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[摘要] 贫困问题一直是社会焦点问题之一，我国反贫困工作从建国以来经过了几个阶段的努力，取得了一定的成绩，但也存在很大的问题。当前，收入差距进一步拉大、农民负担过重、农村保障制度不健全等贫困问题依然突出，本文针对这些问题提出一些对策思考。
[关键词] 农村；反贫困；回顾；战略选择
[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0044-02
党的十六大指出：“继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。”这是一个重大而艰巨的政治任务。国务院总理温家宝2004年5月在上海举行的世界银行全球扶贫大会上指出，中国扶贫事业取得了显著成就，但中国目前仍是人均收入水平较低的发展中国家，现在，全国农村仍有近3000万人没有解决温饱。我国的贫困问题依然突出，反贫困问题依然是当前重大而紧迫的问题。
（一）当前我国农村反贫困面临的几个突出问题
我国的反贫困工作取得了很大成效，极端贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2003年底的2900万，贫困发生率已降低到3%左右[1]，但农村贫困问题依然严峻，主要表现在：
1.收入差距进一步拉大。（1）东西部地区收入差距明显。从经济总量看，2003年东部地区占全国经济总量的比重为59%，中、西部地区分别为24.5%和16.5%。从人均GDP看，东部地区2002年为53%左右，而中西部地区仅占47%；东部地区与中、西部地区人均GDP的相对差距进一步扩大，分别由1980年的1.51和1.91扩大为2002年的2.1和2.61[2]。（2）城乡居民收入差距扩大。中国城乡之间的人均收入比率由1995年的2.8提高到2002年的3.1，城乡收入差距仍然呈现拉大的趋势；更为严重的是，城乡居民收入的增长速度差距较大，如2000年农民收入增长2%，而城市居民收入则增长7%，二者之比为3.5∶1；城乡之间的人均收入比率由1995年的2.8∶1提高到2002年的3.1∶1，城乡收入差距仍然呈现拉大的趋势[3]。（3）农民内部收入差距拉大。社会学家陆学艺等人认为，职业是决定收入、划分阶层的主要标准，我国的改革开放使农业劳动者阶层发生了巨大的分化，分化出农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主等阶层，不同阶层不同职业决定着不同的收入水平。
2.农民负担过重在短时间内很难改变。农民负担问题在上世纪90年代日渐突出，成为“三农”问题的一大焦点。农民负担过重限制了农民发家致富的手脚，打击了农民的生产积极性，农民负担分显性和隐性负担，显性负担包括：农业税、乡统筹与村提留、劳动积累工与义务工等正常负担，以及各种行政事业性收费、摊派、集资、罚款；隐性负担包括工农业产品交换的剪刀差等。中央三令五申要求农民负担不能超过其纯收入的5%，而一些地方政府为了片面追求经济利益，搭车收费现象依然突出，“三乱”（乱收费、乱罚款和乱摊派）现象没有得到有效遏制。农村建房、农网改造乱收费、乱摊派的现象仍较突出，少数地方中小学仍存在自立收费项目、自定收费标准和超标准收费的情况。据农业部对100个县的监测调查统计，2000年农民上缴的各种行政事业性收费、集资、摊派比1999年增长了21%。据《中国统计年鉴（2002）》统计，2001年我国第一产业农民人均负担为671.10元，人均负担率为36.55%，比1997年净增250.54元，已大大超过了农民人均纯收入5%的规定。
3.农村社会保障制度不健全。由于目前农村还没有建立起有效的社会保障体系，农民自我保障能力低下，有时一场灾害或伤病都会使原本脱贫农户返回贫困，丧失恢复再生产的能力。据有关统计资料计算，近年来农村社会保障每年约400多亿元，仅占GDP的0.5%左右，其中2/3来自乡镇企业和农民个人自筹，基本上是农民自我保障。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，人均社会保障覆盖率的比例为22∶1，人均社会保障费的城乡比例为24∶1。在养老保险方面，主要集中在沿海发达地区和中西部经济发达地区。在扶贫救助方面，据民政部统计，2000年农村纳入低保的仅占应保人数的25%。在医疗方面，农民没有医疗保险，基本上是自费，贫困地区医疗条件落后，贫困人口又无钱看病导致贫困地区贫困人口的高发病率、高死亡率，平均预期寿命较短。据卫生部的抽样调查，在贫困地区患病未就诊的达72%，应住院而未住院的高达89%，因病致贫和返贫的达50%。农村社会保障水平低，是贫困人口难以稳定脱贫，广大农村难以全面奔向小康的重要原因。
（二）现阶段我国农村反贫困的战略选择
近年来，为了缩小差距、消除贫困，中央先后提出了实施西部大开发、振兴东北老工业基地等战略，2004年中央出台一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》，提出“牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。”我国农村反贫困的实质是增加农民收入，缩小收入差距。
1.扩大就业和劳务输出，是反贫困战略的重点。就业是最为关键的问题，加快农村富余劳动力转移，是实现农民增收的重要举措。农村人口占我国人口的大多数，要统筹城乡经济社会发展，调整农业和农村经济结构，扩大农村就业容量，采取多种措施推动农村富余劳动力向非农产业转移，并逐步消除不利于城市化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。同时，加大劳务输出力度，将劳务输出上升到战略高度，劳务输出是解决就业、增加收入的重要途径。政府应在资金、培训资源和组织资源的分配上，为贫困人口劳务输出提供政策支持、信息服务，有针对性地进行技能培训和法律保障服务。消除劳动力市场分割状况，建立全国统一的劳动力市场，打破劳动力市场的城乡分割，建立城乡统一的劳动就业制度，取消对劳动力流动和城市企业雇用农民工的不合理限制和规定，建立公平有序竞争的就业机制，使农民和城镇居民享受平等的就业政策，为在劳务市场中处于弱势地位的贫困人口的合法权益提供法律援助。建立全国劳动力市场信息化网络，减少全国劳动力和农民工的盲目流动，降低求职者寻找就业岗位成本，减轻失业者的经济负担。
2.全面实行税费改革，真正减轻农民负担，是反贫困战略的核心。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策，是降低贫困人口的重要途径，是农村经济稳定、持续、健康发展的需要。一是要取消各种形式的集资摊派和行政性收费，不得擅自扩大范围和提高限额标准；禁止农村中小学乱收费、农村电网改造和农村用电乱收费、农民建房乱收费、报刊摊派等；推行农业税收和涉农价格、收费听证和公示制，义务教育实行“一费制”，强化减轻农民负担工作责任制，使农民负担真正实现“减轻、规范、稳定”。二是精简机构和人员，科学界定乡（镇）政府职能，严格按照职能需要配备人员，从“源头”上减轻农民负担。三是调整对农业的保护政策，加大对农业的支持和补贴力度，创造更多的就业机会，对农村基础设施建设，要改变农民无偿投工投劳的做法，变无偿为有偿，促进农民增收。
3.建立和完善农村社会保障体系，是反贫困战略的保障。农村社会保障水平低，是贫困人口难以稳定脱贫的主要障碍。可以说，建立农村社会保障制度的过程也就是建立农村小康社会的过程，只有在农村逐步建立起社会保障制度，才能加速我国城市化和现代化的进程。国家要从立法、资金上为农村社会保障事业提供法律和经济保障，农村社会保障体系重点在三个方面：一是社会救济。这是保障农村贫困人口最低生活标准，建立农村社会保障体系的关键所在。二是医疗保险。为了防止农民因病致贫、因病返贫，农村应建立以县为单位的大病统筹医疗保险制度，使一定区域的农民能互助共济、共同抵御大病风险。三是养老保险。随着计划生育政策的有力推行，农村独生子女家庭增多，建立农村养老保障制度迫在眉睫。
注释
[1] 徐松、季明：《中国贫困人口温饱问题基本解决》，新华网，2004年5月19日。
[2][3] 数据来源：郭振宗：《我国收入分配差距：现状、原因及对策》，《改革与理论》2003年第2期。
（作者单位：中共贵州省委党校）
[关键词] 农村；反贫困；回顾；战略选择
[中图分类号] F323.8 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962（2004）21-0044-02
党的十六大指出：“继续大力推进扶贫开发，巩固扶贫成果，尽快使尚未脱贫的农村人口解决温饱问题，并逐步过上小康生活。”这是一个重大而艰巨的政治任务。国务院总理温家宝2004年5月在上海举行的世界银行全球扶贫大会上指出，中国扶贫事业取得了显著成就，但中国目前仍是人均收入水平较低的发展中国家，现在，全国农村仍有近3000万人没有解决温饱。我国的贫困问题依然突出，反贫困问题依然是当前重大而紧迫的问题。
（一）当前我国农村反贫困面临的几个突出问题
我国的反贫困工作取得了很大成效，极端贫困人口已从1978年的2.5亿减少到2003年底的2900万，贫困发生率已降低到3%左右[1]，但农村贫困问题依然严峻，主要表现在：
1.收入差距进一步拉大。（1）东西部地区收入差距明显。从经济总量看，2003年东部地区占全国经济总量的比重为59%，中、西部地区分别为24.5%和16.5%。从人均GDP看，东部地区2002年为53%左右，而中西部地区仅占47%；东部地区与中、西部地区人均GDP的相对差距进一步扩大，分别由1980年的1.51和1.91扩大为2002年的2.1和2.61[2]。（2）城乡居民收入差距扩大。中国城乡之间的人均收入比率由1995年的2.8提高到2002年的3.1，城乡收入差距仍然呈现拉大的趋势；更为严重的是，城乡居民收入的增长速度差距较大，如2000年农民收入增长2%，而城市居民收入则增长7%，二者之比为3.5∶1；城乡之间的人均收入比率由1995年的2.8∶1提高到2002年的3.1∶1，城乡收入差距仍然呈现拉大的趋势[3]。（3）农民内部收入差距拉大。社会学家陆学艺等人认为，职业是决定收入、划分阶层的主要标准，我国的改革开放使农业劳动者阶层发生了巨大的分化，分化出农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主等阶层，不同阶层不同职业决定着不同的收入水平。
2.农民负担过重在短时间内很难改变。农民负担问题在上世纪90年代日渐突出，成为“三农”问题的一大焦点。农民负担过重限制了农民发家致富的手脚，打击了农民的生产积极性，农民负担分显性和隐性负担，显性负担包括：农业税、乡统筹与村提留、劳动积累工与义务工等正常负担，以及各种行政事业性收费、摊派、集资、罚款；隐性负担包括工农业产品交换的剪刀差等。中央三令五申要求农民负担不能超过其纯收入的5%，而一些地方政府为了片面追求经济利益，搭车收费现象依然突出，“三乱”（乱收费、乱罚款和乱摊派）现象没有得到有效遏制。农村建房、农网改造乱收费、乱摊派的现象仍较突出，少数地方中小学仍存在自立收费项目、自定收费标准和超标准收费的情况。据农业部对100个县的监测调查统计，2000年农民上缴的各种行政事业性收费、集资、摊派比1999年增长了21%。据《中国统计年鉴（2002）》统计，2001年我国第一产业农民人均负担为671.10元，人均负担率为36.55%，比1997年净增250.54元，已大大超过了农民人均纯收入5%的规定。
3.农村社会保障制度不健全。由于目前农村还没有建立起有效的社会保障体系，农民自我保障能力低下，有时一场灾害或伤病都会使原本脱贫农户返回贫困，丧失恢复再生产的能力。据有关统计资料计算，近年来农村社会保障每年约400多亿元，仅占GDP的0.5%左右，其中2/3来自乡镇企业和农民个人自筹，基本上是农民自我保障。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3%，人均社会保障覆盖率的比例为22∶1，人均社会保障费的城乡比例为24∶1。在养老保险方面，主要集中在沿海发达地区和中西部经济发达地区。在扶贫救助方面，据民政部统计，2000年农村纳入低保的仅占应保人数的25%。在医疗方面，农民没有医疗保险，基本上是自费，贫困地区医疗条件落后，贫困人口又无钱看病导致贫困地区贫困人口的高发病率、高死亡率，平均预期寿命较短。据卫生部的抽样调查，在贫困地区患病未就诊的达72%，应住院而未住院的高达89%，因病致贫和返贫的达50%。农村社会保障水平低，是贫困人口难以稳定脱贫，广大农村难以全面奔向小康的重要原因。
（二）现阶段我国农村反贫困的战略选择
近年来，为了缩小差距、消除贫困，中央先后提出了实施西部大开发、振兴东北老工业基地等战略，2004年中央出台一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策意见》，提出“牢固树立科学发展观，按照统筹城乡经济社会发展的要求，坚持‘多予、少取、放活’的方针，调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。”我国农村反贫困的实质是增加农民收入，缩小收入差距。
1.扩大就业和劳务输出，是反贫困战略的重点。就业是最为关键的问题，加快农村富余劳动力转移，是实现农民增收的重要举措。农村人口占我国人口的大多数，要统筹城乡经济社会发展，调整农业和农村经济结构，扩大农村就业容量，采取多种措施推动农村富余劳动力向非农产业转移，并逐步消除不利于城市化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。同时，加大劳务输出力度，将劳务输出上升到战略高度，劳务输出是解决就业、增加收入的重要途径。政府应在资金、培训资源和组织资源的分配上，为贫困人口劳务输出提供政策支持、信息服务，有针对性地进行技能培训和法律保障服务。消除劳动力市场分割状况，建立全国统一的劳动力市场，打破劳动力市场的城乡分割，建立城乡统一的劳动就业制度，取消对劳动力流动和城市企业雇用农民工的不合理限制和规定，建立公平有序竞争的就业机制，使农民和城镇居民享受平等的就业政策，为在劳务市场中处于弱势地位的贫困人口的合法权益提供法律援助。建立全国劳动力市场信息化网络，减少全国劳动力和农民工的盲目流动，降低求职者寻找就业岗位成本，减轻失业者的经济负担。
2.全面实行税费改革，真正减轻农民负担，是反贫困战略的核心。农村税费改革是减轻农民负担的治本之策，是降低贫困人口的重要途径，是农村经济稳定、持续、健康发展的需要。一是要取消各种形式的集资摊派和行政性收费，不得擅自扩大范围和提高限额标准；禁止农村中小学乱收费、农村电网改造和农村用电乱收费、农民建房乱收费、报刊摊派等；推行农业税收和涉农价格、收费听证和公示制，义务教育实行“一费制”，强化减轻农民负担工作责任制，使农民负担真正实现“减轻、规范、稳定”。二是精简机构和人员，科学界定乡（镇）政府职能，严格按照职能需要配备人员，从“源头”上减轻农民负担。三是调整对农业的保护政策，加大对农业的支持和补贴力度，创造更多的就业机会，对农村基础设施建设，要改变农民无偿投工投劳的做法，变无偿为有偿，促进农民增收。
3.建立和完善农村社会保障体系，是反贫困战略的保障。农村社会保障水平低，是贫困人口难以稳定脱贫的主要障碍。可以说，建立农村社会保障制度的过程也就是建立农村小康社会的过程，只有在农村逐步建立起社会保障制度，才能加速我国城市化和现代化的进程。国家要从立法、资金上为农村社会保障事业提供法律和经济保障，农村社会保障体系重点在三个方面：一是社会救济。这是保障农村贫困人口最低生活标准，建立农村社会保障体系的关键所在。二是医疗保险。为了防止农民因病致贫、因病返贫，农村应建立以县为单位的大病统筹医疗保险制度，使一定区域的农民能互助共济、共同抵御大病风险。三是养老保险。随着计划生育政策的有力推行，农村独生子女家庭增多，建立农村养老保障制度迫在眉睫。
注释
[1] 徐松、季明：《中国贫困人口温饱问题基本解决》，新华网，2004年5月19日。
[2][3] 数据来源：郭振宗：《我国收入分配差距：现状、原因及对策》，《改革与理论》2003年第2期。
（作者单位：中共贵州省委党校）