化培训体系。第二，培训模式。针对传统培训不能满足教师专业化需求的问题，25%的省明确提出要关注乡村教师的培训需求，采取顶岗置换、网络研修、送教下乡、教研一体化、跟岗实践、专家指导、校本研修、乡村教师访名校、骨干教师带学徒等多种形式，增强培训的针对性和时效性。第三，培训对象。按照要求，乡村教师在2020年以前要接受全员培训，考虑到自身实际情况，各地在此基础上将诸如新聘教师、音体美等紧缺学科教师、民族双语教师、教学点教师等确定为重点培训对象。第四，经费投入。分别有27.2%和41.0%的地区明确提出按照教职工工资总额和学校年度公用经费预算总额的一定比例足额安排教师培训经费，平均标准为工资总额的2.0%和公用经费的5.9%。
2.全面提高乡村教师思想政治素质，实施师德建设长效机制
落实教育、宣传、考核、激励、监督、獎惩、检查和保障相结合的师德建设长效机制，严格查处师德失范行为。完善乡村教师师德考评制度和方式，把师德建设作为对乡村学校工作考核和办学质量评估的重要指标，把师德表现作为教师资格定期注册、业绩考核、职称评审、岗位聘用、评优奖励、教师培训的首要内容，其中有78.6%和67.9%的地区将师德分别作为职称评聘和教师培训的重要依据。同时，有41.7%的地区提出要实行“师德考核一票否决制”，如福建省明确规定了“师德考核一票否决”的20种情形。
3.职称（职务）评审向乡村学校倾斜，拓宽乡村教师职业发展通道
由于乡村教师在职称（职务）评审中先天的劣势，各地在前期实行统一的中小学教师职务（职称）系列以及设立正高级教师职称的基础上，向乡村学校教师倾斜，主要通过实行城乡统一的职称比例、提高乡村教师中高职称比例、降低乡村教师职称评审条件等方式来实现。第一，城乡统一的职称比例。53.1%的省提出城乡学校教师岗位机构比例要保持总体平衡，有近五分之一的地区明确提出了城乡统一的职称比例标准（见表2）：中学教师的中高级职称比例平均为63.5%，小学教师的中高级职称比例平均为58.6%。第二，提高乡村教师中高职称比例。92.8%的地区规定“城市教师晋升职称需在乡村学校任教”，且所有晋升职称的教师需要在乡村学校任教1—3年，其中要求任教1年以上的地区占25.3%。第三，降低乡村教师职称评审条件。各地区根据要求单独制定乡村教师职称评审条件，同时不作外语、计算机、论文发表等刚性要求，转而注重师德素养、教学工作业绩、一线实践经历等。此外，为鼓励教师在乡村学校的长期付出，有55.5%的地区在乡村教师职称评聘中实行“长期坚守教师职称评聘不受限”的政策，即在乡村学校工作满一定年限且仍在乡村任教的教师可以不受学校岗位职数限制，直接聘为高一级的职称。
三、乡村教师支持计划的不足之处
各省通过制定并实施本省《计划》，在国家“八大举措”的基础上采取了诸多个性化措施，力图解决乡村教师队伍建设中存在的问题，但进一步分析发现，各省实施的措施本身存在一定不足，影响乡村教师建设的整体效力。
（一）教师交流轮岗效果不佳、编制改革不彻底
实行教师支教交流的意义在于：短期来讲，城镇教师到乡村交流能够增加乡村学校的优质师资;长期来看，乡村教师通过在优质学校的交流，能够开拓视野、吸收新的教学理念、提高专业素质能力。因此，教师交流政策不能仅仅注重城镇教师到乡村支教的“输血”功能，更应注重乡村教师到城镇交流的“造血”功能，即实现“双向交流”，形成“上向流动有序，下向流动有规，双向流动有益”[3]的局面。据统计，实行教师双向交流的仅有8%。从整体上看，城区到乡村的交流比例高达97.4%，是乡村到城区交流比例的近7倍（见图 3）;乡村内中心校到村小教学点的交流比例有76.6%，是村小教学点到中心校交流比例的近6倍。
编制改革的效果同样不理想。由于中央编办在2015年颁布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》中明确规定“严格控制机构编制和本届政府财政供养人员只减不增”，地方部门在教师编制改革中处处受限。首先，按照班师比的方式核定小规模学校编制难以落实。仅仅只有11.7%的地区对班师比标准做出了具体的规定，平均标准为1：1.8，远不能满足小规模学校的需求。其次，在不改变“由上而下”核编方式的前提下，编制改革向乡村学校、村小教学点倾斜只会造成新的“中间塌陷”。在当前教师编制规模基本稳定的前提下，向乡村学校、小规模学校倾斜的编制只能从城镇学校调剂;而城区学校绝大多数规模较大，在核定编制时存在“规模效应”，影响不大;镇区学校（乡镇中学、中心小学）由于城镇化发展、布局调整等原因生源减少，受政策影响较大;这样就会形成城区、村小教学点教师相对充足，而镇区学校教师短缺的局面。 （二）差异化补助激励作用不大，荣誉制度获得感不足
尽管各地在基本工资、绩效工资之外实行了各类津补贴政策以及教师荣誉制度，但是实施情况来看，效果并不理想，对于乡村教师的激励作用不大。
第一，补助覆盖范围小。从实施地区来看（见表3），仅有39.3%的集中连片贫困地区实行乡村教师生活补助（以集中连片贫困地区乡村教师生活补助为主），非集中连片地区为25.2%（以乡村教师生活补助为主）。从实施的县和乡镇来看，七成以上都是仅仅在连片贫困或偏远地区实施乡村教师生活补助，非贫困、偏远地区的教师则无法享受。从实施的学校来看，有31.3%的乡镇学校享受不到生活补助;从覆盖的教师群体来看，除在编在岗的中小学老师能全员享受生活补助外，高中阶段教师、民办学校教师、临聘代课教师很少被纳入生活补助群体之列。
第二，补助标准低。在实施乡村教师生活补助标准的地区，平均补助水平为450.43元，如果将其覆盖群体少的情况考虑在内，全体乡村教师平均补助水平会更低。相比较于教师工资而言，乡村教师生活补助只能算很少的部分;由于在乡村工作会导致交通、生活等成本增加，相比较而言，多出的450.43元补助并没有太多的吸引力。
第三，地方政府补助负担重。由于乡村教师生活补助实行“地方财政先行承担，上级财政综合奖补”的负担政策，各地方政府由于财政压力，实施乡村教师补助的积极性并不高。我们对各省乡村教师生活补助的负担方式进行分类统计，主要有五种负担类型，按照占比大小依次是县级单独承担、省市县分担、省县分担、市县分县、省级单独承担，分别有29.2%、23.9%、23.0%、14.2%和9.7%。可以看出，在“以县为主”的财政体制下，需要县级政府负担的地区高达90.3%。
第四，荣誉制度获得感不足。乡村教师荣誉制度虽然在一定程度上提高了教师的社会地位、增强了教师对自身的职业认同感，但是对于乡村教师来说，仅仅是一种精神鼓励，实际获得感较低。首先，荣誉证书的配套政策少。省、市、县在对乡村教师颁布荣誉证书时，配套有物质奖励和优惠政策的仅有16.2%和9.3%。其次，乡村教师评优难。在对乡村优秀教师进行奖励时，有诸多限定条件：75.4%的地区要求做出突出贡献;最低要求10年、最高要求30年的工作年限。此外，还有一些地区对教师工作地区有限制，要求必须工作在乡镇以下的村小教学点或者偏远地区。
（三）职称（职务）评聘倾斜力度不够，乡村教师职称评定难
乡村教师中高级职称的提高比例仅在3%—5%之间，无法从根本上解决乡村教师职称评聘的问题。长期坚守教师在职称评审时虽然不受岗位数限制，但同时有诸多前提条件：26.7%的地区要求教师必须在乡村学校连续任教，且任教年限平均在23年以上;由于职称（职务）评聘有职称与专业技术岗位等级之别，83.2%的地区要求乡村教师在申请高一级的职称时，必须达到相应的专业技术岗位等级，有的甚至要求在相应专业技术岗位等级任满一定年限才有资格。这种“评聘分离”、“先评后聘”的导致很多教师职称评聘难，即便评上以后又不聘、教师工资待遇无法提高，使一些教师出现职业倦怠感[4]。因此，在许多基层老师看来，長期坚守教师职称评审不受限更多是给即将退休教师的一种心理安慰。
而寄希望于短期内解决乡村学校中高级优质师资短缺问题的“城市教师晋升职称需在乡村学校任教”政策同样存在问题：只有11.7%的地区规定城市教师晋升正高级职称需要有乡村学校任教经历，也就是说，只有11.7%的地区乡村学校能够在高级教师晋升职称前享受到他们的优秀师资，在乡村学校自身高级教师较少的情况下，政策并没有达到鼓励高级教师到乡村学校任教的效果，使得城乡教育质量差距更大。
四、政策建议与反思
各地政策文本中出现的编制改革不彻底、补助激励作用不大、职称倾斜力度不够等问题，通过改革编制标准以及综合施策能够在一定时期内有所缓解。但任何一个教育政策问题都不是孤立的，而是作为整个公共政策问题系统的一个组成部分，与其他政策问题系统之间有着不同程度的关联性和相互依赖性。[5]因此，很多时候教育问题并不仅仅是教育问题，更与经济、文化、政治等问题相联系着。具体来讲，要解决《计划》中体现出的问题，最根本的应该是改革现有的财政负担模式，实行“中央和地方分担、以省为主”的义务教育财政体制。
（一）改革编制标准，实施“自下而上”的编制核定方式
一段时期以来，县级编制部门按照生师比标准来确定区域内教师编制，这种“自上而下”的核编方式忽略了一个事实，即小规模学校或教学点的存在。如果仍按照生师比标准确定教师数，分配给小规模学校的教师完全无法满足正常开展教育教学工作的需求。现实情况中教师“超编与缺编”现象并存就是“自上而下”核编方式与小规模学校的基本教师需求相冲突的结果。不仅如此，在县域内教师编制总量一定的前提下，用生师比和班师比结合的核编方式向小规模学校倾斜，只能是“拆东墙补西墙”的做法，反而会影响区域内其他学校的师资供给，无法从根本上解决乡村教师短缺问题。因此，编制核定应是一个“自下而上”而非“自上而下”的过程[6]，“自下而上”的核编方式要求以学校为单位，按照一定标准核算编制数，区域内教师总编制即各个学校编制数的加总。这样，只有每一所学校的教师数能够满足正常教育教学需求，区域内的编制数才算达到合理的水平。
（二）坚持综合施策，形成政策合力
虽然《计划》将乡村教师队伍建设的八大举措分类分块进行阐述并实施，但这八大举措在事实上无法完全割裂开。例如编制改革与教师补充、教师交流紧密联系，编制改革是教师补充的前提，也为教师交流提供了制度保障;教师交流又与教师生活待遇条件、职称评聘相关，教师交流要求享受交流地的补助标准和生活工作条件，也需要职称评聘的政策激励。因此，各地在制定并执行《计划》中，应当统筹协调各项改革措施。综合进行施策，整体推进乡村教师队伍建设体制机制改革，从教育规划、学校布局、编制配备、条件改善、培养培训、待遇保障、科学管理等方面形成政策合力。 （三）构建“中央和地方分担、以省为主”的义务教育财政体制
当前“以县为主”农村义务教育财政体制，县级政府缺乏足够的财力，在《计划》相关政策中，与财政支出有关的编制数额（多一个教师编制意味着要负担一位教师的工资）、补助标准与覆盖面、荣誉证书配套奖励、职称评聘（职称级别越高，工资越高）都存在一定程度的缩水或者异化。而实行“以省为主”既符合我国的现实国情和义务教育的一般特性，同時也使农村义务教育的普及和发展具有充足的经费保障。[7]要想乡村教师在真正意义上“下得去、留得住、教得好”，保持充足的教师队伍以及保证相应的生活待遇是关键。在当前县级政府财权与事权不相称的情况下，构建“中央和地方分担、以省为主”的义务教育财政体制很有必要，具体分担方案为：（1）教师工资部分。基本工资由中央财政负担，绩效工资部分由省市县共担。（2）教师津补贴部分。国家制定补偿型生活补助的最低标准。集中连片贫困地区县和国家扶贫开发重点县由中央和省级财政按8：2负担;非片区县或非重点县的补助中西部由中央、省级、县级财政按6：4分担（省内负担方式由各省自主确定），东部地区由中央和省级财政按2：8承担;超过国家标准部分由各省自行承担，超过省定标准部分由县市区自主承担。（3）教师荣誉奖励部分。按照“谁颁发、谁奖励”的原则，由国家对在乡村学校从教30年以上的教师颁发荣誉证书并给予奖励，省级政府对在乡村学校从教20年以上的教师颁发荣誉证书并给予奖励，市、县对在乡村学校从教20年以上的教师颁发荣誉证书并给予奖励。采取这种财政分担体制不仅能平衡地区间乡村教师收入差距，还能在一定程度上缓解县级政府在教育管理过程中的“不作为”和“乱作为”。
参考文献：
[1]范先佐.乡村教育发展的根本问题[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2015（5）：146-154.
[2] 王艳玲、李慧勤.乡村教师流动及流失意愿的实证分析[J].华东师范大学学报：教育科学版，2017（3）：134-173.
[3] 殷世东.义务教育阶段教师流动机制的构建[J].教育发展研究，2013（18）：80-84.
[4] 王炳明.乡村教师队伍建设的政策分析[J].中国教育学刊，2017（2）：35-40.
[5] 孙翠香.教育政策问题的内涵与特征—以师范生免费教育政策问题分析为例[J].教育学术月刊，2008（9）： 59-62.
[6] 刘善槐.我国农村教师编制结构优化研究[J].教育研究，2014（6）：81-88.
[7] 范先佐.构建“以省为主”的农村义务教育财政体制[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（2）：113-118.
关键词：乡村教师支持计划;成效研究;文本分析;政策文本：队伍建设
实现教育现代化，短板在乡村，根本在教师[1]。党和政府历来重视农村教育，为解决乡村教师队伍建设领域存在的突出问题，国务院办公厅于2015年6月1日颁发《国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015—2020）的通知》（国办发[2015]43号）（以下简称《计划》），同时要求各省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）于2015年底前制定并公布本省的实施办法。如今距《计划》设定的时间终点不足一年，各地是否已经出台本区域的实施方法？其改革力度如何？有何特色？我们将据此分析。
一、乡村教师支持计划在全国实施的基本情况
通过查找全国32个省、334个地级市、28个省直管县市的政府网站以及教育部门网站，我们一共搜集到290份文本①：其中，省级文本32份，全部搜齐;地市级文本243份，占全国所有地级市的72.8%;县级（省直管县级）文本15份，占全国所有省直管县级单位的53.6%。258份市县级文本中，东部有89个，占34.5%;中部有82个，占31.8%;西部有87个，占33.7%。总体来讲，《计划》在全国的实施主要有以下基本特点：
（一）“乡村”实施范围较“国家标准”普遍扩大
关于“乡村”的范围，各级政府的认识并不统一。《计划》文件明确乡村包括“全国乡中心区、村庄”。从各地具体执行的情况来看，相较于“乡中心区及其以下地区”的“国家标准”，其实施范围普遍扩大。统计发现，只有35.3%的地区严格按照“国家标准”执行（见图 1），主要包括中西部地区的河南、广西、内蒙古等地。而剩余64.7%的地区则扩大了实施范围，其中有一半以上（36.0%）将范围扩至“除城关镇以外的所有乡镇”。此外，还有18%的地区将涉农街道纳入实施范围，例如江苏省规定“乡村包括县级人民政府驻地以外的乡镇、涉农街道和村庄”。
（二）东中西部乡村教师的界定存在明显差异
基层乡村教师的身份比较复杂，有在岗教师、非在岗教师、在编教师、非在编教师等，非在编教师则包括特岗教师、代课教师、支教教师、民办学校教师等多种类型。我们将按照教师是否在编在岗的情况对教师身份进行分析。考虑《计划》“在岗享受、离岗取消”的实施原则，因此不在岗教师被排除在外，将教师分为“仅在编在岗教师”、“扩至特岗教师”、“扩至所有在岗教师”三种。分析发现，东中部地区（尤其是东部）对于乡村教师的身份认识比较开放，相比较于“仅在编在岗教师”的身份界定，有73.7%的地区在此基础上有所扩展，中部和西部的分别为52.3%、34.2%，三者之间存在着显著差异（见表 1）。东中西部分别有47.4%、19.0%、12.2%的地区将特岗教师纳入实施范围这里需要特殊说明的是，东部地区虽并未实施中央“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，但根据我们的统计，东部有1/3的地区在全省范围内实施了“地方特岗教师计划”。，超过20%的地区（以广东省为代表）将实施群体的范围扩至所有在岗教师。某种程度上讲，这些扩大政策实施群体的做法有利于打破教师身份的限制，体现了“同工同酬”的教育公平理念。
二、乡村教师支持计划的创新之举
为解决当前乡村教师队伍建设领域存在的突出问题，吸引优秀人才到乡村学校任教，稳定乡村教师队伍，《计划》创新出台八大举措，让乡村教师“下得去、留得住、教得好”。此外，各地还结合自身实际，创新举措，形成特色的乡村教师队伍建设模式。
（一）加强补充交流、推动编制改革，让乡村教师“下得去”
长期以来，乡村教师队伍补充难、补充质量不高的问题一直存在，而解决乡村教师“下不去”的途径有两种：吸引高校毕业生到乡村学校任教、激励城镇教师到乡村学校支教交流。与此同时，积极推动编制改革，解决乡村教师的后顾之忧，为教师补充打下基础。
1.教师补充方式多元，培养特点鲜明
分析发现，除实施中央“特岗教师计划”、毕业生学费代偿等传统方式拓展教师补充渠道外，各地创新多种乡村教师补充机制。有四成以上的地区实施了地方“特岗教师计划”，六成以上地区实施了地方免费师范生计划;除以上三种乡村教师补充新机制外，还有部分地区实行了“农村学校教育硕士师资培养计划”、“大学生实习支教计划”、“乡村教师回原籍任教制度”等。
统计分析发现，目前地方教师招聘与培养主要呈现出以下特点：第一，定向培养：76.6%的地区在教师培养或招聘具备该特征。第二，协作培养：占比为36.4%，构建政府、师范院校、中小学校协作培养体系，建立乡村学校师资缺口（政府）与师范院校招生计划联动机制。第三，本土化培养：为降低乡村教师的流失率，42.3%的地区在教师培养或招聘中注重本地户籍的毕业生或教师。第四，教师一专多能或全科型：占比达到63.6%，主要基于乡村小规模学校及教学点教师任多门课程或实施“包班教学”、“复式教学”的事实。第五，优化教师结构：多数地区在乡村教师招聘或培养中注重优化教师队伍结构，包括学科结构、年龄结构、性别结构等，其中有18.5%的地区（如江西省）明确提出要优化教师性别结构，将男性乡村教师的指标单列。第六，新聘教师赴乡村学校服务。有近五分之一的省和近三分之一的市县实行了“新聘教师赴乡村学校服务”制度，服务年限从1年到6年不等，平均服务年限近3年。 2.教师交流途径顺畅，保障措施全面
为引导优秀校长和教师到乡村学校交流支教，各地区采取了定期交流、跨校竞聘、学校联盟、对口支援、乡镇中心学校教师走教等多种途径和方式，有31.7%的地区明确规定了城镇乡村教师交流比例，少则5%（如潍坊市），多则30%（如三亚市），平均交流比例11.1%。不仅如此，为了使更多的优秀教师能够到乡村支教交流，相当一部分地区提高了校长、骨干教师的交流比例。
为推进城镇乡村教师支教交流工作制度化、常态化，近一半地区制出台了配套措施，保障教师交流顺畅：第一，人事管理制度。推行义务教育学校教师“县管校聘”管理制度，打破教师交流轮岗的管理体制障碍，使教师由“学校人”变为“系统人，促进教师编制、职称随教师交流而流动。同时，一部分地区还实行校长职级制改革，逐步取消中小学校行政级别，为校长交流扫除障碍。第二，教育管理体制。实行学区制改革，即中小学实行分片划区管理制度，片区内优质学校对薄弱学校在学校管理和教育教学上的指导与帮扶。第三，生活待遇条件。城镇教师到乡村交流支教的，保持其原有工资待遇不变，有12.8%的地区明确表示交流教师能够享受支教所在地区的相关津补贴政策，此外如浙江、云南等省对支教教师提供专门工作经费，用于补贴交通差旅费用。
3.城乡编制标准统一，编制管理加强
针对村小、教学点等小规模学校教师短缺的情况，各地提倡按照生师比和班师比相结合的方式核定教师编制，有福建、江西等9个地区对班师比作出具体的规定，平均标准为1：1.8。在编制标准上进行城乡统一以及向乡村学校倾斜的同时，各地通过编制动态管理、教师管理制度改革、政府购买服务以及后勤社会化等方式加强编制管理、盘活存量，增加专任教师的有效供给，进一步缓解乡村教师存在的结构性矛盾。第一，编制动态管理。进一步完善中小学校职工编制动态管理机制，根据学校布局结构、不同学段学生规模变化、教学岗位需要等情况调整，及时清理占用教师编制的情况。针对乡村教师休产假、休病假、脱产培训的需求，实施农村学校机动编制政策。第二，教师管理制度改革。实行教师资格定期注册制度，建立乡村教师退出机制。第三，政府购买服务以及后勤社会化。深化中小学校后勤服务社会化改革，逐步压缩非教学人员编制，对适合社会力量提供的岗位，探索采取政府购买服务方式。统计发现，有40.6%的省和50.4%的市县计划将教学辅助岗、部分管理岗、工勤岗纳入到社会化服务改革中。
（二）改善生活待遇条件、建立荣誉制度，吸引乡村教师“留得住”
以往，教育部门在对乡村教师进行激励时，片面要求教师发扬高尚品格与无私奉献精神，而忽视他们的经济诉求。而在市场经济的今天，教师有了更多选择，长期的低收入、艰苦条件很难留住乡村教师。有研究发现，西部地区近八成的乡村教师有流动（向城镇调动）及流失的意愿，其中的影响因素就有工资待遇与工作负担、学校位置及交通住房条件与工作环境等[2]。因此，要真正吸引乡村教师留下来，就要采取经济支持和精神鼓励“两手抓”的策略。
1.差别化补贴保障乡村教师待遇，标准化学校改善工作生活条件
除按要求落实乡村教师工资待遇、住房公积金和各项社会保险费外，各地还通过实行差别化的补贴来保障乡村教师待遇。根据统计，差异化的补贴主要包括乡镇工作补贴和乡村教师生活补助（包括集中连片贫困地区乡村教师生活补助根据《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》（中发[ 2013]1号）要求，从2013年起在全国22个省级行政区的699个连片特困地区县实行乡村教师补助，到《乡村教师支持计划》颁布的2016年，国务院扶贫办将新疆阿克苏地区列为连片特困地区，连片特困地区县由此前的699个增至708个。集中连片特困地区乡村教师生活补助和乡村教师生活补助有内在一致性，区别在于《计划》颁布的时间前后以及是否针对集中连片特困地区。）、其他补助三类。乡镇工作补贴的补贴对象是乡镇机关和事业单位的正式人员，实施地区超过五成。同时，为鼓励乡村教师在艰苦、边远地区长期工作，六成以上地区在乡镇及以下学校实行针对乡村教师的专项补贴制度，根据学校所在位置、离乡镇政府远近以及地形特点等因素划分档次，实行差别化的补助标准，重点向条件艰苦地区、村小及教学点倾斜。进一步分析發现，最低补贴标准是菏泽市的每人每月100元，，最高补贴标准是西藏自治区第四档的每人每月1500元，平均补助标准为450.43元。此外，三分之一的地区根据自身的教育发展状况实施了具有地方特色的补贴制度，如边远贫困地区和山区村镇中小学教师岗位津贴、艰苦边远地区中农村中小学教师特殊津贴、高寒边远学校教师工作津贴、交通补贴等。值得一提的是，92.6%的地区规定各类补贴不能相互冲抵，且92.4%的地区乡村教师能够重复享受地区规定的各类津补贴。
2.荣誉表彰引导社会氛围，配套政策鼓励教师长期奉献
为倡导尊师重教的社会风气，提高乡村教师的社会地位，《计划》要求建立起从国家到省（区、市）、县（市、区、旗）的乡村教师荣誉制度与表彰制度，通过召开集体表彰大会等形式，分别对在乡村学校从教30年以上、20年以上、10年以上的教师发放荣誉证书并给予鼓励。对于获得荣誉证书的教师，约有10%的地区通过发放物质奖励或者实施子女入学、就业优惠政策的方式对其进行配套。同时，在省、市、县各类评优评先中，90.6%的地区通过设立乡村教师单项奖或以乡村教师指标单列、设定乡村教师最低获奖比例的方式向乡村教师倾斜。对于获奖的优秀乡村教师，有14个地区以一次性发放现金的方式进行奖励，最低的地区200元，最高的地区是郴州市的10万元;还有一些地区通过组织学术考察、休假疗养对其进行奖励，如陕西、江西、新疆等省。不仅如此，部分地区还通过报纸刊物、新闻媒体及网络平台等多种形式广泛宣传乡村教师的优秀事迹以及扎根山乡、默默奉献的崇高精神，在全社会营造关心乡村教师、支持乡村教育、关注乡村学生的良好氛围。 （三）促进专业发展、改进职称（职务）评审，保障乡村教师“教得好”
乡村教师职业发展通道偏窄一直以来是 “教不好”的重要原因，根本上缺乏对其专业化发展的指导、形式上缺乏对其职务（职称）的肯定，一定程度上影响了乡村教师教育教学的主动性和创造性，阻碍了乡村教育质量的提高。鉴于此，通过乡村教师专业化发展提高素质能力、职称（职务）倾斜拓宽职业发展通道等方式，使乡村教师真正“教得好”。
1.构建教师发展支持服务体系，提高乡村教师素质能力
《计划》要求将乡村教师培训纳入到基本公共服务体系之中，保障经费投入，从根本上确保乡村教师培训质量。各省据此加强统筹规划，整合高等学校、教师发展中心和中小学校优质资源，构建国家、省、市、县、乡（学区）、学校等多级乡村教师校长专业发展支持服务体系，在培训内容、培训模式、培训对象、经费投入上进行改进，全方位保障培训质量的提高。第一，培训内容。67.9%的地区把师德教育作为乡村教师培训的首要内容，推动师德教育进教材、进课堂、进头脑，贯穿培训全过程，把教师职业理想、职业道德、法治教育、心理健康教育等融入乡村教师职前培养、准入、职后培训的全过程。86.2%的地区提出要全面提升乡村教师信息技术应用能力，构建乡村教师信息化培训体系。第二，培训模式。针对传统培训不能满足教师专业化需求的问题，25%的省明确提出要关注乡村教师的培训需求，采取顶岗置换、网络研修、送教下乡、教研一体化、跟岗实践、专家指导、校本研修、乡村教师访名校、骨干教师带学徒等多种形式，增强培训的针对性和时效性。第三，培训对象。按照要求，乡村教师在2020年以前要接受全员培训，考虑到自身实际情况，各地在此基础上将诸如新聘教师、音体美等紧缺学科教师、民族双语教师、教学点教师等确定为重点培训对象。第四，经费投入。分别有27.2%和41.0%的地区明确提出按照教职工工资总额和学校年度公用经费预算总额的一定比例足额安排教师培训经费，平均标准为工资总额的2.0%和公用经费的5.9%。
2.全面提高乡村教师思想政治素质，实施师德建设长效机制
落实教育、宣传、考核、激励、监督、獎惩、检查和保障相结合的师德建设长效机制，严格查处师德失范行为。完善乡村教师师德考评制度和方式，把师德建设作为对乡村学校工作考核和办学质量评估的重要指标，把师德表现作为教师资格定期注册、业绩考核、职称评审、岗位聘用、评优奖励、教师培训的首要内容，其中有78.6%和67.9%的地区将师德分别作为职称评聘和教师培训的重要依据。同时，有41.7%的地区提出要实行“师德考核一票否决制”，如福建省明确规定了“师德考核一票否决”的20种情形。
3.职称（职务）评审向乡村学校倾斜，拓宽乡村教师职业发展通道
由于乡村教师在职称（职务）评审中先天的劣势，各地在前期实行统一的中小学教师职务（职称）系列以及设立正高级教师职称的基础上，向乡村学校教师倾斜，主要通过实行城乡统一的职称比例、提高乡村教师中高职称比例、降低乡村教师职称评审条件等方式来实现。第一，城乡统一的职称比例。53.1%的省提出城乡学校教师岗位机构比例要保持总体平衡，有近五分之一的地区明确提出了城乡统一的职称比例标准（见表2）：中学教师的中高级职称比例平均为63.5%，小学教师的中高级职称比例平均为58.6%。第二，提高乡村教师中高职称比例。92.8%的地区规定“城市教师晋升职称需在乡村学校任教”，且所有晋升职称的教师需要在乡村学校任教1—3年，其中要求任教1年以上的地区占25.3%。第三，降低乡村教师职称评审条件。各地区根据要求单独制定乡村教师职称评审条件，同时不作外语、计算机、论文发表等刚性要求，转而注重师德素养、教学工作业绩、一线实践经历等。此外，为鼓励教师在乡村学校的长期付出，有55.5%的地区在乡村教师职称评聘中实行“长期坚守教师职称评聘不受限”的政策，即在乡村学校工作满一定年限且仍在乡村任教的教师可以不受学校岗位职数限制，直接聘为高一级的职称。
三、乡村教师支持计划的不足之处
各省通过制定并实施本省《计划》，在国家“八大举措”的基础上采取了诸多个性化措施，力图解决乡村教师队伍建设中存在的问题，但进一步分析发现，各省实施的措施本身存在一定不足，影响乡村教师建设的整体效力。
（一）教师交流轮岗效果不佳、编制改革不彻底
实行教师支教交流的意义在于：短期来讲，城镇教师到乡村交流能够增加乡村学校的优质师资;长期来看，乡村教师通过在优质学校的交流，能够开拓视野、吸收新的教学理念、提高专业素质能力。因此，教师交流政策不能仅仅注重城镇教师到乡村支教的“输血”功能，更应注重乡村教师到城镇交流的“造血”功能，即实现“双向交流”，形成“上向流动有序，下向流动有规，双向流动有益”[3]的局面。据统计，实行教师双向交流的仅有8%。从整体上看，城区到乡村的交流比例高达97.4%，是乡村到城区交流比例的近7倍（见图 3）;乡村内中心校到村小教学点的交流比例有76.6%，是村小教学点到中心校交流比例的近6倍。
编制改革的效果同样不理想。由于中央编办在2015年颁布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》中明确规定“严格控制机构编制和本届政府财政供养人员只减不增”，地方部门在教师编制改革中处处受限。首先，按照班师比的方式核定小规模学校编制难以落实。仅仅只有11.7%的地区对班师比标准做出了具体的规定，平均标准为1：1.8，远不能满足小规模学校的需求。其次，在不改变“由上而下”核编方式的前提下，编制改革向乡村学校、村小教学点倾斜只会造成新的“中间塌陷”。在当前教师编制规模基本稳定的前提下，向乡村学校、小规模学校倾斜的编制只能从城镇学校调剂;而城区学校绝大多数规模较大，在核定编制时存在“规模效应”，影响不大;镇区学校（乡镇中学、中心小学）由于城镇化发展、布局调整等原因生源减少，受政策影响较大;这样就会形成城区、村小教学点教师相对充足，而镇区学校教师短缺的局面。 （二）差异化补助激励作用不大，荣誉制度获得感不足
尽管各地在基本工资、绩效工资之外实行了各类津补贴政策以及教师荣誉制度，但是实施情况来看，效果并不理想，对于乡村教师的激励作用不大。
第一，补助覆盖范围小。从实施地区来看（见表3），仅有39.3%的集中连片贫困地区实行乡村教师生活补助（以集中连片贫困地区乡村教师生活补助为主），非集中连片地区为25.2%（以乡村教师生活补助为主）。从实施的县和乡镇来看，七成以上都是仅仅在连片贫困或偏远地区实施乡村教师生活补助，非贫困、偏远地区的教师则无法享受。从实施的学校来看，有31.3%的乡镇学校享受不到生活补助;从覆盖的教师群体来看，除在编在岗的中小学老师能全员享受生活补助外，高中阶段教师、民办学校教师、临聘代课教师很少被纳入生活补助群体之列。
第二，补助标准低。在实施乡村教师生活补助标准的地区，平均补助水平为450.43元，如果将其覆盖群体少的情况考虑在内，全体乡村教师平均补助水平会更低。相比较于教师工资而言，乡村教师生活补助只能算很少的部分;由于在乡村工作会导致交通、生活等成本增加，相比较而言，多出的450.43元补助并没有太多的吸引力。
第三，地方政府补助负担重。由于乡村教师生活补助实行“地方财政先行承担，上级财政综合奖补”的负担政策，各地方政府由于财政压力，实施乡村教师补助的积极性并不高。我们对各省乡村教师生活补助的负担方式进行分类统计，主要有五种负担类型，按照占比大小依次是县级单独承担、省市县分担、省县分担、市县分县、省级单独承担，分别有29.2%、23.9%、23.0%、14.2%和9.7%。可以看出，在“以县为主”的财政体制下，需要县级政府负担的地区高达90.3%。
第四，荣誉制度获得感不足。乡村教师荣誉制度虽然在一定程度上提高了教师的社会地位、增强了教师对自身的职业认同感，但是对于乡村教师来说，仅仅是一种精神鼓励，实际获得感较低。首先，荣誉证书的配套政策少。省、市、县在对乡村教师颁布荣誉证书时，配套有物质奖励和优惠政策的仅有16.2%和9.3%。其次，乡村教师评优难。在对乡村优秀教师进行奖励时，有诸多限定条件：75.4%的地区要求做出突出贡献;最低要求10年、最高要求30年的工作年限。此外，还有一些地区对教师工作地区有限制，要求必须工作在乡镇以下的村小教学点或者偏远地区。
（三）职称（职务）评聘倾斜力度不够，乡村教师职称评定难
乡村教师中高级职称的提高比例仅在3%—5%之间，无法从根本上解决乡村教师职称评聘的问题。长期坚守教师在职称评审时虽然不受岗位数限制，但同时有诸多前提条件：26.7%的地区要求教师必须在乡村学校连续任教，且任教年限平均在23年以上;由于职称（职务）评聘有职称与专业技术岗位等级之别，83.2%的地区要求乡村教师在申请高一级的职称时，必须达到相应的专业技术岗位等级，有的甚至要求在相应专业技术岗位等级任满一定年限才有资格。这种“评聘分离”、“先评后聘”的导致很多教师职称评聘难，即便评上以后又不聘、教师工资待遇无法提高，使一些教师出现职业倦怠感[4]。因此，在许多基层老师看来，長期坚守教师职称评审不受限更多是给即将退休教师的一种心理安慰。
而寄希望于短期内解决乡村学校中高级优质师资短缺问题的“城市教师晋升职称需在乡村学校任教”政策同样存在问题：只有11.7%的地区规定城市教师晋升正高级职称需要有乡村学校任教经历，也就是说，只有11.7%的地区乡村学校能够在高级教师晋升职称前享受到他们的优秀师资，在乡村学校自身高级教师较少的情况下，政策并没有达到鼓励高级教师到乡村学校任教的效果，使得城乡教育质量差距更大。
四、政策建议与反思
各地政策文本中出现的编制改革不彻底、补助激励作用不大、职称倾斜力度不够等问题，通过改革编制标准以及综合施策能够在一定时期内有所缓解。但任何一个教育政策问题都不是孤立的，而是作为整个公共政策问题系统的一个组成部分，与其他政策问题系统之间有着不同程度的关联性和相互依赖性。[5]因此，很多时候教育问题并不仅仅是教育问题，更与经济、文化、政治等问题相联系着。具体来讲，要解决《计划》中体现出的问题，最根本的应该是改革现有的财政负担模式，实行“中央和地方分担、以省为主”的义务教育财政体制。
（一）改革编制标准，实施“自下而上”的编制核定方式
一段时期以来，县级编制部门按照生师比标准来确定区域内教师编制，这种“自上而下”的核编方式忽略了一个事实，即小规模学校或教学点的存在。如果仍按照生师比标准确定教师数，分配给小规模学校的教师完全无法满足正常开展教育教学工作的需求。现实情况中教师“超编与缺编”现象并存就是“自上而下”核编方式与小规模学校的基本教师需求相冲突的结果。不仅如此，在县域内教师编制总量一定的前提下，用生师比和班师比结合的核编方式向小规模学校倾斜，只能是“拆东墙补西墙”的做法，反而会影响区域内其他学校的师资供给，无法从根本上解决乡村教师短缺问题。因此，编制核定应是一个“自下而上”而非“自上而下”的过程[6]，“自下而上”的核编方式要求以学校为单位，按照一定标准核算编制数，区域内教师总编制即各个学校编制数的加总。这样，只有每一所学校的教师数能够满足正常教育教学需求，区域内的编制数才算达到合理的水平。
（二）坚持综合施策，形成政策合力
虽然《计划》将乡村教师队伍建设的八大举措分类分块进行阐述并实施，但这八大举措在事实上无法完全割裂开。例如编制改革与教师补充、教师交流紧密联系，编制改革是教师补充的前提，也为教师交流提供了制度保障;教师交流又与教师生活待遇条件、职称评聘相关，教师交流要求享受交流地的补助标准和生活工作条件，也需要职称评聘的政策激励。因此，各地在制定并执行《计划》中，应当统筹协调各项改革措施。综合进行施策，整体推进乡村教师队伍建设体制机制改革，从教育规划、学校布局、编制配备、条件改善、培养培训、待遇保障、科学管理等方面形成政策合力。 （三）构建“中央和地方分担、以省为主”的义务教育财政体制
当前“以县为主”农村义务教育财政体制，县级政府缺乏足够的财力，在《计划》相关政策中，与财政支出有关的编制数额（多一个教师编制意味着要负担一位教师的工资）、补助标准与覆盖面、荣誉证书配套奖励、职称评聘（职称级别越高，工资越高）都存在一定程度的缩水或者异化。而实行“以省为主”既符合我国的现实国情和义务教育的一般特性，同時也使农村义务教育的普及和发展具有充足的经费保障。[7]要想乡村教师在真正意义上“下得去、留得住、教得好”，保持充足的教师队伍以及保证相应的生活待遇是关键。在当前县级政府财权与事权不相称的情况下，构建“中央和地方分担、以省为主”的义务教育财政体制很有必要，具体分担方案为：（1）教师工资部分。基本工资由中央财政负担，绩效工资部分由省市县共担。（2）教师津补贴部分。国家制定补偿型生活补助的最低标准。集中连片贫困地区县和国家扶贫开发重点县由中央和省级财政按8：2负担;非片区县或非重点县的补助中西部由中央、省级、县级财政按6：4分担（省内负担方式由各省自主确定），东部地区由中央和省级财政按2：8承担;超过国家标准部分由各省自行承担，超过省定标准部分由县市区自主承担。（3）教师荣誉奖励部分。按照“谁颁发、谁奖励”的原则，由国家对在乡村学校从教30年以上的教师颁发荣誉证书并给予奖励，省级政府对在乡村学校从教20年以上的教师颁发荣誉证书并给予奖励，市、县对在乡村学校从教20年以上的教师颁发荣誉证书并给予奖励。采取这种财政分担体制不仅能平衡地区间乡村教师收入差距，还能在一定程度上缓解县级政府在教育管理过程中的“不作为”和“乱作为”。
参考文献：
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[3] 殷世东.义务教育阶段教师流动机制的构建[J].教育发展研究，2013（18）：80-84.
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[5] 孙翠香.教育政策问题的内涵与特征—以师范生免费教育政策问题分析为例[J].教育学术月刊，2008（9）： 59-62.
[6] 刘善槐.我国农村教师编制结构优化研究[J].教育研究，2014（6）：81-88.
[7] 范先佐.构建“以省为主”的农村义务教育财政体制[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2006（2）：113-118.