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摘 要：由于形成违章建筑的原因比较复杂，且在实际生活中，违章建筑已成为一部分低收入家庭的主要收入来源，成为其维持基本生活的保障。故此行政机关应当分门别类，宽严相济，针对不同的具体情况，采取不同的措施，充分保护被拆迁人的合法权益。
关键词：违章建筑；界定；法律地位
要在城市房屋拆迁中妥善处置违章建筑，就应当解决违章建筑的起因、违章建筑当事人在拆迁中的法律地位、当事人对违章建筑享有的权利、行政机关对违章建筑的追诉时效等问题。笔者现就上述问题作一初浅的探讨。
一、违章建筑形成的原因
改革开放以来违章建筑的形成原因却可以归纳为三点：
1．计划经济指导下的城乡发展观与市场经济条件下城市化的迅猛发展之间不适应是造成违章建筑大规模爆发的根本原因。
界定违章建筑的主要因素之一就是其是否违反规划，而城乡规划的编制是与人们对当时国民经济发展水平和城乡发展的认识水平分不开的。在改革开放初期，人们仍习惯于用计划经济思维方式来考虑和编制城市总体规划，其后果就是城市规划总是落后于城市发展速度，修编成为常事。在编制城市规划中最明显的失误就是对城市人口增长的估计不足，作为城市规划中最基本的元素，对人口规模的预测决定了编制城市规划的成败。但事实上，在当时很少有一个城市能正确地估计自己城市将来人口的规模，经济快速发展所引发的城市化进程远远超出了当初人们的想象。在巨大的供需差距面前，政府管理部门计划经济时代的指挥棒已失去了效用，而调控市场无形的手尚未形成，所实施的管理也只能是被动应付式、效用低下的管理，不能从根本上解决问题。巨大的市场需求与无序的规划管理的结合必然会导致房地产业的畸形发展，其后果之一就是违章建筑愈演愈烈，从而成为拆迁中的难点和焦点。因此有专家说：拆迁之痛，是伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的阶段性矛盾。
2．经济利益驱动是当事人敢于违法建设的主要原因，经营需要早已代替生活需要成为违章建筑的主要动机。
在计划经济时代，社会对个人的住房条件改善关注不够，有不少家庭的居住条件极差，一家数口蜗居一室甚至两家同居一屋都是常见的事，于是人们便偷偷摸摸地在自家院内搭建棚房居住，以解决家庭生活基本需要。可以说此时的违章建筑最主要的动因是人们解决生活特别是居住困难。但随着改革的深入，城市人口的迅速膨胀，对房屋巨大的市场需求产生了巨大的利润空间。违法建设从小偷小摸式迅速向大张旗鼓式转变，于是老百姓在违章建房出租，大公司在违章建房开发销售。就是党政机关也不甘落后，充分利用手中权力和地理位置优势，在院前屋后违章建房，用于出租给他人营业和居住，借此改善小团体的福利待遇。受此影响，在农村人们也在圈地搞房地产开发。虽然法律禁止利用集体土地搞房地产开发，但基层党委政府却乐此不疲，大搞房地产开发，搞政绩工程，其所留下的众多问题一直在困扰我们的社会。
3．行政执法机关执法不公、处罚不力是违章建筑泛滥的另一个主要原因。
由于判别建筑物是否违反规划(以下若无特别说明，所述规划包括城市建设规划、村镇建设规划、土地利用规划等规划)，是否严重影响规划，是以详细规划即详规为标准判断的。而在当时，详规要么很粗糙，要么根本没有，人们特别是领导干部中不少人对城乡规划特别是详规的法律效力一无所知，随意变更规划是常见的事。由于没有详规，或虽有详规却得不到严格执行，这就给行政执法机关判定建筑物是否违反规划、是否严重影响规划留下了非常大的自由裁量空间，而对这一自由裁量权却无约束机制。于是在同一地段，对类似的建筑，对甲认定为严重影响规划，决定拆除，而对乙则认定不严重影响规划，不予拆除。此类执法不公现象，不一而足。
同时由于部分行政执法机关工作效率低下，对当事人刚实施违法建设行为时不能及时制止和查处，等到当事人建筑完工后才去查处，不仅加大了查处难度，也增加了执行难度。而此时的查处又有不少是以罚代拆，这又从一定程度上滋长了当事人违法建设的气焰。
二、违章建筑的分类
对违章建筑的分类最常见的是从表现形态上划分，如认为违章建筑主要包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；擅自改变了使用性质的建筑；擅自将临时建筑建设成永久性的建筑。
从有利于处理的角度出发，可分别按违法行为的构成、违章建筑对规划影响的程度、实际用途等为标准进行划分。
以违法行为的构成为标准，可将违章建筑划分为单一违法行为的违章建筑和数个违法行为的违章建筑。前者如居民在已有的手续齐全的二层楼上无证加建一层，后者如在公路红线控制区内未经批准占地建房。前者一般仅涉及违反建设规划，而后者除涉及到建设规划外，还涉及到土地、公路管理等，存在数个违法行为。之所以这样分类是考虑到对违章建筑是否可以补办手续及如何补办手续的问题。
以违章建筑的对规划的影响可分作三类，一是严重影响规划，二是(不严重)影响规划，三是不影响规划。此种分类是考虑到对违章建筑是否可以行政处罚及行政处罚的种类问题。
以违章建筑实际用途为标准可将违章建筑划分为生活用、生产经营用、其他用途。作这一分类是考虑对居住人的安置、补办手续时的税费等事项(经营用房是要缴纳营业税和所得税的)。
三、当事人对违章建筑享有何种权益
因《民法通则》规定了当事人的财产只能是合法财产，全国人大所公布的《物权法》草案也认为法律上所说的财产是合法财产，故可以确定的是：当事人对违章建筑不享有所有权。但违章建筑毕竟是当事人用其合法财产建设的，具有一定功效，当事人的违章建筑是有相应的权能的。
1．当事人享有对违章建筑的建筑材料的所有权。虽然违章建筑不具有合法性，但当事人对其建筑材料还是有所有权的，无论是自行拆除违章建筑的，还是强制拆除违章建筑，其建筑材料还是归当事人所有的。若行政机关对违章建筑决定没收的，此时没收的对象表面上看是建筑物，但所涉及的权利并不是当事人对建筑物的所有权，而是当事人对建筑材料的所有权。这在司法实践可以得到印证。人民法院在审理损害违章的民事纠纷中，屡有判决损害人对被损害人承担赔偿责任，其理由就是当事人对违章建筑虽然不享有所有权，但对违章建筑的建筑材料享有所有权。
2．当事人对违章建筑享有事实状态上的占用、使用、收益的权能。当事人对违章建筑的占有是客观存在的事实，但这里的占有只是一种事实状态而非一种法权，因占有而派生出来的是对违章建筑的事实上的使用和收益。当然这种使用和收益是受到法律限制的，与合法房产的使用和收益是有区别的，但并不是完全不受法律保护，《全国民事审判工作座谈会纪要》明确规定：“因违章建筑妨碍他人通风采光或因违章建筑的买卖、租赁、抵押等引起的民事纠纷，人民法院可以受理。”在这里特别要说明的是违章建筑的租金收入的属性，由于大量的违章建筑被用于出租，因此，其租金收入的法律性质应引起注意。目前对租金收入的看法有三种：违法所得，不当得利，合法收入。
四、违章建筑的当事人在拆迁中的法律地位
若违章建筑的当事人在拆迁范围内无合法建筑，只有违章建筑，则当事人在拆迁中处于何种法律地位是一个值得研究的问题。被拆迁人只能是被拆迁房屋的所有人，故只拥有违章建筑的当事人由于不具有法律意义上的所有权，则不属被拆迁人。就是说只拥有违章建筑的当事人并不是拆迁法律关系的当事人，这将产生一系列的法律后果：首先无法进入拆迁裁决程序，因为《拆迁条例》规定的可以申请裁决的只是拆迁人、被拆迁人、房屋承租人，违章建筑的当事人显然不在申请人之列，当然也不在被申请人之列，故无法进入拆迁裁决程序；其次将无法进入行政强制拆迁程序或司法行政强制拆迁程序，这是不能进入拆迁裁决程序的必然结果；再次使司法民事强制拆迁缺乏法律支撑，因为根据《拆迁条例》的规定，仲裁的被申请人、民事诉讼的被告人、先予执行的被执行人只能是被拆迁人或者房屋承租人，若违章建筑的当事人虽然与拆迁人订立了拆迁补偿安置协议，但其在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人将无法处置。
因此，由于违章建筑的当事人在拆迁中无相应的法律地位，不仅对违章建筑的当事人将产生重大影响，同时也对拆迁人的合法权益的保护产生重大影响。解决这一问题最根本的办法是对《拆迁条例》进行相应的修改和完善，但在拆迁条例修改前，最好的办法就是由行政机关先行对违章建筑作出界定，然后根据界定结论确定违章建筑当事人的法律地位。若认定为应拆除或没收的，则应依法拆除或没收，此时违章建筑的当事人是行政处罚的被处罚人，而不再是拆迁法律关系中的当事人：若认定为可补办手续的，则无论违章建筑的当事人是否去补办了手续，均应认定其取得被拆迁人的法律地位。
关键词：违章建筑；界定；法律地位
要在城市房屋拆迁中妥善处置违章建筑，就应当解决违章建筑的起因、违章建筑当事人在拆迁中的法律地位、当事人对违章建筑享有的权利、行政机关对违章建筑的追诉时效等问题。笔者现就上述问题作一初浅的探讨。
一、违章建筑形成的原因
改革开放以来违章建筑的形成原因却可以归纳为三点：
1．计划经济指导下的城乡发展观与市场经济条件下城市化的迅猛发展之间不适应是造成违章建筑大规模爆发的根本原因。
界定违章建筑的主要因素之一就是其是否违反规划，而城乡规划的编制是与人们对当时国民经济发展水平和城乡发展的认识水平分不开的。在改革开放初期，人们仍习惯于用计划经济思维方式来考虑和编制城市总体规划，其后果就是城市规划总是落后于城市发展速度，修编成为常事。在编制城市规划中最明显的失误就是对城市人口增长的估计不足，作为城市规划中最基本的元素，对人口规模的预测决定了编制城市规划的成败。但事实上，在当时很少有一个城市能正确地估计自己城市将来人口的规模，经济快速发展所引发的城市化进程远远超出了当初人们的想象。在巨大的供需差距面前，政府管理部门计划经济时代的指挥棒已失去了效用，而调控市场无形的手尚未形成，所实施的管理也只能是被动应付式、效用低下的管理，不能从根本上解决问题。巨大的市场需求与无序的规划管理的结合必然会导致房地产业的畸形发展，其后果之一就是违章建筑愈演愈烈，从而成为拆迁中的难点和焦点。因此有专家说：拆迁之痛，是伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的阶段性矛盾。
2．经济利益驱动是当事人敢于违法建设的主要原因，经营需要早已代替生活需要成为违章建筑的主要动机。
在计划经济时代，社会对个人的住房条件改善关注不够，有不少家庭的居住条件极差，一家数口蜗居一室甚至两家同居一屋都是常见的事，于是人们便偷偷摸摸地在自家院内搭建棚房居住，以解决家庭生活基本需要。可以说此时的违章建筑最主要的动因是人们解决生活特别是居住困难。但随着改革的深入，城市人口的迅速膨胀，对房屋巨大的市场需求产生了巨大的利润空间。违法建设从小偷小摸式迅速向大张旗鼓式转变，于是老百姓在违章建房出租，大公司在违章建房开发销售。就是党政机关也不甘落后，充分利用手中权力和地理位置优势，在院前屋后违章建房，用于出租给他人营业和居住，借此改善小团体的福利待遇。受此影响，在农村人们也在圈地搞房地产开发。虽然法律禁止利用集体土地搞房地产开发，但基层党委政府却乐此不疲，大搞房地产开发，搞政绩工程，其所留下的众多问题一直在困扰我们的社会。
3．行政执法机关执法不公、处罚不力是违章建筑泛滥的另一个主要原因。
由于判别建筑物是否违反规划(以下若无特别说明，所述规划包括城市建设规划、村镇建设规划、土地利用规划等规划)，是否严重影响规划，是以详细规划即详规为标准判断的。而在当时，详规要么很粗糙，要么根本没有，人们特别是领导干部中不少人对城乡规划特别是详规的法律效力一无所知，随意变更规划是常见的事。由于没有详规，或虽有详规却得不到严格执行，这就给行政执法机关判定建筑物是否违反规划、是否严重影响规划留下了非常大的自由裁量空间，而对这一自由裁量权却无约束机制。于是在同一地段，对类似的建筑，对甲认定为严重影响规划，决定拆除，而对乙则认定不严重影响规划，不予拆除。此类执法不公现象，不一而足。
同时由于部分行政执法机关工作效率低下，对当事人刚实施违法建设行为时不能及时制止和查处，等到当事人建筑完工后才去查处，不仅加大了查处难度，也增加了执行难度。而此时的查处又有不少是以罚代拆，这又从一定程度上滋长了当事人违法建设的气焰。
二、违章建筑的分类
对违章建筑的分类最常见的是从表现形态上划分，如认为违章建筑主要包括：未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑；擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑；擅自改变了使用性质的建筑；擅自将临时建筑建设成永久性的建筑。
从有利于处理的角度出发，可分别按违法行为的构成、违章建筑对规划影响的程度、实际用途等为标准进行划分。
以违法行为的构成为标准，可将违章建筑划分为单一违法行为的违章建筑和数个违法行为的违章建筑。前者如居民在已有的手续齐全的二层楼上无证加建一层，后者如在公路红线控制区内未经批准占地建房。前者一般仅涉及违反建设规划，而后者除涉及到建设规划外，还涉及到土地、公路管理等，存在数个违法行为。之所以这样分类是考虑到对违章建筑是否可以补办手续及如何补办手续的问题。
以违章建筑的对规划的影响可分作三类，一是严重影响规划，二是(不严重)影响规划，三是不影响规划。此种分类是考虑到对违章建筑是否可以行政处罚及行政处罚的种类问题。
以违章建筑实际用途为标准可将违章建筑划分为生活用、生产经营用、其他用途。作这一分类是考虑对居住人的安置、补办手续时的税费等事项(经营用房是要缴纳营业税和所得税的)。
三、当事人对违章建筑享有何种权益
因《民法通则》规定了当事人的财产只能是合法财产，全国人大所公布的《物权法》草案也认为法律上所说的财产是合法财产，故可以确定的是：当事人对违章建筑不享有所有权。但违章建筑毕竟是当事人用其合法财产建设的，具有一定功效，当事人的违章建筑是有相应的权能的。
1．当事人享有对违章建筑的建筑材料的所有权。虽然违章建筑不具有合法性，但当事人对其建筑材料还是有所有权的，无论是自行拆除违章建筑的，还是强制拆除违章建筑，其建筑材料还是归当事人所有的。若行政机关对违章建筑决定没收的，此时没收的对象表面上看是建筑物，但所涉及的权利并不是当事人对建筑物的所有权，而是当事人对建筑材料的所有权。这在司法实践可以得到印证。人民法院在审理损害违章的民事纠纷中，屡有判决损害人对被损害人承担赔偿责任，其理由就是当事人对违章建筑虽然不享有所有权，但对违章建筑的建筑材料享有所有权。
2．当事人对违章建筑享有事实状态上的占用、使用、收益的权能。当事人对违章建筑的占有是客观存在的事实，但这里的占有只是一种事实状态而非一种法权，因占有而派生出来的是对违章建筑的事实上的使用和收益。当然这种使用和收益是受到法律限制的，与合法房产的使用和收益是有区别的，但并不是完全不受法律保护，《全国民事审判工作座谈会纪要》明确规定：“因违章建筑妨碍他人通风采光或因违章建筑的买卖、租赁、抵押等引起的民事纠纷，人民法院可以受理。”在这里特别要说明的是违章建筑的租金收入的属性，由于大量的违章建筑被用于出租，因此，其租金收入的法律性质应引起注意。目前对租金收入的看法有三种：违法所得，不当得利，合法收入。
四、违章建筑的当事人在拆迁中的法律地位
若违章建筑的当事人在拆迁范围内无合法建筑，只有违章建筑，则当事人在拆迁中处于何种法律地位是一个值得研究的问题。被拆迁人只能是被拆迁房屋的所有人，故只拥有违章建筑的当事人由于不具有法律意义上的所有权，则不属被拆迁人。就是说只拥有违章建筑的当事人并不是拆迁法律关系的当事人，这将产生一系列的法律后果：首先无法进入拆迁裁决程序，因为《拆迁条例》规定的可以申请裁决的只是拆迁人、被拆迁人、房屋承租人，违章建筑的当事人显然不在申请人之列，当然也不在被申请人之列，故无法进入拆迁裁决程序；其次将无法进入行政强制拆迁程序或司法行政强制拆迁程序，这是不能进入拆迁裁决程序的必然结果；再次使司法民事强制拆迁缺乏法律支撑，因为根据《拆迁条例》的规定，仲裁的被申请人、民事诉讼的被告人、先予执行的被执行人只能是被拆迁人或者房屋承租人，若违章建筑的当事人虽然与拆迁人订立了拆迁补偿安置协议，但其在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人将无法处置。
因此，由于违章建筑的当事人在拆迁中无相应的法律地位，不仅对违章建筑的当事人将产生重大影响，同时也对拆迁人的合法权益的保护产生重大影响。解决这一问题最根本的办法是对《拆迁条例》进行相应的修改和完善，但在拆迁条例修改前，最好的办法就是由行政机关先行对违章建筑作出界定，然后根据界定结论确定违章建筑当事人的法律地位。若认定为应拆除或没收的，则应依法拆除或没收，此时违章建筑的当事人是行政处罚的被处罚人，而不再是拆迁法律关系中的当事人：若认定为可补办手续的，则无论违章建筑的当事人是否去补办了手续，均应认定其取得被拆迁人的法律地位。