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【摘要】农村水利设施的建设和发展是农业生产的命脉，它对农业生产的发展、农民生活水平的提高具有非常重大的作用。本文结合新疆阿瓦提县多浪乡放活农村小型水利设施使用权为例，通过分析采用承包、租赁、拍卖、股份合作等形式的利弊，以及对农业用水产生的影响，提出农村小型水利设施产权改革的建议。
【关键词】水利设施 产权改革 影响分析
中国是一个水资源分布极不均衡的国家，水作为公共资源，一直是国家管理和社会生产与人民生活的重要事务。[1]围绕水资源，国家与国家、社会、不同区域、乡村及农民之间容易形成利益纠纷，诱发矛盾，危及社会稳定。究其原因，围绕水建设的小型水利设施作为一种准公益型水利资产没有一套相应的管理制度以及产权划分体系。[2]
一、新疆南疆地区农村水利设施发展
在新疆，尤其是南疆地区，农村水利设施建设对当地农业和经济的发展同样也起着至关重要的作用，但是在农业用水管理制度上却仍然存在问题。当前，新疆南疆地区农业用水管理制度无法适应水资源管理体制改革和水资源科学管理的需要。存在的问题有：
1. 管理环节多，导致“搭车收费”
在灌溉管理中存在着一种奇怪现象，一方面是水管单位声称水价低和水费收缴率低，运行管理困难，没有资金进行水利工程的改造和新建。而另一方面是农民声称水价太高和水费负担重。事实究竟如何呢？在调研中发现，阿瓦提县农民的水费高达170元/亩，占亩成本的20%，亩产值的10%，超过国家规定水费占亩成本10%的标准近1倍。如此高的水费，水管单位却在呼吁水费收入少，原因就在于搭车收费，截留水费。如该县农民每亩缴纳水费 84元，可是实际到水管单位的水费却没有这么多，经过调查发现，实际水费应该是每亩36 元，而多出的58 元是乡镇乱摊派的搭车收费，将乱摊派的费用加在水费上向农民征收。由于量水设施只安在村的引水口，因此乡镇对村是按方收费的，村对农民收费是按亩平摊，农民用多少根本就不知道。一方面是集体地的水费摊到农民的头上，另一方面是有些干部多种地的水费也摊在农民的头上，再加上乡上的乱收费，可见农民实际缴纳的水费中含有太多水分。因此，这就形成了农民水费交的多，而水管单位却收的少的奇怪现象，其根源就是搭车收费，乡镇或村截留挪用。
2. 水权主体不明，权能界定不清
我国水资源属于国家所有，“国家所有”意味着中央政府、地方政府和农民大家都有份，但到底资产归谁并不明确。长期以来，新疆与国内其他地方一样，谁来代表国家行使所有权和如何行使所有权的问题不明确，所有权、使用权、行政权三者混淆。现有制度导致了流域水资源管理体制权、责、利不清。通常以行政权、使用权管理代替所有权管理，致使所有权被淡化、肢解，国家作为所有者的代表地位模糊，使所有者的责、权、利无人监管落实，也造成各个部门之间、地区之间、单位之间以及个人之间在水资源开发利用方面的水事纠纷日益加剧。
灌区管理单位层层隶属于政府，政府既是宏观经济的管理者，也是微观经济单位财产的支配者，政府实际上成为工程运行管理的唯一主体。灌区大中型灌溉工程的人事、重要事项和管理计划均需政府审批，小型工程需乡政府或村民组织审批，实际是政府管理行为的延伸。水管单位没有经营自主权，没有收益权，更没有法人财产权，在经营管理上处处受政府部门制约，同时它又代行了一部分政府职权，造成政事（企）职责不分。
3. 水利投资的主体单一，水利工程配套建设薄弱
新疆骨干水利工程主要由国家投资，由于资金的限制，国家只重视骨干水利设施建设，而对田间配套工程建设则无力顾及。新疆由于经济发展比较落后，农民收入较低，所以农民自身无力投资田间配套设施工程和渠道防渗建设，同时，又由于水利工程产权制度的问题，其它组织和个人也无投资积极性，而等着国家来投资，这就造成农业水利工程老化、失修，灌溉水利用率低，水资源浪费严重。以阿克苏地区为例，阿克苏河流域渠系总长约15000公里，大部分渠首工程属无坝引水，引水能力差。据统计，灌区渠系建筑物配套率不足50%，防渗渠道长度约占7%，渠系有效利用系数为 0.418，土地平整不到 50%，由此造成单方水生产率较低。
4. 水价不合理
（1）水价没有反映供水成本。目前灌区的水价仍然是政府制定，由于考虑到农民的承受能力和负担问题，水价偏低，没有达到供水的成本。供水单位作为企业化管理的事业单位，其运行管理费用主要来自于水费，水价偏低，没有达到供水的成本，所以无力计提固定资产折旧费和大修理费，更不用说新建和改建水利设施，收取的水费只能维持单位的基本运转，至于水利设施的维护和修理只能依靠财政，在灌区财政赤字居高不下的情况下，造成的局面只能是：水利工程设施带病运行，供水单位举步维艰，进而造成水利设施的利用效率低下，水资源浪费严重。
（2）水价的核算和监督组织上，缺乏一个专门进行水价研究、制定、管理和监督的组织机构，使水价核算与定价过程中存在过多政府干预。在现阶段水价管理中，对于流域属于地方管理的，水价由县级以上物价部门审核批准;属于水利厅直属管理的跨地区河流，水价由自治区物价局统一审核批准，但也只是核算到支渠口。对于末级渠系（斗渠、农渠）的供水成本核算不规范，造成同一灌区同水不同费，其原因是乡镇乘机搭车收费，各种提留，统筹一拥而上，水费成了最安全的保护伞，极大增加了农民负担。
5. 用水户缺乏对水资源管理的直接参与和监督
由于对用水户的用水管理和分配是由乡水管所派出的水管员和村领导来实施，农户处于被管理的地位，农民对水资源自我管理、合理使用和对水利设施保护的积极性得不到发挥。对农户的用水管理仅局限于水管员和村干部，一方面造成了管理面过小，无力顾及水利设施的维护和管理，另一方面使权力过于集中，容易诱发权力用水、关系用水，农民的权利得不到有效的保证。 6. 对用水户缺乏节约用水的激励
由于现行水价实行的是无差别定价，用水户使用多少水量都是一个价，而且水价很低，致使用水户没有节约用水的激励。此外，目前的收费方式是按亩收费，用水户引多少水都是按亩收，也致使用水户没有节约用水的激励。
7. 对灌溉管理者有效激励不足
在现行灌溉管理制度安排中，水管部门作为政府的下属机构直接对各项灌溉活动进行管理。由于水管部门并非灌溉工程真正的投资主体，只是代表政府履行灌溉管理的职责，对灌溉投资所形成的资产没有所有权。因此，它既不能从具体的灌溉管理活动中获益，也无需对灌溉投资承担风险，这就不可避免地会导致灌溉管理主体激励的弱化。从而导致许多灌溉基础设施投资建成后缺乏维护、无人负责的现象。
二、农村水利设施发展问题分析
1.农村水利设施性质认识
（1）农村水利设施具有正的外部性
相对于一般的基础设施，农村水利基础设施的正外部性比较明显，农业是关系到国计民生的基础产业，而农村水利基础设施是农业经济活动顺利进行的根本保证，因此其具有较强的正外部性;其次，农村水利设施具有非排他性。巴泽尔在其著作《产权的经济分析》中认为，某一物品产权的完整性，取决于交易费用的大小，这里的交易费用包括为了保证其完整性而消耗的人力和社会资本。农村水利设施由于交易费用较大，具有经济意义的非排他性。农村水利基础设施因为较高的交易费用，使其法律意义上产权的拥有者，产权并不完整，具有一定程度上的排他性。
（2）农村水利设施具有一定程度的垄断性
农村水利具有规模经济性，主要表现为设施建造时所需要数额巨大的固定成本，也称之为“沉淀成本”，而当建设完成后其所提供服务的边际成本很低。对于这种情况，增加用户规模会导致平均成本的下降，产生规模经济效应。这种效应导致它在更大规模的水平上生产（供给水源）更有效率，成本更低，进而，具有某种程度的垄断性;最后，农村水利设施具有投资属性。农村水利基础设施本质上是一种资本品，对它的投资取决于它所生产（或者辅助生产）的产品的收益。由于它的最终产品农产品价格较低，相应的投资收益也就较低。
2.农村水利设施存在问题分析
1978年以后，农村经济体制改革开始在全国范围内启动，特别是上个世纪80年代以后，我国大部分农村地区开始实行家庭联产承包经营责任制，而农村小型水利设施基础仍然继续施行计划经济体制下由集体统一经营的模式。依托个体家庭为主体的生产经营体制与水利设施的集体经营模式产生了矛盾，由此开始产生主体产权人缺失等问题，最终导农村水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，严重制约了农业生产的发展。农村水利设施出现的种种问题归根于农村水利设施的使用权和所有权相互分离。农村水利设施建设和使用的主要参与者农民对农村水利设施只要使用权，没有所有权，再加上农村水利设施具有明显的公共产品性质，使得农民只关心农村水利设施如何使用，而不关心农村水利设施如何建设和管理。
三、农村水利设施产权制度改革的措施
通过产权重组，发挥准公益型水利资产的非公益性，将小型农村水利设施部分产权作为商品市场化。以新疆阿瓦提县多浪乡为例放活国家和集体管理的小型农村水利设施使用权，采取承包、租赁、拍卖、股份合作制以及托管经营等多种形式出让小型农村水利设施使用权。
1.承包：在小型农村水利设施所有权不变的前提下，承包方按发包方（国家和集体）的要求，承包小型农村水利设施的使用权，独立经营、管理，并负责日常养护、维修和灌溉等用水调度，承担和服从国家的排水及防汛等任务。以合同形式明确发包者与承包者的责、权、利关系。承包期一般5-10 年，承包人应兼顾工程所有者、农民的利益，承包期满后可根据自主经营情况续包。
2.租赁：所谓租赁就是将所有权和经营权分离即将经营权出租，所有权不变。目前对于小型农村水利设施的经营权出租，承租者通过交付风险押金以及租金后可以在一定期限内依法享受经营自主权。一般情况下租赁期为5 年但是最长不得超过15 年。租赁期满后可以根据实际情况重新确定符合实际的改革方案然后进行新一轮的农村小型水利设施产权制度的改革工作。
3.拍卖：经水利设施的使用权以及经营权通过竞争的方式进行公开有偿的转让，一般转让期限10-30 年;也可以将除了承担重要防汛任务的险库、小型水库和灌渠以外的小型农村水利设施的整体产权（不包括集体土地所有权）进行公开有偿转让。
4.股份合作：通过当地农民、企业、参股等多种渠道筹集资金是一种农民自愿合办水利的新形式。农民联合在承包租赁的土地上按照谁投资谁收益的原则，通过入股合作的方式购买、新建或者承包以及租赁各种小型农田水利设施。入股的农民不论是从出资方面还是劳动方面都是共同的，同时也对工程具有共同拥有所有权和经营权，这样以来农民既可以取得劳动报酬，又可以按股分红，在一定程度上解决了资金、技术和人力方面不足的情况。
5.农村用水合作组织：按水系、渠系范围，组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，用水者既是主人，又是经营者，还是劳动者，工程的维护和管养工作可由组织成员完成，管理成本低，管理层次少，中间环节少，是一种较好的经营方式。
6.托管经营：国家和集体作为法人将水利工程的产权以合同形式部分或全部让渡，即作为委托方的国家和集体产权法人主体，通过合同规定在一定条件下和一定期限内，将本企业法人财产的部分或全部让渡给受托方。由具有较强经营管理能力，并能够承担相应经营风险的受托方去有偿经营，从而实现所有权和使用权的有条件转移。
现存农村水利工程在经营成本高，管理效率低，运行机制上存在投入机制缺乏活力、补偿机制尚不健全和激励机制缺失的情况下宜将水利工程托管。通过资产重组、债务重组、股权重组以及破产清算等多种方式促进小型农村水利设施的有效配置，包括对资产的再配置和对企业本身的再配置。 多浪乡顺应市场经济的发展，将小型农村水利设施以“市场化”的模式进行产权改制，即把原来归属集体所有的小型农村水利设施交付给私人经营。本文认为坚持市场取向，兼顾各方利益，合理确定用水收费标准。不论采取哪种方式对农村水利设施进行改革，都应当以能发动群众加入到工程的建设和运营中，能够提高群众参与的意识以及管理水平，同时也减轻了村干部的工作压力，增加了农村社会的资本，这些都是符合价值规律的;还提高用水者节水意识和水商品意识，改善农民间关系，提高合作水平，最终形成多种经营组织。这将利于乡村治理以及农村经济提高发展，改善城市与农村贫富差距。
四、农村水利设施产权制度改革对农业用水的影响
水利设施作为一种准公共产品，在其产权改革中应当注意，虽然将农村小型农村水利设施的产权进行了改革以及私有化，但是这些设施同样需要政府的补贴以及监管，不能把私有化作为甩包袱的手段，因此，农村水利设施的承包应当做到以下几点：第一，建立长效机制适当延长承包期限，这样才能有效遏制承包者的短期行为;第二，政府相关部门应当制定相应的规章制度和监管体系以约束承包者的经营行为，最大限度的减少承包经营者与农户用水需求之间的矛盾;第三，最重要的是政府部门对于水利设施也应该承担一定的责任，应当在外部性大、监管比较困难的渠系建设方面投入相应的资金，适当的对承包者给予一定的补贴，这样才能鼓励他们更多的考虑农户利益，才能更好地保证水利设施高效的运行。
此外，对于小型农村水利设施的管理体制改革还应当结合当地的实际情况，要以农民为中心，大力提倡农户参与到项目的规划建设之中，到底需要什么样的公共品服务应当有村民自主组织，通过相应的民主表决程序来决定。除此之外，国家还应当给予基层政府更大的自主性和灵活性，并且建立农户参与小型农村水利设施管理的长期机制和对未来收益的稳定预期。
多浪乡，位于新疆阿克苏阿瓦提县北郊，距县城2公里，乡辖4个行政村，17个村民小组;总占地面积15.8平方公里，耕地面积2.6万亩，总户数1560户，总人口7447人。2013年全乡棉花种植面积18000亩，小麦种植面积6304亩，蔬菜瓜果类播种面积1450亩。用于农业灌溉具有用水量大，用水效率较低的特点，决定了其成为该地区节水内容的重点。在以往的灌区节水规划和改造实践中，工程类的灌溉节水项目，如渠道衬砌、节水管道铺设等，往往成为灌区节水的核心。随着工程节水投资的加大，节水成本加速增长，而另一方面，随着信息的不断透明和谋求自身利益和发展的需要，农民开始注重使自己的生产种植规划迎合市场经济的需求，出于增产增收的目的，灌区种植结构不断发生调整，传统单一粮食作物种植结构正逐步向多元化经济作物种植结构转变，且有研究表明，种植结构调整不仅能促进农民增收，而且可以有效减少灌区用水量，因此以调整种植结构为代表的节水措施在我国大中型灌区节水规划工作中，开始逐步得到应用和普及，并发挥着越来越大的效用。[3]
水循环是研究一切水问题的基础，新疆用水条件具有特殊性和复杂性，种植结构调整是一项对用水过程的干预调整行为，合理的调整方向不仅能实现地区水资源的充分节约和高效利用，而且还能促进区域水资源的良性循环。根据文中研究，可得到以下几点结论及建议。
1.新疆南疆塔里木河灌区用水应根据塔里木河水量，量水而行。新疆南疆地区用水，尤其是农业发展用水，应根据塔里木河来水变化，在限定的耗塔水量指标下，及时进行科学用水规划，合理分配有限水资源量，尽可能采取各种有效节水措施，提高水分有效和高效附加值。
2.应注重取用水节水和耗水节水之间的定量关系。文中数据系列较少，对取用水节水和耗水节水之间的关系只是进行了初步探讨，但已有研究表明，二者之间存在着某种不可分割的定量关系。因此，在今后的节约用水过程中，应着重加强取用水和耗水二者之间的机理分析和量化研究，力争在用水实践中通过对取用水量的测算来表现和衡量对水资源的消耗本质。[4]
3.种植结构调整力度及节水效果定量关系描述尚有困难。种植结构调整措施虽是一项经济合算、效益明显的高效节水措施，但因其结构调整呈现多样化、复杂化特点，且结构调整往往同农民意愿和思想认识紧密联系; 在定量表现方法上，与其他节水措施不同，无法用某一单独数据表示（ 如渠系衬砌可用衬砌率表示衬砌实施规模） ，而是多种作物面积的比例关系，因此，在衡量种植结构调整力度的大小及其与相应节水效果之间的关系时尚存在一定的问题。[5]
4.应尝试综合措施下的节水效果研究。节水措施多种，且因时因地而异，如何将这些措施综合考虑，评价其对节水效果的影响，同时将其应用于未来的水资源管理和生产实践中，是一件任重道远的大事。
参考文献
[1]陈雷.深化小型水利工程产权制度改革——加快农村水利事业发展[Z]，1998.
[2]周洪文.农田水利建设视野的社区公共产品供给制度创新[Z]，2012.
[3] 赵雪雁.水资源约束下的河西走廊农业结构优化与调整研究[J].干旱区资源与环境，2005，19（ 4） ： 7 -12.
基金项目：2013年塔里木大学 校长基金项目（2013154）
作者简介：
许志杰（1974— ），男，河南南阳人，MBA工商管理硕士，现就职于塔里木大学经济与管理学院，研究方向：市场营销、企业经营与管理。
【关键词】水利设施 产权改革 影响分析
中国是一个水资源分布极不均衡的国家，水作为公共资源，一直是国家管理和社会生产与人民生活的重要事务。[1]围绕水资源，国家与国家、社会、不同区域、乡村及农民之间容易形成利益纠纷，诱发矛盾，危及社会稳定。究其原因，围绕水建设的小型水利设施作为一种准公益型水利资产没有一套相应的管理制度以及产权划分体系。[2]
一、新疆南疆地区农村水利设施发展
在新疆，尤其是南疆地区，农村水利设施建设对当地农业和经济的发展同样也起着至关重要的作用，但是在农业用水管理制度上却仍然存在问题。当前，新疆南疆地区农业用水管理制度无法适应水资源管理体制改革和水资源科学管理的需要。存在的问题有：
1. 管理环节多，导致“搭车收费”
在灌溉管理中存在着一种奇怪现象，一方面是水管单位声称水价低和水费收缴率低，运行管理困难，没有资金进行水利工程的改造和新建。而另一方面是农民声称水价太高和水费负担重。事实究竟如何呢？在调研中发现，阿瓦提县农民的水费高达170元/亩，占亩成本的20%，亩产值的10%，超过国家规定水费占亩成本10%的标准近1倍。如此高的水费，水管单位却在呼吁水费收入少，原因就在于搭车收费，截留水费。如该县农民每亩缴纳水费 84元，可是实际到水管单位的水费却没有这么多，经过调查发现，实际水费应该是每亩36 元，而多出的58 元是乡镇乱摊派的搭车收费，将乱摊派的费用加在水费上向农民征收。由于量水设施只安在村的引水口，因此乡镇对村是按方收费的，村对农民收费是按亩平摊，农民用多少根本就不知道。一方面是集体地的水费摊到农民的头上，另一方面是有些干部多种地的水费也摊在农民的头上，再加上乡上的乱收费，可见农民实际缴纳的水费中含有太多水分。因此，这就形成了农民水费交的多，而水管单位却收的少的奇怪现象，其根源就是搭车收费，乡镇或村截留挪用。
2. 水权主体不明，权能界定不清
我国水资源属于国家所有，“国家所有”意味着中央政府、地方政府和农民大家都有份，但到底资产归谁并不明确。长期以来，新疆与国内其他地方一样，谁来代表国家行使所有权和如何行使所有权的问题不明确，所有权、使用权、行政权三者混淆。现有制度导致了流域水资源管理体制权、责、利不清。通常以行政权、使用权管理代替所有权管理，致使所有权被淡化、肢解，国家作为所有者的代表地位模糊，使所有者的责、权、利无人监管落实，也造成各个部门之间、地区之间、单位之间以及个人之间在水资源开发利用方面的水事纠纷日益加剧。
灌区管理单位层层隶属于政府，政府既是宏观经济的管理者，也是微观经济单位财产的支配者，政府实际上成为工程运行管理的唯一主体。灌区大中型灌溉工程的人事、重要事项和管理计划均需政府审批，小型工程需乡政府或村民组织审批，实际是政府管理行为的延伸。水管单位没有经营自主权，没有收益权，更没有法人财产权，在经营管理上处处受政府部门制约，同时它又代行了一部分政府职权，造成政事（企）职责不分。
3. 水利投资的主体单一，水利工程配套建设薄弱
新疆骨干水利工程主要由国家投资，由于资金的限制，国家只重视骨干水利设施建设，而对田间配套工程建设则无力顾及。新疆由于经济发展比较落后，农民收入较低，所以农民自身无力投资田间配套设施工程和渠道防渗建设，同时，又由于水利工程产权制度的问题，其它组织和个人也无投资积极性，而等着国家来投资，这就造成农业水利工程老化、失修，灌溉水利用率低，水资源浪费严重。以阿克苏地区为例，阿克苏河流域渠系总长约15000公里，大部分渠首工程属无坝引水，引水能力差。据统计，灌区渠系建筑物配套率不足50%，防渗渠道长度约占7%，渠系有效利用系数为 0.418，土地平整不到 50%，由此造成单方水生产率较低。
4. 水价不合理
（1）水价没有反映供水成本。目前灌区的水价仍然是政府制定，由于考虑到农民的承受能力和负担问题，水价偏低，没有达到供水的成本。供水单位作为企业化管理的事业单位，其运行管理费用主要来自于水费，水价偏低，没有达到供水的成本，所以无力计提固定资产折旧费和大修理费，更不用说新建和改建水利设施，收取的水费只能维持单位的基本运转，至于水利设施的维护和修理只能依靠财政，在灌区财政赤字居高不下的情况下，造成的局面只能是：水利工程设施带病运行，供水单位举步维艰，进而造成水利设施的利用效率低下，水资源浪费严重。
（2）水价的核算和监督组织上，缺乏一个专门进行水价研究、制定、管理和监督的组织机构，使水价核算与定价过程中存在过多政府干预。在现阶段水价管理中，对于流域属于地方管理的，水价由县级以上物价部门审核批准;属于水利厅直属管理的跨地区河流，水价由自治区物价局统一审核批准，但也只是核算到支渠口。对于末级渠系（斗渠、农渠）的供水成本核算不规范，造成同一灌区同水不同费，其原因是乡镇乘机搭车收费，各种提留，统筹一拥而上，水费成了最安全的保护伞，极大增加了农民负担。
5. 用水户缺乏对水资源管理的直接参与和监督
由于对用水户的用水管理和分配是由乡水管所派出的水管员和村领导来实施，农户处于被管理的地位，农民对水资源自我管理、合理使用和对水利设施保护的积极性得不到发挥。对农户的用水管理仅局限于水管员和村干部，一方面造成了管理面过小，无力顾及水利设施的维护和管理，另一方面使权力过于集中，容易诱发权力用水、关系用水，农民的权利得不到有效的保证。 6. 对用水户缺乏节约用水的激励
由于现行水价实行的是无差别定价，用水户使用多少水量都是一个价，而且水价很低，致使用水户没有节约用水的激励。此外，目前的收费方式是按亩收费，用水户引多少水都是按亩收，也致使用水户没有节约用水的激励。
7. 对灌溉管理者有效激励不足
在现行灌溉管理制度安排中，水管部门作为政府的下属机构直接对各项灌溉活动进行管理。由于水管部门并非灌溉工程真正的投资主体，只是代表政府履行灌溉管理的职责，对灌溉投资所形成的资产没有所有权。因此，它既不能从具体的灌溉管理活动中获益，也无需对灌溉投资承担风险，这就不可避免地会导致灌溉管理主体激励的弱化。从而导致许多灌溉基础设施投资建成后缺乏维护、无人负责的现象。
二、农村水利设施发展问题分析
1.农村水利设施性质认识
（1）农村水利设施具有正的外部性
相对于一般的基础设施，农村水利基础设施的正外部性比较明显，农业是关系到国计民生的基础产业，而农村水利基础设施是农业经济活动顺利进行的根本保证，因此其具有较强的正外部性;其次，农村水利设施具有非排他性。巴泽尔在其著作《产权的经济分析》中认为，某一物品产权的完整性，取决于交易费用的大小，这里的交易费用包括为了保证其完整性而消耗的人力和社会资本。农村水利设施由于交易费用较大，具有经济意义的非排他性。农村水利基础设施因为较高的交易费用，使其法律意义上产权的拥有者，产权并不完整，具有一定程度上的排他性。
（2）农村水利设施具有一定程度的垄断性
农村水利具有规模经济性，主要表现为设施建造时所需要数额巨大的固定成本，也称之为“沉淀成本”，而当建设完成后其所提供服务的边际成本很低。对于这种情况，增加用户规模会导致平均成本的下降，产生规模经济效应。这种效应导致它在更大规模的水平上生产（供给水源）更有效率，成本更低，进而，具有某种程度的垄断性;最后，农村水利设施具有投资属性。农村水利基础设施本质上是一种资本品，对它的投资取决于它所生产（或者辅助生产）的产品的收益。由于它的最终产品农产品价格较低，相应的投资收益也就较低。
2.农村水利设施存在问题分析
1978年以后，农村经济体制改革开始在全国范围内启动，特别是上个世纪80年代以后，我国大部分农村地区开始实行家庭联产承包经营责任制，而农村小型水利设施基础仍然继续施行计划经济体制下由集体统一经营的模式。依托个体家庭为主体的生产经营体制与水利设施的集体经营模式产生了矛盾，由此开始产生主体产权人缺失等问题，最终导农村水利设施效率的低下，不能满足农业用水的需求，严重制约了农业生产的发展。农村水利设施出现的种种问题归根于农村水利设施的使用权和所有权相互分离。农村水利设施建设和使用的主要参与者农民对农村水利设施只要使用权，没有所有权，再加上农村水利设施具有明显的公共产品性质，使得农民只关心农村水利设施如何使用，而不关心农村水利设施如何建设和管理。
三、农村水利设施产权制度改革的措施
通过产权重组，发挥准公益型水利资产的非公益性，将小型农村水利设施部分产权作为商品市场化。以新疆阿瓦提县多浪乡为例放活国家和集体管理的小型农村水利设施使用权，采取承包、租赁、拍卖、股份合作制以及托管经营等多种形式出让小型农村水利设施使用权。
1.承包：在小型农村水利设施所有权不变的前提下，承包方按发包方（国家和集体）的要求，承包小型农村水利设施的使用权，独立经营、管理，并负责日常养护、维修和灌溉等用水调度，承担和服从国家的排水及防汛等任务。以合同形式明确发包者与承包者的责、权、利关系。承包期一般5-10 年，承包人应兼顾工程所有者、农民的利益，承包期满后可根据自主经营情况续包。
2.租赁：所谓租赁就是将所有权和经营权分离即将经营权出租，所有权不变。目前对于小型农村水利设施的经营权出租，承租者通过交付风险押金以及租金后可以在一定期限内依法享受经营自主权。一般情况下租赁期为5 年但是最长不得超过15 年。租赁期满后可以根据实际情况重新确定符合实际的改革方案然后进行新一轮的农村小型水利设施产权制度的改革工作。
3.拍卖：经水利设施的使用权以及经营权通过竞争的方式进行公开有偿的转让，一般转让期限10-30 年;也可以将除了承担重要防汛任务的险库、小型水库和灌渠以外的小型农村水利设施的整体产权（不包括集体土地所有权）进行公开有偿转让。
4.股份合作：通过当地农民、企业、参股等多种渠道筹集资金是一种农民自愿合办水利的新形式。农民联合在承包租赁的土地上按照谁投资谁收益的原则，通过入股合作的方式购买、新建或者承包以及租赁各种小型农田水利设施。入股的农民不论是从出资方面还是劳动方面都是共同的，同时也对工程具有共同拥有所有权和经营权，这样以来农民既可以取得劳动报酬，又可以按股分红，在一定程度上解决了资金、技术和人力方面不足的情况。
5.农村用水合作组织：按水系、渠系范围，组建用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，用水者既是主人，又是经营者，还是劳动者，工程的维护和管养工作可由组织成员完成，管理成本低，管理层次少，中间环节少，是一种较好的经营方式。
6.托管经营：国家和集体作为法人将水利工程的产权以合同形式部分或全部让渡，即作为委托方的国家和集体产权法人主体，通过合同规定在一定条件下和一定期限内，将本企业法人财产的部分或全部让渡给受托方。由具有较强经营管理能力，并能够承担相应经营风险的受托方去有偿经营，从而实现所有权和使用权的有条件转移。
现存农村水利工程在经营成本高，管理效率低，运行机制上存在投入机制缺乏活力、补偿机制尚不健全和激励机制缺失的情况下宜将水利工程托管。通过资产重组、债务重组、股权重组以及破产清算等多种方式促进小型农村水利设施的有效配置，包括对资产的再配置和对企业本身的再配置。 多浪乡顺应市场经济的发展，将小型农村水利设施以“市场化”的模式进行产权改制，即把原来归属集体所有的小型农村水利设施交付给私人经营。本文认为坚持市场取向，兼顾各方利益，合理确定用水收费标准。不论采取哪种方式对农村水利设施进行改革，都应当以能发动群众加入到工程的建设和运营中，能够提高群众参与的意识以及管理水平，同时也减轻了村干部的工作压力，增加了农村社会的资本，这些都是符合价值规律的;还提高用水者节水意识和水商品意识，改善农民间关系，提高合作水平，最终形成多种经营组织。这将利于乡村治理以及农村经济提高发展，改善城市与农村贫富差距。
四、农村水利设施产权制度改革对农业用水的影响
水利设施作为一种准公共产品，在其产权改革中应当注意，虽然将农村小型农村水利设施的产权进行了改革以及私有化，但是这些设施同样需要政府的补贴以及监管，不能把私有化作为甩包袱的手段，因此，农村水利设施的承包应当做到以下几点：第一，建立长效机制适当延长承包期限，这样才能有效遏制承包者的短期行为;第二，政府相关部门应当制定相应的规章制度和监管体系以约束承包者的经营行为，最大限度的减少承包经营者与农户用水需求之间的矛盾;第三，最重要的是政府部门对于水利设施也应该承担一定的责任，应当在外部性大、监管比较困难的渠系建设方面投入相应的资金，适当的对承包者给予一定的补贴，这样才能鼓励他们更多的考虑农户利益，才能更好地保证水利设施高效的运行。
此外，对于小型农村水利设施的管理体制改革还应当结合当地的实际情况，要以农民为中心，大力提倡农户参与到项目的规划建设之中，到底需要什么样的公共品服务应当有村民自主组织，通过相应的民主表决程序来决定。除此之外，国家还应当给予基层政府更大的自主性和灵活性，并且建立农户参与小型农村水利设施管理的长期机制和对未来收益的稳定预期。
多浪乡，位于新疆阿克苏阿瓦提县北郊，距县城2公里，乡辖4个行政村，17个村民小组;总占地面积15.8平方公里，耕地面积2.6万亩，总户数1560户，总人口7447人。2013年全乡棉花种植面积18000亩，小麦种植面积6304亩，蔬菜瓜果类播种面积1450亩。用于农业灌溉具有用水量大，用水效率较低的特点，决定了其成为该地区节水内容的重点。在以往的灌区节水规划和改造实践中，工程类的灌溉节水项目，如渠道衬砌、节水管道铺设等，往往成为灌区节水的核心。随着工程节水投资的加大，节水成本加速增长，而另一方面，随着信息的不断透明和谋求自身利益和发展的需要，农民开始注重使自己的生产种植规划迎合市场经济的需求，出于增产增收的目的，灌区种植结构不断发生调整，传统单一粮食作物种植结构正逐步向多元化经济作物种植结构转变，且有研究表明，种植结构调整不仅能促进农民增收，而且可以有效减少灌区用水量，因此以调整种植结构为代表的节水措施在我国大中型灌区节水规划工作中，开始逐步得到应用和普及，并发挥着越来越大的效用。[3]
水循环是研究一切水问题的基础，新疆用水条件具有特殊性和复杂性，种植结构调整是一项对用水过程的干预调整行为，合理的调整方向不仅能实现地区水资源的充分节约和高效利用，而且还能促进区域水资源的良性循环。根据文中研究，可得到以下几点结论及建议。
1.新疆南疆塔里木河灌区用水应根据塔里木河水量，量水而行。新疆南疆地区用水，尤其是农业发展用水，应根据塔里木河来水变化，在限定的耗塔水量指标下，及时进行科学用水规划，合理分配有限水资源量，尽可能采取各种有效节水措施，提高水分有效和高效附加值。
2.应注重取用水节水和耗水节水之间的定量关系。文中数据系列较少，对取用水节水和耗水节水之间的关系只是进行了初步探讨，但已有研究表明，二者之间存在着某种不可分割的定量关系。因此，在今后的节约用水过程中，应着重加强取用水和耗水二者之间的机理分析和量化研究，力争在用水实践中通过对取用水量的测算来表现和衡量对水资源的消耗本质。[4]
3.种植结构调整力度及节水效果定量关系描述尚有困难。种植结构调整措施虽是一项经济合算、效益明显的高效节水措施，但因其结构调整呈现多样化、复杂化特点，且结构调整往往同农民意愿和思想认识紧密联系; 在定量表现方法上，与其他节水措施不同，无法用某一单独数据表示（ 如渠系衬砌可用衬砌率表示衬砌实施规模） ，而是多种作物面积的比例关系，因此，在衡量种植结构调整力度的大小及其与相应节水效果之间的关系时尚存在一定的问题。[5]
4.应尝试综合措施下的节水效果研究。节水措施多种，且因时因地而异，如何将这些措施综合考虑，评价其对节水效果的影响，同时将其应用于未来的水资源管理和生产实践中，是一件任重道远的大事。
参考文献
[1]陈雷.深化小型水利工程产权制度改革——加快农村水利事业发展[Z]，1998.
[2]周洪文.农田水利建设视野的社区公共产品供给制度创新[Z]，2012.
[3] 赵雪雁.水资源约束下的河西走廊农业结构优化与调整研究[J].干旱区资源与环境，2005，19（ 4） ： 7 -12.
基金项目：2013年塔里木大学 校长基金项目（2013154）
作者简介：
许志杰（1974— ），男，河南南阳人，MBA工商管理硕士，现就职于塔里木大学经济与管理学院，研究方向：市场营销、企业经营与管理。