对规范性文件进行备案审查是宪法和法律赋予地方各级人大的一项监督职权。近年来，各级人大进行了积极的探索和实践，使备案审查的各项制度逐步走向了制度化、规范化的轨道。但从目前的工作实践看，备案审查工作还存在着认识上的误区，对一些原则性问题把握还不够准确。为此，笔者认为，搞好备案审查工作应把握好三种关系。
　　
　　被动审查与主动审查相结合。被动审查为主，主动审查为辅的审查方式，是当前规范性文件备案审查中应坚持的一个基本原则。2000年出台的立法法建立了被动审查的模式，2004年第十次全国地方立法研讨会又提出，要在过去“不理不告”的被动式审查的同时，加强主动审查。这是结合当前备案审查的实际需要，对强化监督进行的新的阶段性探索和尝试，实现了审查方式的重大转变。开展主动审查并不是对所有报备规范性文件都要进行主动审查。随着规范性文件数量的逐渐增多，从目前地方各级人大的人力和资源看，对所有报备规范性文件都进行主动审查是很难做到的。因此，就要在被动审查的基础上，选择事关重大的、全局的、涉及群众切身利益的规范性文件重点进行主动审查监督，对确属同宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触的，或确有与国家的大政方针相违背、不符合本地实际，出台后可能产生较大负面作用的，积极开展主动审查。如关于经营性、服务性收费等。在审查的形式上除应报机关上报外，其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民个人也可以向地方人大常委会书面提出进行审查的建议。这样灵活的审查方式，既达到了监督目的，又提高了工作效率。
　　实体审查与程序审查要兼顾。对规范性文件的备案审查既要求对其实体进行合法性适当性审查，又要求严格按程序进行审查。地方人大往往存在重视实体审查，忽视程序审查或不严格按程序审查的问题。报送备案的规范性文件一般由有关专门委员会或工作委员会受理，进行审查，之后向主任会议提出审查报告，主任会议视情况决定是否提请常委会审议。最终对规范性文件形成审议意见的，必须由常委会按法定程序通过。要严格把握住审查的时限，只有经常委会按法定程序通过的审议意见，才具有法律效力，专门委员会或工作机构直接形成的审议意见或报主任会议形成的审议意见都是无效的。同样，只有严格按程序审查，才能保证实体审查实效，提高工作效率，这也是备案审查工作规范化、制度化的一项重要标志。实体审查必须与程序审查相协调，严格按程序审查是进行实体审查的前提，不遵守程序审查的实体审查是毫无意义的，也是不严肃、不规范的。
　　合法性审查与适当性审查应并重。对“一府两院”规范性文件的合法性与适当性进行审查是审查的基本原则。合法性指规范性文件是否与宪法、法律、行政法规和地方性法规及各级人大及其常委会的决议、决定相抵触，制定的主体或内容是否超越权限、违背法定程序等。适当性指规范性文件要与党的大政方针相一致，符合本地的实际情况，成熟、可行，权利和义务是否对等，是否侵害了人民群众的根本利益等。两者并行不悖，单独进行任何一种审查都是不完全、不彻底的审查。相对来讲，合法性较容易掌握，而适当性审查则是审查中的薄弱环节，需要各级人大在这方面下功夫，及时、全面掌握党和国家新出台的各项方针政策，从实际出发，加强深入的调查研究，因地制宜地进行审查，并从中多积累经验，这也是备案审查工作中大有可为的一个区域。
　　
　　（作者单位：吉林市人大常委会法制工作委员会）