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导读：日本3・11大震灾之后，日本政府在灾害发生之前对灾害情报的收集、传输和对灾情变化的及时把握三个方面的工作赢得世界称道。尤其是日本政府在应急管理方面，有两点值得深思：一是日本政府在灾害预防、灾害应急和灾后重建等方面所体现出来的经验值得借鉴，教训值得警惕。二是在很大程度上，舆论在塑造和改变民众的意识与行为，媒体在开放或保守、独立或依附、良善或冷漠等取向性问题上所呈现的角色定位会给公众带来哪些影响，政府又应如何监管和引导。
关键词：特大地震 应急管理体制 应对能力的危机
日本东北部海域2011年3月11日发生里氏9.0级特大地震并引发海啸和福岛核电危机。世界银行早前估计此次日本东北大地震经济损失约在1200亿至2300亿美元之间，相当于日本GDP的2.5%至4%。最新评估显示，地震及其次生灾害引发的损失至多可达3000亿美元。根据日本警察厅4月26日公布的数据显示，3月11日发生的日本大地震及其引发的海啸已确认造成14435人死亡、11601人失踪。在地震灾情严重的宫城县有8702人遇难，在岩手县有4216人遇难①。目前仍有约13万人在各避难所避难。值此痛定思痛之际，深刻剖析此次3・11大震灾中的日本政府应对过程，将会对切实提高中国政府的应急管理水平大有裨益。
一、完备的灾害情报通信网络系统
2011年3月11日14时46分（北京时间13时46分）发生在日本本州岛仙台港东130公里处的里氏9.0级地震，震中位于北纬38.1度，东经142.6度，震源深度约20公里，继而引发滔天大海啸。当日，我们通过日本NHK电视台的航拍及解说，可以看到海啸所到之处，机场被毁，路桥坍塌，房屋被席卷一空，无数汽车和建筑残留物推挤如山，但惟独未见民众四处逃散，生命危在旦夕的紧张时刻，也未曾见到在世界其它国家常见的民众藏躲于树枝或者高山求救的画面。日本政府在灾害发生之前对灾害情报的收集、传输和对灾情变化的及时把握三个方面的工作值得称道。
一般而言，灾害情报的收集和对灾情变化的及时把握对制定救灾对策有着重要的作用。在全方位的灾害情报覆盖方面，日本政府建立了气象防灾情报、地区气象观测情报、河流流域情报、道路灾害情报等各种情报系统；在顺利地传达情报方面，日本政府建立起连接国家机关的中央防灾无线网、连接全国消防机关的消防防灾无线网络以及连接各地方政府防灾机关的都道府县、市街村防灾行政无线网络等覆盖全国的防灾专用通信网络。
具体来讲，日本建立健全防灾情报及通信网络系统的关键主要是三个部分②：（1）迅速准确的情报收集。主要表现为高精度的被害全貌的早期把握系统的建立、恶劣条件下的情报收集、图像等情报的手机及灾害情报系统应用人员体制的充实。（2）精确的大容量数据通信体系的建立。日本在全国范围内建立了大容量、广覆盖的防灾通信网络，尤其是建立了防灾地理情报系统（GIS），对官民一体化的设施系统进行统一管理和活用，同时在通信网络设备之间进行有效连接和转换，已达到相互利用的目的。（3）努力达到情报通信网络系统的共同化和标准化。日本在防灾情报系统上精耕细作，趋向于打造共同品牌意识的凝聚力，努力做到情报共有的分工和责任上的明确化。这三个部分通过建立健全一整套防灾情报的通信网络系统，以达到向居民提供准确且有效的灾害情报的目的。以日本频发的地震海啸情报系统为例，日本气象厅通过在日本全国约600处设置了地震烈度计，在180处设置了海啸观测设施，并根据地震活动的综合监视系统（EPOS）和地震海啸监视系统（ETOS），对地震和海啸的观测数据进行处理和分析。另外，消防厅建立了地震情报网络系统，通过消防厅设立在全国各地3400个地震测仪器，将观测到的地震烈度情报实时传送到消防厅；防灾科学技术研究所也在全国各地建立了月1000个强震计网络，便于地震时的初期对策。日本政府通过多个部门、多套班子的联合协调作业，在防灾的情报通信网络上下足功夫，将人类无法抵御的特大自然灾害情报了然于胸，卓富成效地将其带来的财产和生命损失降至最低。
二、高效的应急管理体制和运转体系
根据《新京报》3月16日的报道，地震发生3分钟后，日本气象厅向沿海37个市村町发出了大海啸和海啸警报。正在参加国会预算会议的首相停止会议，14时50分，菅直人在紧急官邸对策室召集各部门的应急管理紧急会议，并连续下达四项指示：确认灾情和震情，确保居民的安全和采取初期避难措施，确保生命线和恢复交通，竭尽全力向灾民提供确切的信息。受到地震和海啸重创的岩手县、宫城县、青森县地方政府在14时46分设立地方政府灾害对策指挥部，福岛县政府和茨城县政府分别在15时5分，15时10分设立灾害对策指挥部。日本政府在地震发生后的24小时紧急应对并采取主要行动的时间表如下所示：③
11日14时46分，8.8级地震（日本地震厅后改为9.0级）袭击日本东北部地区。
15时14分，内阁设立“地震紧急对策本部”，指导全国抗震救灾工作。
15时27分，防卫相北泽俊美下令，包括陆海空8000多名自卫队员、300架飞机、40艘舰船赶去灾区。
16时50分，菅直人举行震后首次记者会，呼吁民众从媒体收看收听政府的信息。
11日夜，刚上任的日本外相松本刚明会晤记者，请求驻日美军协作救灾。外务省请求澳大利亚、中国、韩国、俄罗斯等38个国家和地区派出救援人员，提供救援物资。
12日3时，官房长官枝野幸男召开记者会，向媒体通报死亡人数及救灾举措，表达政府透明处理事故的意愿。
12日5时40分，菅直人下令居民疏散避难的范围从福岛第一核电站半径3公里以内扩大至10公里。
12日7时10分，菅直人乘机抵达福岛第一核电站视察情况。7点45分，菅直人发布“核能紧急事态宣言”。
12日11时30分，菅直人第四次召开紧急对策本部全体会议，派遣5万陆海空自卫队员参与救助。
12日午前，日本陆上自卫队核泄漏专门部队中央特殊武器防卫队抵达福岛第一核电站。
从上可以看到，日本政府在几经修订的“抗灾宪法”——《灾害对策基本法》的指导下，通过成立“地震紧急对策本部”制定和实施一整套防灾组织体制，中央政府负责整个防灾救灾工作的统一指挥和调度，各级政府按照灾害应对体制开展有系统、有规划的救灾工作。在整个救灾过程中，主要通过四大体制发挥作用：（1）紧急消防援助队体制。紧急消防援助队的建立，除了成立一支受过专门训练的灾害紧急救援队之外，更主要的是构筑了一个全国紧急消防援助网络，在重大危机来临之时，可以立即调动分布于全国各地的专业紧急援助队，以达到减轻灾害损失的目的。（2）警察灾害应对体制。日本的警察灾害应对体制主要由情报应对体系和灾区现场应对体系两部分组成，灾害发生时，警察必须在灾害情报、诱导和指挥居民避难、急救、维持治安、寻找失踪人员及验尸等进行广泛而全面的灾害应急措施。（3）自卫队灾害派遣体制。根据灾害基本法和自卫队法的规定，当灾害发生时，如果需要自卫队参与救灾抢险，原则上都需要所在都道府县知事向防卫厅长官提出派遣申请，然后自卫队长官根据申请的内容和实际需要向灾区派遣灾害救援部队。（4）医疗救助体制。为了确保灾害时伤员得到及时的救治，灾害对策基本法就建立骨干灾害医疗中心和地区灾害医疗中心作了具体规定，以便灾害发生时能够启动专门的救灾医院，确保医院在灾害时能够开展正常的救治活动，挽救广大民众的生命安全。
三、良好的公民自救意识和志愿者行动
日本是一个地震多发国家，除了政府的高效危机管理能力之外，民众也具备良好的灾害自救能力，各社会团体也体现出了高度的志愿者精神。在凤凰网的日本震灾专题报道“日本何以处‘震’不惊”一文中，我们通过若干张图片清晰地看到，日本民众在此次大震灾中所表现出来的冷静、谦让、理性和忍耐等等精神难能可贵。日本国民在自然特性和文化特征中培养出的坚强和隐忍精神，实现了日本人在大灾大难面前总能应对有理、有序、有情、有力。
作为除政府之外的第二大救灾力量，日本NGO发挥出了重要力量。《21世纪经济报道》在3月15日的一篇文章《日本地震后的NGO组织：互通讯息训练有素》中指出，地震发生后，日本各地近3万个民间组织开始行动，按照灾后救援的步骤，广泛号召募捐、建立网络合作机制、协调捐助物资和调动志愿者。在史无前例的大灾难目前，日本民间组织仍然保持训练有素的状态。例如，日本海外灾难援助市民办公室（CODE）是一个拥有丰富经验的日本民间灾难救助机构，曾多次参与国际大灾难的救援，包括2006年5月印尼爪哇岛大地震、2007年11月孟加拉飓风、2008年5月的缅甸纳吉斯飓风、2008年5月中国四川汶川大地震以及2009年4月的意大利大地震。在地震发生后，CODE就开始组织心理援助、现场急救、物资调配、医生等各类专业人才，在总部的工作人员根据不同的需求，全面协调志愿者的路线图。日本著名的“和平风日本”、“公民力量”、ADRA Japan等四大NGO团体在灾情发生后，便前往宫城县名取市进行灾情调查，并在其机构网站、Twitter上公开募集英语及其他语种翻译志愿者，向海外发布灾区信息。日本“长足育英会”是一个专门负责孤儿安置的全国性慈善团体，他们会对孤儿进行看护养育，并与“彩虹之家”心理救助组织相互合作。除了这些专业的民间社团之外，日本全境几乎各个町（街道）和社区都有“居民防灾议会”的自愿组织，通过政府资金援助和各学术机构的支持开展日常的防灾演练。
日本政府与NGO之间体现出的是一种指导和协作而绝非控制和干预的彼此依赖关系。3月13日下午，地震发生后的第3天，日本政府就宣布成立“灾害志愿者首相助理”的救灾机构，任命日本众议院议员辻元清美担任总指挥，负责全国的志愿者资源的组织协调。例如日本的全国社会福利协议会，是介于政府和民间组织之间的一个平台机构，既是民间组织，又有政府背景。有总会和各地分会，网络一直铺展到每个社区。政府的资金通过社协到民间组织，民间的需求也通过社协给政府。地震发生后，这个网络作为政府指定的窗口与市民进行互动联结。因此，大地震引发的海啸及随后相伴的核泄漏危机虽然影响极大，破坏也极为惨重，但是从民众避难、消防救灾到各方着手复原，在日本国际广播电台（NHK）的全程报道中未见争先恐后和慌乱场面。
四、负责任的媒体报道和高素质的职业操守
日本媒体在1995年阪神大地震的报道中，大量披露和呈现了灾难后一片残酷画面与恐怖景象，给当时日本国民脆弱的心灵蒙上了深重的恐惧阴影。一个国家的公共传媒在重大灾难来临的危机时刻理应具有超越普通情感的公共平台，传递坚强忍耐和朴素向上的国民精神及秩序。所以，在此次大地震的相关报道中，日本媒体在反思媒体伦理问题的清醒谨慎意识中，表现出相当的镇静态度和高度负责任的报道立场及高素质的职业操守。
第一，独立的公共传媒精神。不管是国有的还是私营的传媒机构，在国家危难时刻都应该将追求公共性为第一大目标。自然灾害发生后，民众最想知道的就是灾难真相，媒体是可以提供给民众灾害信息的最好渠道。地震发生后，各大传媒机构纷纷对地震海啸全貌进行了全天候的跟踪报道，阵容颇为强大。例如，日本最大的公共传媒NHK在灾难发生后的第一时间赶赴现场进行了与海啸赛跑的同步直播。同时，NHK是国家电视台，代表着国家良心、政治责任、公众道德及服务精神，在地震和海啸发生后，停掉了所有节目，每天直播救灾现场。这种及时全面独立的灾害报道，让谣言止于公开，民心安稳，社会秩序得到了有效保障。
第二，冷静客观的报道立场。对于日本媒体来说，如何克服障碍（不仅包括克服从灾害现场直接获取信息的困难，还有正确辨明公共机构发布的灾害信息及其它专业机构公布的资料信息等），获取真实信息进行客观报道至关重要。当然，保持独立真实报道的公共传媒精神并不是要求有闻必录、有景必播和有言必说，记者作为一种特殊的职业，不仅仅是为所属的媒体服务，更要有社会责任感和较高的人文关怀精神。在NHK的报道中，主播们戴着安全帽，始终保持镇静的面容，画面上没有出现令人恐怖的死亡特写，没有灾民们呼天喊地的镜头，也没有第一线记者虚张声势的煽情式报道。一个在日本的中国留学生在经历了地震之后发出感想：（日本）电视台的新闻特别平静，我觉得无可挑剔，有信息量却不侵犯个人，有数据但并不煽情，有各种提示却不造成恐慌。
第三，穷追猛打的批判手法。通过检索大量媒体的新闻报道取向，发现此次地震灾害中批判政府最活跃的是《产经新闻》。有两个细节值得关注：其一，3月12日早晨日本首相菅直人去福岛核电站现场视察灾情后，《产经新闻》在次日的早间新闻中就指责因为菅直人首相视察工作，导致救援工作延缓近一小时，要求首相必须承担责任；其二，在东日本进入各地区轮流性“计划停电”状态后，《产经新闻》又在新闻里批评政府，说“政府对于停电给国民带来的不便，只表示遗憾，居然连谢罪都没有！”并批评东部电力的对应不力。此外，还批评菅首相不跟防卫省好好沟通，就擅自派遣自卫队，造成混乱，等等。不仅如此，记者对东京电力公司副社长藤本孝等官员的当面质询和问责也颇值玩味。
五、福岛核危机的扩散忧思
国网能源研究院副院长蒋莉萍在《日核危机的演变及其潜在影响》一文中指出，“3月11日，日本发生9.0级特大地震灾害，并引发了超过10米高的海啸。日本福岛第一核电站在这场特大灾难中出现严重事故，堆芯部分熔化，放射性物质大量溢出。这场事故已经成为一场核危机，给当地人们生活以及生态系统带来了严重损害，并将对未来世界各国的核能利用产生潜在影响。”福岛核电站经历1号核电站1号机组的发端、3-6号机组迅速恶化及后续的消退阶段后，核电危机已不仅仅局限在日本国内，其影响力也随着核污水的持续排放引发新一轮的区域性和世界范围内的核电恐慌。对福岛核危机的扩散，可以从核电危机的形成原因和其影响扩大化两方面来加以分析。
其一，作为一家目前世界上最大、控制着日本三分之一的发电能力并且拥有128年历史、营业规模达5万亿日元以上的电力公司，日本东京电力公司在应对福岛核电站泄漏的早期应对、危机管理和信息公开等方面存在严重失误，一时被推至日本政府和国民及世界舆论的风口浪尖。普遍分析表明，东电公司在应对福岛核电站泄漏危机中犯了两个重大错误：（1）屡次瞒报和篡改核辐射的数据，没有对事故的严重性作出充分的预估和准备。在地震海啸来临的当日，东电公司向日本经济产业省递交的信息显示，“北海道、东北、关东、中部地区的核电站及相关设施共29个，在本次地震中未发现较大的故障”，以至于枝野幸男在下午7点的新闻发布会上宣布：“任何核电厂都没有出现放射性风险，附近居民不必采取紧急措施。”然而五小时之后的的零点发布会上，枝野又转述了东电“装有发电机的车辆正在前往福岛核电站供电”的报告，危机恶性转变的事实给了日本政府极大的侮辱和贬损。（2）作为一家实力雄厚的核电公司，在核泄漏的重大危机面前，沿用惯性思维，错过了最佳的危机处理时间。福岛核电站电力系统的被破坏，致使紧急冷却系统失效，堆芯失去强迫冷却手段，最终引发了核泄漏。从事故的演变来看，3月12日下午福岛第一核电站1号反应堆内发生两次爆炸；之后福岛第一核电站3号反应堆发生两次氢气爆炸；3月15日，2号反应堆外壳在爆炸中受损；3月16日，3号机组再次爆炸，4号机组厂房起火。直到3月17日，核辐射已经严重超标，堆芯的核燃料持续过热难以解决，东电公司才请求自卫队等各方力量采取一切措施向机组注水降温。在利益和自负面前，东电公司选择了保守的拖延战略，招致广泛批评和责骂。
其二，世界核能协会(WNA)在其《规范宪章》中写到：我们对核能是一种“可持续发展”的技术抱有信心。它的燃料可以维持使用几百年，它的安全记录比其他主要能源好得多，它的消耗过程没有造成实质上的污染，它的使用能为子孙后代保留珍贵的化石资源，它的成本具有竞争力而且仍在下降，它的废料可以被长期安全地处理。我们坚信，核技术是作为全球可持续发展的独一无二、不可或缺的工具。事实上，此次日本大地震所引发的福岛核危机是对这一宣言的莫大讽刺和对低碳、高效能源体系建立的棒头一喝。从本世纪初开始，在越来越严重的能源安全危机与环境减排压力下，各国对核电的态度逐渐转为积极，特别是在2009年12月7-18日在丹麦哥本哈根世界气候大会的召开背景下，世界各国如何携手共担风险，承担责任，抓住“拯救人类的最后一次机会”，大力发展核电事业似乎成为一个明智的选择。在日本已经成为全球核电事业发展的先锋国家的重要关口，福岛核电危机可以让人类好好反思是否具备足够的勇气和掌握足够的科技能力来抵御不可预知的自然力量施加在核电设施的破坏效应。
六、讨论与思考
日本3・11大震灾的影响还在持续，反思仍在进行，研究工作将会持续展开。总的看来，这次地震让我们在政府应急管理的两个方面值得深思：
其一，日本政府在灾害预防、灾害应急和灾后重建等方面所体现出来的经验值得借鉴，教训值得警惕。例如，日本在防灾支援系统和灾害对策体制上所体现出的大部门、多层次、宽领域的协调联动机制，尤其是政府管理部门、防灾研究者、各种社会组织、媒体及地区民众五者之间构成的复合式的协同互助关系架构，值得我国学习。我国危机管理模式主要是一种以政府为单一主体（单方面）、自上而下（单向度）、管制与命令（半封闭式）为主导的管理方式。按照我们所提出的观念，未来实践中需要“指导塑造一个具有广泛包容性的柔性的公共危机治理系统，包括进一步完善我国现有应急管理的组织体系和制度架构，这是理论与实践发展的必然要求，也是日臻复杂的公共危机应对的前瞻性需求”。④在教训方面，日本东京电力公司作为一家超级公司，在面临如此重大的核泄漏事件时居然在企业利润和社会责任两个目标的选择上玩“跷跷板”游戏，将法律、道义和生命伦理罔顾视之，其间日本政府具有不可推卸的责任。在政府、企业和社会三边关系中，社会力量往往成为弱势，如何确保在关键的风险议题上，赋予社会主体充分的谘商地位和强有力的监督角色，这是政府在应对危机事件时必须考虑的重要因素。
其二，在很大程度上，舆论在塑造和改变民众的意识与行为，媒体在开放或保守、独立或依附、良善或冷漠等取向性问题上所呈现的角色定位会给公众带来哪些影响，政府又应如何监管和引导。此次日本大震灾过程中，日本媒体吸取了阪神大地震的报道经验，在取材、报道方式和内容筛选上都作了较大改变，媒体也保持了独立、客观、冷静、理性和负责任的态度来符合和满足国民的需要，告诉日本民众一个真实的地震海啸及核危机的全貌。这是我国媒体亟待改进的地方。但与此同时，政府在提升应急管理能力上还需要注意和吸纳两个新的问题养分：（1）各大主流新闻媒体全天候对震灾进行报道，是否考虑过儿童及未成年人的心理承受能力，以及可能引起睡眠、食欲、精神状态等方面的不良反应。对此，政府和社会该如何应对，我们从此次震灾中很少看到。（2）此次震灾的很多一手信息是从新兴的传媒工具“微博”中获得和传递的，在掌握即时和真实信息来进行卓有成效学术研究方面，微博的变革性能力提升不得不引起足够的重视。学者和政府官员如何在微博讯媒世界的殿堂中获取应急管理的血肉元素是一个迫切而又有益的话题。
除此以外，更有一个超越政府应急管理但是又离不开政府管理工作的话题，那就是人类面临灾害性事件所表现出的软弱无力到底是应对能力的危机，还是技术中心主义的极度膨胀所引发的自然回应。对于这个问题的回答，从宏观上来讲是一个永远无解的“阿喀琉斯之踵”，从微观上来讲，我们可能需要全面检视和认真研判，以实事求是和严谨开放的心态，以敢于担当和锐意进取的精神，探寻应对灾害性事件的中国道路。
说明：本文系国家自然科学基金重大研究计划《非常规突发事件应急管理》项目“非常规突发事件动态应急群决策网络理论与方法：面向多网耦合的情景-权变范式”，项目批准号：90924004，项目负责人：刘霞教授。
注释：
①《最新评估显示：日本大地震损失三千亿美元》，人民网，2011-3-23，http://nb.people.com.cn/GB/200889/14213705.html.
② 滕五晓等编著：《日本灾害对策体制》，北京・中国建筑工业出版社，2003年版，第99-100页。
③ 高轶军：《日本政府24小时应对地震：信息公开透明》，《新京报》，2011-3-16。
④ 刘霞、向良云：《公共危机治理：一种不同的概念框架》，《新视野》，2007年第5期。
责任编辑：张炜
关键词：特大地震 应急管理体制 应对能力的危机
日本东北部海域2011年3月11日发生里氏9.0级特大地震并引发海啸和福岛核电危机。世界银行早前估计此次日本东北大地震经济损失约在1200亿至2300亿美元之间，相当于日本GDP的2.5%至4%。最新评估显示，地震及其次生灾害引发的损失至多可达3000亿美元。根据日本警察厅4月26日公布的数据显示，3月11日发生的日本大地震及其引发的海啸已确认造成14435人死亡、11601人失踪。在地震灾情严重的宫城县有8702人遇难，在岩手县有4216人遇难①。目前仍有约13万人在各避难所避难。值此痛定思痛之际，深刻剖析此次3・11大震灾中的日本政府应对过程，将会对切实提高中国政府的应急管理水平大有裨益。
一、完备的灾害情报通信网络系统
2011年3月11日14时46分（北京时间13时46分）发生在日本本州岛仙台港东130公里处的里氏9.0级地震，震中位于北纬38.1度，东经142.6度，震源深度约20公里，继而引发滔天大海啸。当日，我们通过日本NHK电视台的航拍及解说，可以看到海啸所到之处，机场被毁，路桥坍塌，房屋被席卷一空，无数汽车和建筑残留物推挤如山，但惟独未见民众四处逃散，生命危在旦夕的紧张时刻，也未曾见到在世界其它国家常见的民众藏躲于树枝或者高山求救的画面。日本政府在灾害发生之前对灾害情报的收集、传输和对灾情变化的及时把握三个方面的工作值得称道。
一般而言，灾害情报的收集和对灾情变化的及时把握对制定救灾对策有着重要的作用。在全方位的灾害情报覆盖方面，日本政府建立了气象防灾情报、地区气象观测情报、河流流域情报、道路灾害情报等各种情报系统；在顺利地传达情报方面，日本政府建立起连接国家机关的中央防灾无线网、连接全国消防机关的消防防灾无线网络以及连接各地方政府防灾机关的都道府县、市街村防灾行政无线网络等覆盖全国的防灾专用通信网络。
具体来讲，日本建立健全防灾情报及通信网络系统的关键主要是三个部分②：（1）迅速准确的情报收集。主要表现为高精度的被害全貌的早期把握系统的建立、恶劣条件下的情报收集、图像等情报的手机及灾害情报系统应用人员体制的充实。（2）精确的大容量数据通信体系的建立。日本在全国范围内建立了大容量、广覆盖的防灾通信网络，尤其是建立了防灾地理情报系统（GIS），对官民一体化的设施系统进行统一管理和活用，同时在通信网络设备之间进行有效连接和转换，已达到相互利用的目的。（3）努力达到情报通信网络系统的共同化和标准化。日本在防灾情报系统上精耕细作，趋向于打造共同品牌意识的凝聚力，努力做到情报共有的分工和责任上的明确化。这三个部分通过建立健全一整套防灾情报的通信网络系统，以达到向居民提供准确且有效的灾害情报的目的。以日本频发的地震海啸情报系统为例，日本气象厅通过在日本全国约600处设置了地震烈度计，在180处设置了海啸观测设施，并根据地震活动的综合监视系统（EPOS）和地震海啸监视系统（ETOS），对地震和海啸的观测数据进行处理和分析。另外，消防厅建立了地震情报网络系统，通过消防厅设立在全国各地3400个地震测仪器，将观测到的地震烈度情报实时传送到消防厅；防灾科学技术研究所也在全国各地建立了月1000个强震计网络，便于地震时的初期对策。日本政府通过多个部门、多套班子的联合协调作业，在防灾的情报通信网络上下足功夫，将人类无法抵御的特大自然灾害情报了然于胸，卓富成效地将其带来的财产和生命损失降至最低。
二、高效的应急管理体制和运转体系
根据《新京报》3月16日的报道，地震发生3分钟后，日本气象厅向沿海37个市村町发出了大海啸和海啸警报。正在参加国会预算会议的首相停止会议，14时50分，菅直人在紧急官邸对策室召集各部门的应急管理紧急会议，并连续下达四项指示：确认灾情和震情，确保居民的安全和采取初期避难措施，确保生命线和恢复交通，竭尽全力向灾民提供确切的信息。受到地震和海啸重创的岩手县、宫城县、青森县地方政府在14时46分设立地方政府灾害对策指挥部，福岛县政府和茨城县政府分别在15时5分，15时10分设立灾害对策指挥部。日本政府在地震发生后的24小时紧急应对并采取主要行动的时间表如下所示：③
11日14时46分，8.8级地震（日本地震厅后改为9.0级）袭击日本东北部地区。
15时14分，内阁设立“地震紧急对策本部”，指导全国抗震救灾工作。
15时27分，防卫相北泽俊美下令，包括陆海空8000多名自卫队员、300架飞机、40艘舰船赶去灾区。
16时50分，菅直人举行震后首次记者会，呼吁民众从媒体收看收听政府的信息。
11日夜，刚上任的日本外相松本刚明会晤记者，请求驻日美军协作救灾。外务省请求澳大利亚、中国、韩国、俄罗斯等38个国家和地区派出救援人员，提供救援物资。
12日3时，官房长官枝野幸男召开记者会，向媒体通报死亡人数及救灾举措，表达政府透明处理事故的意愿。
12日5时40分，菅直人下令居民疏散避难的范围从福岛第一核电站半径3公里以内扩大至10公里。
12日7时10分，菅直人乘机抵达福岛第一核电站视察情况。7点45分，菅直人发布“核能紧急事态宣言”。
12日11时30分，菅直人第四次召开紧急对策本部全体会议，派遣5万陆海空自卫队员参与救助。
12日午前，日本陆上自卫队核泄漏专门部队中央特殊武器防卫队抵达福岛第一核电站。
从上可以看到，日本政府在几经修订的“抗灾宪法”——《灾害对策基本法》的指导下，通过成立“地震紧急对策本部”制定和实施一整套防灾组织体制，中央政府负责整个防灾救灾工作的统一指挥和调度，各级政府按照灾害应对体制开展有系统、有规划的救灾工作。在整个救灾过程中，主要通过四大体制发挥作用：（1）紧急消防援助队体制。紧急消防援助队的建立，除了成立一支受过专门训练的灾害紧急救援队之外，更主要的是构筑了一个全国紧急消防援助网络，在重大危机来临之时，可以立即调动分布于全国各地的专业紧急援助队，以达到减轻灾害损失的目的。（2）警察灾害应对体制。日本的警察灾害应对体制主要由情报应对体系和灾区现场应对体系两部分组成，灾害发生时，警察必须在灾害情报、诱导和指挥居民避难、急救、维持治安、寻找失踪人员及验尸等进行广泛而全面的灾害应急措施。（3）自卫队灾害派遣体制。根据灾害基本法和自卫队法的规定，当灾害发生时，如果需要自卫队参与救灾抢险，原则上都需要所在都道府县知事向防卫厅长官提出派遣申请，然后自卫队长官根据申请的内容和实际需要向灾区派遣灾害救援部队。（4）医疗救助体制。为了确保灾害时伤员得到及时的救治，灾害对策基本法就建立骨干灾害医疗中心和地区灾害医疗中心作了具体规定，以便灾害发生时能够启动专门的救灾医院，确保医院在灾害时能够开展正常的救治活动，挽救广大民众的生命安全。
三、良好的公民自救意识和志愿者行动
日本是一个地震多发国家，除了政府的高效危机管理能力之外，民众也具备良好的灾害自救能力，各社会团体也体现出了高度的志愿者精神。在凤凰网的日本震灾专题报道“日本何以处‘震’不惊”一文中，我们通过若干张图片清晰地看到，日本民众在此次大震灾中所表现出来的冷静、谦让、理性和忍耐等等精神难能可贵。日本国民在自然特性和文化特征中培养出的坚强和隐忍精神，实现了日本人在大灾大难面前总能应对有理、有序、有情、有力。
作为除政府之外的第二大救灾力量，日本NGO发挥出了重要力量。《21世纪经济报道》在3月15日的一篇文章《日本地震后的NGO组织：互通讯息训练有素》中指出，地震发生后，日本各地近3万个民间组织开始行动，按照灾后救援的步骤，广泛号召募捐、建立网络合作机制、协调捐助物资和调动志愿者。在史无前例的大灾难目前，日本民间组织仍然保持训练有素的状态。例如，日本海外灾难援助市民办公室（CODE）是一个拥有丰富经验的日本民间灾难救助机构，曾多次参与国际大灾难的救援，包括2006年5月印尼爪哇岛大地震、2007年11月孟加拉飓风、2008年5月的缅甸纳吉斯飓风、2008年5月中国四川汶川大地震以及2009年4月的意大利大地震。在地震发生后，CODE就开始组织心理援助、现场急救、物资调配、医生等各类专业人才，在总部的工作人员根据不同的需求，全面协调志愿者的路线图。日本著名的“和平风日本”、“公民力量”、ADRA Japan等四大NGO团体在灾情发生后，便前往宫城县名取市进行灾情调查，并在其机构网站、Twitter上公开募集英语及其他语种翻译志愿者，向海外发布灾区信息。日本“长足育英会”是一个专门负责孤儿安置的全国性慈善团体，他们会对孤儿进行看护养育，并与“彩虹之家”心理救助组织相互合作。除了这些专业的民间社团之外，日本全境几乎各个町（街道）和社区都有“居民防灾议会”的自愿组织，通过政府资金援助和各学术机构的支持开展日常的防灾演练。
日本政府与NGO之间体现出的是一种指导和协作而绝非控制和干预的彼此依赖关系。3月13日下午，地震发生后的第3天，日本政府就宣布成立“灾害志愿者首相助理”的救灾机构，任命日本众议院议员辻元清美担任总指挥，负责全国的志愿者资源的组织协调。例如日本的全国社会福利协议会，是介于政府和民间组织之间的一个平台机构，既是民间组织，又有政府背景。有总会和各地分会，网络一直铺展到每个社区。政府的资金通过社协到民间组织，民间的需求也通过社协给政府。地震发生后，这个网络作为政府指定的窗口与市民进行互动联结。因此，大地震引发的海啸及随后相伴的核泄漏危机虽然影响极大，破坏也极为惨重，但是从民众避难、消防救灾到各方着手复原，在日本国际广播电台（NHK）的全程报道中未见争先恐后和慌乱场面。
四、负责任的媒体报道和高素质的职业操守
日本媒体在1995年阪神大地震的报道中，大量披露和呈现了灾难后一片残酷画面与恐怖景象，给当时日本国民脆弱的心灵蒙上了深重的恐惧阴影。一个国家的公共传媒在重大灾难来临的危机时刻理应具有超越普通情感的公共平台，传递坚强忍耐和朴素向上的国民精神及秩序。所以，在此次大地震的相关报道中，日本媒体在反思媒体伦理问题的清醒谨慎意识中，表现出相当的镇静态度和高度负责任的报道立场及高素质的职业操守。
第一，独立的公共传媒精神。不管是国有的还是私营的传媒机构，在国家危难时刻都应该将追求公共性为第一大目标。自然灾害发生后，民众最想知道的就是灾难真相，媒体是可以提供给民众灾害信息的最好渠道。地震发生后，各大传媒机构纷纷对地震海啸全貌进行了全天候的跟踪报道，阵容颇为强大。例如，日本最大的公共传媒NHK在灾难发生后的第一时间赶赴现场进行了与海啸赛跑的同步直播。同时，NHK是国家电视台，代表着国家良心、政治责任、公众道德及服务精神，在地震和海啸发生后，停掉了所有节目，每天直播救灾现场。这种及时全面独立的灾害报道，让谣言止于公开，民心安稳，社会秩序得到了有效保障。
第二，冷静客观的报道立场。对于日本媒体来说，如何克服障碍（不仅包括克服从灾害现场直接获取信息的困难，还有正确辨明公共机构发布的灾害信息及其它专业机构公布的资料信息等），获取真实信息进行客观报道至关重要。当然，保持独立真实报道的公共传媒精神并不是要求有闻必录、有景必播和有言必说，记者作为一种特殊的职业，不仅仅是为所属的媒体服务，更要有社会责任感和较高的人文关怀精神。在NHK的报道中，主播们戴着安全帽，始终保持镇静的面容，画面上没有出现令人恐怖的死亡特写，没有灾民们呼天喊地的镜头，也没有第一线记者虚张声势的煽情式报道。一个在日本的中国留学生在经历了地震之后发出感想：（日本）电视台的新闻特别平静，我觉得无可挑剔，有信息量却不侵犯个人，有数据但并不煽情，有各种提示却不造成恐慌。
第三，穷追猛打的批判手法。通过检索大量媒体的新闻报道取向，发现此次地震灾害中批判政府最活跃的是《产经新闻》。有两个细节值得关注：其一，3月12日早晨日本首相菅直人去福岛核电站现场视察灾情后，《产经新闻》在次日的早间新闻中就指责因为菅直人首相视察工作，导致救援工作延缓近一小时，要求首相必须承担责任；其二，在东日本进入各地区轮流性“计划停电”状态后，《产经新闻》又在新闻里批评政府，说“政府对于停电给国民带来的不便，只表示遗憾，居然连谢罪都没有！”并批评东部电力的对应不力。此外，还批评菅首相不跟防卫省好好沟通，就擅自派遣自卫队，造成混乱，等等。不仅如此，记者对东京电力公司副社长藤本孝等官员的当面质询和问责也颇值玩味。
五、福岛核危机的扩散忧思
国网能源研究院副院长蒋莉萍在《日核危机的演变及其潜在影响》一文中指出，“3月11日，日本发生9.0级特大地震灾害，并引发了超过10米高的海啸。日本福岛第一核电站在这场特大灾难中出现严重事故，堆芯部分熔化，放射性物质大量溢出。这场事故已经成为一场核危机，给当地人们生活以及生态系统带来了严重损害，并将对未来世界各国的核能利用产生潜在影响。”福岛核电站经历1号核电站1号机组的发端、3-6号机组迅速恶化及后续的消退阶段后，核电危机已不仅仅局限在日本国内，其影响力也随着核污水的持续排放引发新一轮的区域性和世界范围内的核电恐慌。对福岛核危机的扩散，可以从核电危机的形成原因和其影响扩大化两方面来加以分析。
其一，作为一家目前世界上最大、控制着日本三分之一的发电能力并且拥有128年历史、营业规模达5万亿日元以上的电力公司，日本东京电力公司在应对福岛核电站泄漏的早期应对、危机管理和信息公开等方面存在严重失误，一时被推至日本政府和国民及世界舆论的风口浪尖。普遍分析表明，东电公司在应对福岛核电站泄漏危机中犯了两个重大错误：（1）屡次瞒报和篡改核辐射的数据，没有对事故的严重性作出充分的预估和准备。在地震海啸来临的当日，东电公司向日本经济产业省递交的信息显示，“北海道、东北、关东、中部地区的核电站及相关设施共29个，在本次地震中未发现较大的故障”，以至于枝野幸男在下午7点的新闻发布会上宣布：“任何核电厂都没有出现放射性风险，附近居民不必采取紧急措施。”然而五小时之后的的零点发布会上，枝野又转述了东电“装有发电机的车辆正在前往福岛核电站供电”的报告，危机恶性转变的事实给了日本政府极大的侮辱和贬损。（2）作为一家实力雄厚的核电公司，在核泄漏的重大危机面前，沿用惯性思维，错过了最佳的危机处理时间。福岛核电站电力系统的被破坏，致使紧急冷却系统失效，堆芯失去强迫冷却手段，最终引发了核泄漏。从事故的演变来看，3月12日下午福岛第一核电站1号反应堆内发生两次爆炸；之后福岛第一核电站3号反应堆发生两次氢气爆炸；3月15日，2号反应堆外壳在爆炸中受损；3月16日，3号机组再次爆炸，4号机组厂房起火。直到3月17日，核辐射已经严重超标，堆芯的核燃料持续过热难以解决，东电公司才请求自卫队等各方力量采取一切措施向机组注水降温。在利益和自负面前，东电公司选择了保守的拖延战略，招致广泛批评和责骂。
其二，世界核能协会(WNA)在其《规范宪章》中写到：我们对核能是一种“可持续发展”的技术抱有信心。它的燃料可以维持使用几百年，它的安全记录比其他主要能源好得多，它的消耗过程没有造成实质上的污染，它的使用能为子孙后代保留珍贵的化石资源，它的成本具有竞争力而且仍在下降，它的废料可以被长期安全地处理。我们坚信，核技术是作为全球可持续发展的独一无二、不可或缺的工具。事实上，此次日本大地震所引发的福岛核危机是对这一宣言的莫大讽刺和对低碳、高效能源体系建立的棒头一喝。从本世纪初开始，在越来越严重的能源安全危机与环境减排压力下，各国对核电的态度逐渐转为积极，特别是在2009年12月7-18日在丹麦哥本哈根世界气候大会的召开背景下，世界各国如何携手共担风险，承担责任，抓住“拯救人类的最后一次机会”，大力发展核电事业似乎成为一个明智的选择。在日本已经成为全球核电事业发展的先锋国家的重要关口，福岛核电危机可以让人类好好反思是否具备足够的勇气和掌握足够的科技能力来抵御不可预知的自然力量施加在核电设施的破坏效应。
六、讨论与思考
日本3・11大震灾的影响还在持续，反思仍在进行，研究工作将会持续展开。总的看来，这次地震让我们在政府应急管理的两个方面值得深思：
其一，日本政府在灾害预防、灾害应急和灾后重建等方面所体现出来的经验值得借鉴，教训值得警惕。例如，日本在防灾支援系统和灾害对策体制上所体现出的大部门、多层次、宽领域的协调联动机制，尤其是政府管理部门、防灾研究者、各种社会组织、媒体及地区民众五者之间构成的复合式的协同互助关系架构，值得我国学习。我国危机管理模式主要是一种以政府为单一主体（单方面）、自上而下（单向度）、管制与命令（半封闭式）为主导的管理方式。按照我们所提出的观念，未来实践中需要“指导塑造一个具有广泛包容性的柔性的公共危机治理系统，包括进一步完善我国现有应急管理的组织体系和制度架构，这是理论与实践发展的必然要求，也是日臻复杂的公共危机应对的前瞻性需求”。④在教训方面，日本东京电力公司作为一家超级公司，在面临如此重大的核泄漏事件时居然在企业利润和社会责任两个目标的选择上玩“跷跷板”游戏，将法律、道义和生命伦理罔顾视之，其间日本政府具有不可推卸的责任。在政府、企业和社会三边关系中，社会力量往往成为弱势，如何确保在关键的风险议题上，赋予社会主体充分的谘商地位和强有力的监督角色，这是政府在应对危机事件时必须考虑的重要因素。
其二，在很大程度上，舆论在塑造和改变民众的意识与行为，媒体在开放或保守、独立或依附、良善或冷漠等取向性问题上所呈现的角色定位会给公众带来哪些影响，政府又应如何监管和引导。此次日本大震灾过程中，日本媒体吸取了阪神大地震的报道经验，在取材、报道方式和内容筛选上都作了较大改变，媒体也保持了独立、客观、冷静、理性和负责任的态度来符合和满足国民的需要，告诉日本民众一个真实的地震海啸及核危机的全貌。这是我国媒体亟待改进的地方。但与此同时，政府在提升应急管理能力上还需要注意和吸纳两个新的问题养分：（1）各大主流新闻媒体全天候对震灾进行报道，是否考虑过儿童及未成年人的心理承受能力，以及可能引起睡眠、食欲、精神状态等方面的不良反应。对此，政府和社会该如何应对，我们从此次震灾中很少看到。（2）此次震灾的很多一手信息是从新兴的传媒工具“微博”中获得和传递的，在掌握即时和真实信息来进行卓有成效学术研究方面，微博的变革性能力提升不得不引起足够的重视。学者和政府官员如何在微博讯媒世界的殿堂中获取应急管理的血肉元素是一个迫切而又有益的话题。
除此以外，更有一个超越政府应急管理但是又离不开政府管理工作的话题，那就是人类面临灾害性事件所表现出的软弱无力到底是应对能力的危机，还是技术中心主义的极度膨胀所引发的自然回应。对于这个问题的回答，从宏观上来讲是一个永远无解的“阿喀琉斯之踵”，从微观上来讲，我们可能需要全面检视和认真研判，以实事求是和严谨开放的心态，以敢于担当和锐意进取的精神，探寻应对灾害性事件的中国道路。
说明：本文系国家自然科学基金重大研究计划《非常规突发事件应急管理》项目“非常规突发事件动态应急群决策网络理论与方法：面向多网耦合的情景-权变范式”，项目批准号：90924004，项目负责人：刘霞教授。
注释：
①《最新评估显示：日本大地震损失三千亿美元》，人民网，2011-3-23，http://nb.people.com.cn/GB/200889/14213705.html.
② 滕五晓等编著：《日本灾害对策体制》，北京・中国建筑工业出版社，2003年版，第99-100页。
③ 高轶军：《日本政府24小时应对地震：信息公开透明》，《新京报》，2011-3-16。
④ 刘霞、向良云：《公共危机治理：一种不同的概念框架》，《新视野》，2007年第5期。
责任编辑：张炜