1927年，国民政府拟将华界里弄划为邻、闾、坊三级组织，隶属区公所之下，5户为邻、5邻为闾、20闾为坊，意图建立基层自治组织，但到1937年全面抗战爆发，也没有建成。日本占领上海后，伪政府将身份证、户籍制度和大米定量配给制度和保甲制度结合起来，建立了由户而甲、由甲而保、由保到区的控制形式。1945年，国民党重新回到上海，重举“自治”，继续推行保甲制，保甲的主要任务为管理户口、抽壮丁、摊派捐款和监视共产党的活动。
　　根据后来居委会的统计，水大博居住的那片地方，“历史上的统治人物有保甲人员12人，当过路警义警伪军和包打听的有7人，以及伪国民党员13人，三青团2人，特务与大小流氓20余人。”一个叫韦老太的职工家属说，“那时到处是红眉毛绿眼睛的人，路不敢走，话不敢说，他们养娼、贩毒、放高利贷，到处横行不法。”而同一时期的嵩山区宁福里调查，居民却说，伪保甲长“就是替反动派收钱，坏也不顶坏。”
　　新政权对保甲的态度清晰而坚决。1949 年5月20 日，刚刚进城的新市长陈毅签发《上海军管会关于接管工作的通知》，“对反动的旧保甲制，在接管初期由于主观力量不足，接管任务多，暂时采取不承认也不宣布取消的态度。……对于罪恶昭著，人民要求坚决惩处的保甲反动分子，应加处分。一般可利用者应按中央指示，在群众监视下给予一定任务，以后在群众发动时才取消保甲。”
　　所谓“给予一定任务”，主要指保甲人员协助城市接管工作，当时，新政权在里弄中没有自己的群众组织。为此，“充分发动群众”，取消保甲，建立自己的群众组织，这是新政权在里弄中的首要任务。
　　5 月31 日，上海龙华区接管会专员召集旧保人员会议，要求他们报告伪保办公处工作、登记文件资财并造清册，打扫卫生、掩埋尸体，维持地方秩序清除散兵游勇，报告并收集敌伪物资武器等，调查人民战争受损情况。同时约法四章：不准欺压人民；上级交办的事才办；不准贪污受贿；不准募捐摊派。
　　7月，全市建立了102 个接管专员办事处，办事处的任务主要是，“直接联系群众，建立新的联系，便于人民与我们接触，逐步建立居民福利性组织，取消甲长”。
　　一年以后，上海市军事管制委员会宣布：“接管会任务基本完成；保甲机构，亦经废除……”。
　　
　　冬防队
　　
　　与取消甲长同时进行，新政权着手培养新组织，藉此与居民建立脱离保甲后的初步联系。
　　1949 年底， (黄浦) 区接管会第五办事处宝兴里发动群众，建立了居民福利会。到1950 年的上半年，先后成立了27 个里弄居民福利会，涵容居民25906 人，占全区无组织居民的半数。水大博并没有参与这类福利性的组织。因为在1950年，他因为包庇“反革命”同事而被捕。虽然最后他也弄不清楚同事犯了何罪，但直到1951年7月，他才被释放。
　　
　　五六个冬防队积极分子，如何能发动上千个居民？水大博当队长后，面对新政权建立之初里弄居民的涣散，他想出了一个办法——用何国臻的话说，“为了会开得起来，产生了屋代表”。他们的选举标准和口号简洁清晰：“我有空的，能开会的”，出来当代表。但就是这件事，为水后来被停止工作埋下了伏笔——后来，他这一举动被认为别有目的，是“为了建立自己的群众基础”。
　　
　　居委会
　　
　　1951年4月20日，上海市召开街道里弄代表会，民政局长曹漫之提出要加强里弄组织，将原有的人民冬防服务队改组为街道里弄居民委员会。会议最终确立以工人住宅区梅芳里为试点，摸索建立居民委员会的经验。
　　一个月后，梅芳里38 条里弄推选代表53 人，选出委员15 人组成居民委员会，设总务、福利、安全、卫生、文娱五个组。6 月8 日，正式挂牌成立梅芳里居民委员会。
　　而这一年冬天，鼎宁、瑞清里居民委员会筹备会，也在水大博的主持下成立。由屋代表提名101个候选人，然后通过三次选票，产生委员17人。水大博并非不懂“政策”。在居委会选举中，“了解政府的政策是要以工人阶级领导”的，因此“大家商量推出了曹镜坤”，水大博只任副主任。17名委员中，职工成份4人，失业工人3人，学生1人，小贩1人，洋行买办1人，家庭妇女6人，评弹1人。
　　至1952 年底，上海市共建立居委会3891 个，委员49854 人，涵容人口421 余万人，占全市人口的85%，全市街道里弄的90% 。其中以居民代表会议组织形式，建立居委会的有34 个，其他的都是从冬防队转变而来。
　　水大博当选副主任没多久，矛盾就出现了。直接原因是，“符合政府要求的可以称为合格的积极分子”不出来工作，而“真正掌握权力的是水为首的冬防队人员”。调查报告称，“水通过拉拢落后分子把持居委会”，导致一些人认为“居委会离了水大博不行”。
　　而事实上，水大博的确有权威。工人出身的王云轩等两个积极分子，力图取代水，但没有威信，一说话“大家就吵”；而水大博“一句话，大家就寂静”。
　　这一权威显然是民间性的，而水大博还主动有意寻求这种民间认同基础，他“迎合落后分子的胃口，时常说自己是自愿出来为居民服务，不去联络上级的。说人家（其他干部）要出风头，有事无事到办事处、派出所去”，因而很多居民都拥护他。
　　这样一来，区政府对这个居委会深感不安，所以并“不批准这一组织，布置里弄工作是通过积极分子王云轩进行”。然而，区政府也不得不承认，“王在群众中没有名义，威信无法建立，工作是有一定困难。”因此，最后“不得不仍通过水等去工作”。
　　另一个让区政府不安的信息是，水大博不仅不支持王云轩，而且与原负责民警孙某拉拉扯扯，当孙在“三反”运动中被批斗时，水主持大会，“公开暗示群众‘大家要公正讲话，不要打落水狗’”。
　　1951 年4月，曹漫之在《街道里弄组织工作总结及今后任务》的报告中说：“居民委员会的性质是居民自己的福利组织不是行政机构，不能担负行政任务行使行政权力”，稍后的一份文件中也强调，“街道里弄居民的组织性质，应该是群众性的居民居住生活福利安全的自治组织，不是一级政权”。
　　但考查上海市居民委员会的历史，可以发现解放初期，居委会的任务是相当繁重的，其中政府事务占了大头。以1952 年对久安里的调查为例，两大方面工作中，“运动占80%，日常工作占20% ”，前者包括1950 年防轰炸搞防空， 1951 年抗美援朝捐献，制定爱国公约，五一大游行，国庆庆祝活动；1952 年三反、五反，爱国卫生，改造旧警察，禁烟禁赌，司法改革，劳动就业登记。日常工作则包括福利、优抚烈军属、文教、卫生、调解与治安几大类。
　　与繁重的政府事务相应，居委会的实际权力增大，问题也接续出现了。
　　
　　整顿，再整顿
　　
　　“毛泽东同志，你是我们全国最伟大的领袖，所顾到的事情很多，但我们身居在上海的小市民，所感到的痛苦和压迫是上级所不知道的……”这是1951年12月9日，上海市民李某写给毛主席的信。反映的是部分市民对居委会工作的不满，居委会虽然只是“居民居住生活福利安全自治组织”，但权力太大，比如可以强迫派岗，或者利用特权“请人代值”。
　　
　　通过整顿，按照中央内务部规定，上海市的居民委员会公杂费和委员补贴费，同全国一样开始由政府统一拨发。这样一来，居委会委员就从“义务制”转变成为支取国家薪水的“专职人员”。学者郭圣莉认为，这样，“居委会完成了它从半国家半社会的基层社会组织到彻底国家化的国家代理人过程。”
　　更重要的成果是，此次整顿同时对居民“进行了一次政治思想教育”，妻子揭发丈夫、丈夫揭发岳父等行为大量出现，监视可疑分子也成为里弄普遍现象。同时也涌现了一批“检举”典型，比如蓬莱区凌家宅居委会主任周水月一人就写了108份检举材料。
　　至此，以居委会干部为首，里弄的绝大多数居民，都自觉认为自己不再是简单的居民，而是人民中的一员；少数敌人是人民和国家的对立面；而且人民之中，可能还隐藏着一些敌人；那么，“阶级斗争”这根弦便不能放松。
　　（参考书目：郭圣莉《城市社会重构与新生国家政权建设》，特此致谢。）