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摘 要：随着国企改革进入关键期[1]，厘清地方政府角色定位成为必然要求。各级地方政府既是行政管理者，又是地方国企的资产所有者，由于地方政府自身利益诉求与国有企业的特殊性质，地方政府的角色模糊带来了激烈的矛盾冲突。因此，应通过明确界定和规范地方政府与国有企业的利益关系，逐步解决政企关系中存在的利益交叉问题，建立变“攫取之手”为“援助之手”的长效机制。
关键词：国企改革;地方政府;角色定位
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）25-0012-02
Frye和Shleifer在解释波兰和俄罗斯市场化改革中不同的经济表现时，提出了政府与经济之间的两种关系，即援助之手（helping-hand）和攫取之手（grabbing-hand）[2]。在我国语境下解释地方政府与地方国企的关系时，同样存在着这两种情形：一方面，地方政府需要规范法治，严格执法监督，保障各企业主体得以在市场经济体制下公平竞争，充当着经济秩序中“援助之手”的角色;另一方面，国有企业对于地方政府是具有极大效益的公共部门，且政府享有直接或间接的控制权，因而在实际施政过程中，地方政府往往会进行介入或干预，出现“攫取之手”的现象。
“援助之手”抑或“攫取之手”？这两种行为选择实则反映了地方政府在社会管理者与经济参与者之间的角色矛盾，而其背后的深层成因值得深思。
一、地方政府双重角色的矛盾分析
1.角色错位的矛盾。在理想化的市场经济条件下，国有企业与其他各企业主体应在公平、透明、开放的市场经济体制下自由竞争。政府作为第三方角色，通过制定政策规定、提供配套设施等手段，施以“援助之手”。但是当地方政府以股东的身份参与到微观企业的运营决策中时，这种市场秩序的公平性就被打破了。地方政府可以利用自身权限为地方国企提供更多的政策便利、资金支持以及其他生产要素的优惠，而民营企业、合资外资企业等却处在了利益集团边缘化的地位。本应处于公正裁判者位置的地方政府，在地方财政收入、经济利润、主官仕途等驱动之下，有异化为地方国企权力庇护伞的风险;地方国企又可能因为间接政治权力的恩荫，成为具有独立积极利益又依附地方政府的特殊企业存在。
2.目的与手段的尴尬。国企改革的目的是希望国有企业能够增强自主性，激发企业活力，把国有资本做大做强;但是为了确保企业经营不偏离政府利益诉求目标，政府往往会通过安排与其具有同源性质的“官员型”高管对国有企业进行间接监督与控制[2]。一般来说，国有企业的“官员型”高管比例越大，政府越能够轻易监督和干预企业的各项经营决策;与此同时，企业获取政府投资的机会和渠道也会越多，政企关系越容易建立[3]。而这种政企关系的建立本质上又强化了政府角色错位的矛盾，让政府作为社会管理者与经济参与者的角色界限愈加模糊。
3.作为与不作为的矛盾。在对地方国企的管理中，基于市场经济转轨期的实际情况，地方政府不可能完全地“无为而治”;但是政府“有为而治”的限度仍需调适，根据组织理论，结构越广、层次越多、规模越大的组织越容易呈现出组织惰性。官僚系统在一定意义上具备着专业化特征，他们是普遍意义上的行政专业人才构成的整体，官僚体制有其自身的惰性，不愿轻易改变其常规运作，亟待用规则来确定“有为而治”的限度，而相关的规则仍需要时间和实践来进一步确立。
二、地方政府矛盾角色的深层成因
1.地方政府自身利益诉求的驱动。在我国，依据属地联责机制，形成了“自上而下逐级兜底”与“自下而上逐级依附”并存的治理共同体。如果地方政府的治理能量足以满足社会多元主体的利益诉求，这个治理共同体中的子系统就会处于有序地常规运转中。在“财政包干体制”的刺激下使得地方政府有充分的积极性“搞建设、促发展”，谋求自身的利益追求。国有企业为地方贡献了巨大的税收、就业、政绩等实际收益，因而在涉及国企改革的问题上，各级政府部门之所以如此“恋”权，无非是权的后面有一定的“利”。若严格按照现代企业制度的要求，政企完全分离，从根本上就意味着地方政府在国企这块“大蛋糕”上既没了权也少了利。国企改革的要求本质上就是对地方政府与地方国企在利益分配格局上的重新调整和优化，它必然要使一些既得利益者丧失权力，受到冲击，产生利益矛盾的冲突，从而对改革本身造成了极大的阻力。因此，从本体利益出发，地方政府总是不愿意放弃自身的利益，甚至根本不愿削弱自己對于国有企业的控制权。
2.我国地方政府的特殊性。中国地方政府的行为本身具有市场性，在市场机制不甚完善的阶段，地方政府在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用，作为各企业主体中与政府关系最为密切的国有企业，对于地方政府的管理机制是具有依赖性的，一旦完全脱离政府的扶持，其本身发展就需要经历“阵痛期”[4]。2020年1月国务院国资委在北京举行的“地方国资委负责人会议”中指出，“加快构建上下贯通、协调联动的国资监管大格局，以更高站位、更强合力推进国企改革。”[5]而这一过程中更为规范的配套法治建设、富余人员的分流和妥善安置、国企核心创新力等问题，都需要政府来善后和协调，需要经历一个较长的时间周期与成本储备过程。
3.国有企业的特殊性。从法律关系上看，作为国有企业，国家和各级政府是主要出资人，意味着国家对企业拥有大部分的产权，政府作为国有企业资产的所有者，应该对企业具备最起码的权利。因此，新一轮的国企改革必须在国有资产的重组和监管上进行根本性改革，这也成为国企改革逐渐深入的一大难点。
三、国企改革中地方政府角色定位的建议
国企改革中，地方政府变“攫取之手”为“援助之手”的关键在于明确界定和规范政府与国有企业的利益关系，逐步解决政企关系中存在的利益交叉问题。国企改革中地方政府的角色定位，需注意以下几个方面。 1.地方政府必须明确行政管理者的主要角色定位，其最基本的职能是宏观管理。作为整个市场经济秩序的“援助之手”，把市场“蛋糕”做好做大才是实现政府与各企业主体双赢的最优方案。企图僭越法律从而破坏市场契约执行的“攫取之手”虽然在短期内可以为地方政府和地方国企带来相关收益，但却对经济的持续增长与市场秩序的稳定性产生着不利影响。
2.各级地方政府是国有资本所有者，但不应是直接经营者。政府对于国有企业的产权控制并非一定要通过安插“官员型”高管介入企业的方式，可以通过派出出资人代表去行使产权所有者的职能。科学合理设置股权结构，依照现代企业程序参与对地方国企的资产运营、收益分配、经理人员的选择任命，是一种较为科学的实现政府产权管理职能与社会管理职能的有效分离方式。
3.地方政府是保障国企改革得以推进的协调者和监督者。在持续激发国有企业活力的同时，地方政府必须做好长足的保障线。健全的社会保障体系是妥善安置富余人员、解决国企改革后顾之忧的重要依托。在国有企业逐步摆脱对政府的依赖后，也并非“一劳永逸”，地方政府要着重强化国有资产的监督工作，坚决守护好人民的共同财富。
4.地方政府是国企改革的制度创新者与一线实践者。地方政府在中央赋予的经济管理权限下，应结合地区特色进行多重的有益尝试。目前，出让国有企業股权，进行国有资产重组是各地探索的主要形式之一。而十九大报告指出，通过引入外部民营资本、推行内部员工持股等方式，对地方国企进行“混合所有制”改革，这将成为国企改革的新方向。
四、结语
施以“援助之手”，摒弃“攫取之手”，是国企改革中一个合意与守规的地方政府的真正的本分。地方政府首先是地方全局经济秩序的调控者、监督者、规范者，也是协调政企关系、建构国企改革制度匹配的先行者与探索者。不断深化国企改革的过程，是国有企业逐步消解对于行政力量的依赖、不断焕发市场活力的过程，也是地方政府明确自身角色定位，进一步矫正和规范行为选择的治理现代化之路。那么，地方政府的角色定位如何能够随着中央国企改革政策导向的转变而转变，仍需要进一步地深入研究。
参考文献：
[1] Timothy Frye，Andrei Shleifer.The invisible hand and the grabbing hand[J].The American of Economic Review，1997，（2）.
[2] 孙自愿，许若琪.地方政府政绩诉求、“官员型”高管安插与政企关系动态调整——基于企业异地并购的调节作用[J].产业经济研究，2017，（4）.
[3] 洪银兴，曹勇.经济体制转轨时期的地方政府功能[J].经济研究，1996，（5）.
[4] 邓大才.反向避责：上位转嫁与逐层移责——以地方政府改革创新过程为分析对象[J].理论探讨，2020，（2）.
[5] 国企改革步入关键期 2020年国企改革目标是什么？[EB/OL].新华网，2020-01-13.
收稿日期：2020-03-06
作者简介：程心如（1996-），女，江苏常州人，硕士研究生，从事公共政策、地方治理研究。
关键词：国企改革;地方政府;角色定位
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）25-0012-02
Frye和Shleifer在解释波兰和俄罗斯市场化改革中不同的经济表现时，提出了政府与经济之间的两种关系，即援助之手（helping-hand）和攫取之手（grabbing-hand）[2]。在我国语境下解释地方政府与地方国企的关系时，同样存在着这两种情形：一方面，地方政府需要规范法治，严格执法监督，保障各企业主体得以在市场经济体制下公平竞争，充当着经济秩序中“援助之手”的角色;另一方面，国有企业对于地方政府是具有极大效益的公共部门，且政府享有直接或间接的控制权，因而在实际施政过程中，地方政府往往会进行介入或干预，出现“攫取之手”的现象。
“援助之手”抑或“攫取之手”？这两种行为选择实则反映了地方政府在社会管理者与经济参与者之间的角色矛盾，而其背后的深层成因值得深思。
一、地方政府双重角色的矛盾分析
1.角色错位的矛盾。在理想化的市场经济条件下，国有企业与其他各企业主体应在公平、透明、开放的市场经济体制下自由竞争。政府作为第三方角色，通过制定政策规定、提供配套设施等手段，施以“援助之手”。但是当地方政府以股东的身份参与到微观企业的运营决策中时，这种市场秩序的公平性就被打破了。地方政府可以利用自身权限为地方国企提供更多的政策便利、资金支持以及其他生产要素的优惠，而民营企业、合资外资企业等却处在了利益集团边缘化的地位。本应处于公正裁判者位置的地方政府，在地方财政收入、经济利润、主官仕途等驱动之下，有异化为地方国企权力庇护伞的风险;地方国企又可能因为间接政治权力的恩荫，成为具有独立积极利益又依附地方政府的特殊企业存在。
2.目的与手段的尴尬。国企改革的目的是希望国有企业能够增强自主性，激发企业活力，把国有资本做大做强;但是为了确保企业经营不偏离政府利益诉求目标，政府往往会通过安排与其具有同源性质的“官员型”高管对国有企业进行间接监督与控制[2]。一般来说，国有企业的“官员型”高管比例越大，政府越能够轻易监督和干预企业的各项经营决策;与此同时，企业获取政府投资的机会和渠道也会越多，政企关系越容易建立[3]。而这种政企关系的建立本质上又强化了政府角色错位的矛盾，让政府作为社会管理者与经济参与者的角色界限愈加模糊。
3.作为与不作为的矛盾。在对地方国企的管理中，基于市场经济转轨期的实际情况，地方政府不可能完全地“无为而治”;但是政府“有为而治”的限度仍需调适，根据组织理论，结构越广、层次越多、规模越大的组织越容易呈现出组织惰性。官僚系统在一定意义上具备着专业化特征，他们是普遍意义上的行政专业人才构成的整体，官僚体制有其自身的惰性，不愿轻易改变其常规运作，亟待用规则来确定“有为而治”的限度，而相关的规则仍需要时间和实践来进一步确立。
二、地方政府矛盾角色的深层成因
1.地方政府自身利益诉求的驱动。在我国，依据属地联责机制，形成了“自上而下逐级兜底”与“自下而上逐级依附”并存的治理共同体。如果地方政府的治理能量足以满足社会多元主体的利益诉求，这个治理共同体中的子系统就会处于有序地常规运转中。在“财政包干体制”的刺激下使得地方政府有充分的积极性“搞建设、促发展”，谋求自身的利益追求。国有企业为地方贡献了巨大的税收、就业、政绩等实际收益，因而在涉及国企改革的问题上，各级政府部门之所以如此“恋”权，无非是权的后面有一定的“利”。若严格按照现代企业制度的要求，政企完全分离，从根本上就意味着地方政府在国企这块“大蛋糕”上既没了权也少了利。国企改革的要求本质上就是对地方政府与地方国企在利益分配格局上的重新调整和优化，它必然要使一些既得利益者丧失权力，受到冲击，产生利益矛盾的冲突，从而对改革本身造成了极大的阻力。因此，从本体利益出发，地方政府总是不愿意放弃自身的利益，甚至根本不愿削弱自己對于国有企业的控制权。
2.我国地方政府的特殊性。中国地方政府的行为本身具有市场性，在市场机制不甚完善的阶段，地方政府在一定范围内发挥了本来应该由市场机制发挥的作用，作为各企业主体中与政府关系最为密切的国有企业，对于地方政府的管理机制是具有依赖性的，一旦完全脱离政府的扶持，其本身发展就需要经历“阵痛期”[4]。2020年1月国务院国资委在北京举行的“地方国资委负责人会议”中指出，“加快构建上下贯通、协调联动的国资监管大格局，以更高站位、更强合力推进国企改革。”[5]而这一过程中更为规范的配套法治建设、富余人员的分流和妥善安置、国企核心创新力等问题，都需要政府来善后和协调，需要经历一个较长的时间周期与成本储备过程。
3.国有企业的特殊性。从法律关系上看，作为国有企业，国家和各级政府是主要出资人，意味着国家对企业拥有大部分的产权，政府作为国有企业资产的所有者，应该对企业具备最起码的权利。因此，新一轮的国企改革必须在国有资产的重组和监管上进行根本性改革，这也成为国企改革逐渐深入的一大难点。
三、国企改革中地方政府角色定位的建议
国企改革中，地方政府变“攫取之手”为“援助之手”的关键在于明确界定和规范政府与国有企业的利益关系，逐步解决政企关系中存在的利益交叉问题。国企改革中地方政府的角色定位，需注意以下几个方面。 1.地方政府必须明确行政管理者的主要角色定位，其最基本的职能是宏观管理。作为整个市场经济秩序的“援助之手”，把市场“蛋糕”做好做大才是实现政府与各企业主体双赢的最优方案。企图僭越法律从而破坏市场契约执行的“攫取之手”虽然在短期内可以为地方政府和地方国企带来相关收益，但却对经济的持续增长与市场秩序的稳定性产生着不利影响。
2.各级地方政府是国有资本所有者，但不应是直接经营者。政府对于国有企业的产权控制并非一定要通过安插“官员型”高管介入企业的方式，可以通过派出出资人代表去行使产权所有者的职能。科学合理设置股权结构，依照现代企业程序参与对地方国企的资产运营、收益分配、经理人员的选择任命，是一种较为科学的实现政府产权管理职能与社会管理职能的有效分离方式。
3.地方政府是保障国企改革得以推进的协调者和监督者。在持续激发国有企业活力的同时，地方政府必须做好长足的保障线。健全的社会保障体系是妥善安置富余人员、解决国企改革后顾之忧的重要依托。在国有企业逐步摆脱对政府的依赖后，也并非“一劳永逸”，地方政府要着重强化国有资产的监督工作，坚决守护好人民的共同财富。
4.地方政府是国企改革的制度创新者与一线实践者。地方政府在中央赋予的经济管理权限下，应结合地区特色进行多重的有益尝试。目前，出让国有企業股权，进行国有资产重组是各地探索的主要形式之一。而十九大报告指出，通过引入外部民营资本、推行内部员工持股等方式，对地方国企进行“混合所有制”改革，这将成为国企改革的新方向。
四、结语
施以“援助之手”，摒弃“攫取之手”，是国企改革中一个合意与守规的地方政府的真正的本分。地方政府首先是地方全局经济秩序的调控者、监督者、规范者，也是协调政企关系、建构国企改革制度匹配的先行者与探索者。不断深化国企改革的过程，是国有企业逐步消解对于行政力量的依赖、不断焕发市场活力的过程，也是地方政府明确自身角色定位，进一步矫正和规范行为选择的治理现代化之路。那么，地方政府的角色定位如何能够随着中央国企改革政策导向的转变而转变，仍需要进一步地深入研究。
参考文献：
[1] Timothy Frye，Andrei Shleifer.The invisible hand and the grabbing hand[J].The American of Economic Review，1997，（2）.
[2] 孙自愿，许若琪.地方政府政绩诉求、“官员型”高管安插与政企关系动态调整——基于企业异地并购的调节作用[J].产业经济研究，2017，（4）.
[3] 洪银兴，曹勇.经济体制转轨时期的地方政府功能[J].经济研究，1996，（5）.
[4] 邓大才.反向避责：上位转嫁与逐层移责——以地方政府改革创新过程为分析对象[J].理论探讨，2020，（2）.
[5] 国企改革步入关键期 2020年国企改革目标是什么？[EB/OL].新华网，2020-01-13.
收稿日期：2020-03-06
作者简介：程心如（1996-），女，江苏常州人，硕士研究生，从事公共政策、地方治理研究。