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社会主义市场经济的飞速发展和民主法制建设的进一步完善，为公民自由权利的发展提供了社会基础，民众权利意识的觉醒对公民财产权的法律保护提出了新的要求，宪法作为国家的根本法，必须对这一需求作出积极回应。虽然宪法确立了私有财产保护原则，但缺少配套法律的约束，对公民财产权的保护范围并不明确，在社会转型时期，行政权的扩张是对公民基本权利的最为严重的威胁，在现实生活中也出现了许多侵犯公民财产权的实例，而行政权力对公民财产权的侵犯并不仅仅体现在对所有权的剥夺上，地方政府以公共利益为名过度限制财产权实现的事件时有发生，这就需要重新审视公民财产权的保护范围以及行政权力的界限。
一、公民财产权的法律地位——宪法原则还是基本权利
在2004年的宪法修正案中，对广大公民生活最具影响力的是“私有财产不受侵犯原则”的建立，即“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。上述三款把对公民财产的保护分为“不得侵犯、积极保护、合法补偿”三个层面，从而在根本大法中确立了对私有财产权的全面保护原则。但与此同时，也带来了一个疑问：宪法修正案对原来宪法第十三条的修改是放在总纲里，并未把对公民财产权的保护明确写入基本权利一章，那么公民财产权到底是一项公民的基本权利，还是宪法的一项原则，只是作为对公有制经济的补充以及对现有经济成分的确认而存在？学界在此问题上莫衷一是。就法理而言，权利都是指向一定的利益的，有独立的利益内容，才能称得上是独立的权利，当基本权利受损时，可以通过法律救济，有独立的诉求。而宪法原则只是起到统领、评价的作用，不具备具体的诉求内容。如果把公民财产权仅仅作为一项宪法原则和一项基本制度，那么就会得出这样的结论：公民财产权并不指向独立的利益，它只能依附于其他权利而不能单独存在，公民财产权是对权利的一种保障手段，是对国家权力的约束，因而是一项宪法原则。这样的结论很明显在逻辑上是错误的。公民财产权是人权的基本内容，人权入宪的意义并不仅仅为公民基本权利提供了宪法上的依据，而且确立了一个评价标准。
事实上，许多国家在宪法规范中确认了非完全列举主义。如《美国宪法》第九条修正案规定：“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利。”《韩国宪法》第三十七条也规定：“公民的基本权利不得因宪法未加详尽列出而被忽视。”我国长期以来对于人权的观点是采取“法律权利”说，认为基本权利和人权都是由国家制度、国家权力所赋予的[1]。这种观点把法律、国家置于人的基本权利之前。根据我国惯行的这种人权宪政理论和司法实践，公民应当享有，而宪法没有规定的权利则公民不能享有。人权相对于基本权利及其他法律权利而言，是一种应然的权利状态，而基本权利及法律权利则是权利的实然状态、法定状态。应然权利在人权宪政理念上通常被理解为“法律不禁止的权利”，这种权利没有得到立法上的支持因而得不到法律的确认、保护和救济。但同时，法律又没有对这种权利做出明确的否定性评价，公民行使这种权利时的法律责任问题并不明确。这种人权宪政理念上的不同，是我们加入人权公约后面临的重大问题。因此，我们必须超越传统的“法赋人权”的观念，树立人权自身固有、源自人自身固有的尊严的人权宪政理念。正因如此，即便是法律未赋予的基本权利，只要是法律未禁止的，国家应该保障、确认和救济，因为权利、人权并不来自于法律[2]。我国宪法不是将公民财产权规定在公民的基本权利一章中而是规定在总纲中，实际上这是把个人财产权问题当成了更为基础的宪法规范，不仅不失其基本权利的性质，而且较其他基本权利更为根本。既然“国家尊重和保障人权”条款并未因放入公民基本权利和义务章节而丧失其宪法基本原则地位，那么，又有什么理由怀疑公民财产权的基本权利属性呢？因此，公民财产权放在宪法哪个位置，并不影响其基本权利的根本属性。
二、地方行政立法权的扩张给公民财产权造成消极影响
宪法财产权规范的意义在于防止公权力的过度扩张，正是在这个意义上，宪法规范所确定的公民财产权体现了个人与国家之间的公法关系。由于公权力强制性、单方性的特征，它对私有财产侵犯的可能性比私权利之间的侵犯要大得多，因此“公民合法的私有财产不受侵犯”更多的是对公权力主体要求，这是需要健全的行政法制度才能实现的。然而，在实践中，我国行政立法权的范围不断膨胀，职权性立法的主体范围不断扩大，授权立法也迅速发展，授权主体和被授权主体多样化，导致公民权利容易受到行政权的侵害，也使得国家对行政权的控制变得更加困难。在我国，几乎每个行政机关甚至行政机关的内部机构、派出机关和派出机构，都拥有范围不同、程度不同的文件制定权（规范性法律文件的制定和发布权）。所不同的是，不同的行政机关的“立法权”或为国家法律所明确确认，或虽未获明确确认，但现实存在并行使着。
我们以广东省广州市近期引发争议的禁止电动自行车上路事件为例， 2006年11月6日，广州市公安局发布通告，明文规定自该通告公布之日起，禁止电动自行车进入城市任何街道，电动自行车以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由遭封杀。在电动自行车被禁止上路的广州市，由于短时间内城市公交系统无法承受突然释放的人流压力，不得不超负荷运转，不仅没有达到减轻交通拥挤的管理目的，也给市民的生产生活带来了诸多不便。此外，由于被禁止上路，民众所拥有的电动自行车不能够使用或转让，并且得不到任何补偿，这在市民中引起很大争议。禁止电动自行车上路，从表面上看是行政机关行使管理职权的行为，但在深层次看反映的是宪政问题，它涉及公权力如何行使及其界限问题。自2004年修宪之后，财产权的概念早就摆脱了所有权的范围。通说认为，财产权是所有权的上位概念，所有权为物权，而财产权不仅包含反映静态财产关系的物权，也包含反映动态财产关系的债权。当然，宪法上的财产权并不仅仅是民法财产权概念的重述，在概念和范围上是不同的，但是，对于财产的占有和基于此而产生的使用及受益等内容是其基本内容则是毋庸置疑的。既然公民财产权是一项基本权利，那么对其任何限制必须符合以下条件：依据法律，为了公共利益，所采取的限制手段必须符合比例原则，对利益损失必须补偿。而实际上，不仅地方各级人大，甚至地方政府的一些“红头文件”就可以随意对公民财产权加以限制甚至剥夺，如在实行电动自行车禁令的广州市，禁止电动自行车上路的直接依据仅仅是广州市公安局的一纸通告，这样的行政行为甚至连行政立法都算不上，而做出这个通告的依据又是源自2006年5月1日起实施的《广东省道路交通安全条例》第十四条：“电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准。”而在其上位法《道路交通安全法》我们却找不到禁止电动自行车上路的依据。如《道路交通安全法》第十八条“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定”，以及第五十七条“驾驶非机动车在道路上行驶应当遵守有关交通安全的规定。非机动车应当在非机动车道内行驶；在没有非机动车道的道路上，应当靠车行道的右侧行驶。”从上述条款中我们仅仅得出这样的结论：电动自行车上路行驶是否需要登记由各地根据实际情况做出，而法律并没有授予地方政府限制电动自行车使用的权力。对于权力的行使界限，我们知道这样一个基本理念：对于公权力，法无明文规定即禁止，对于私权利，法无明文规定即可为。但实际上，作为基本权利的公民财产权在层层克扣之后已经丧失了其应有的地位。
公民财产权受到限制而成为“相对权利”已经得到了普遍认可，相对于“公共利益”，公民财产权应当做出让步是其应负担的责任，但这种限制是有条件的，公权力不能以所谓的“公共利益”为由随意限制公民财产权的实现。宪法虽然明确了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是对财产权实施过度限制是否予以补偿并未明确，这就给公民财产权的实现带来一系列问题。以广州电动自行车事件为例，作为代步工具，如果电动自行车不能上路，那么就丧失了其基本的效用，虽然表面上公权力并未强行将公民对电动自行车的所有权转移，但不能上路的电动自行车既不能使用，又不能转让，所造成的消极后果相比较征收、征用而言毫不逊色。同时，由于政府的禁令，导致经营电动自行车的销售者、生产者停业、停产，对于其债权利益的实现也是一种严重的侵害。政府实施行政行为即使目的是为了社会公益，那么所要运用的手段必须要符合行政法上的比例原则，要考虑行政行为所付出社会成本与得到的收益是否相适应。因此，对于公民财产权的保护应当充分全面，对于政府因行使管理职能而对公民财产的过度限制，应当符合法律规定并予以补偿。
公权力对公民财产权过度限制是否应当补偿、限制的依据如何，在各国也经历了一个从无到有逐渐发展的过程。我们仅以美国和德国为例：美国的国会和各州立法机关均可以依据“警察权”立法限制财产权，这些限制包括积极限制和消极限制。消极限制以排除不利情况为目的，如木结构的房屋因容易引发火灾而在城市遭到禁止；立法授权政府砍伐私人土地上感染锈病的雪松以防止铁锈病传染给附近的苹果园。积极限制旨在促进公益，如保护人文景观和自然环境。最初美国宪法规定征收要补偿，但没有规定限制财产权的管制也要补偿，但随着公民财产权保护意识的增强，公民要求国家对因过度“管制”（限制）财产而造成的损失给予补偿的呼声日渐强烈。最终，在上世纪70年代中期，美国联邦最高法院舍弃了传统的将过度限制公民财产权宣告为无效的做法，承认其成立准征收，可以请求公平补偿[3]。在德国，公用征收制度最初起源于19世纪，其时被称为“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的，由行政机关依据法律做成行政处分，将私有财产(主要是土地所有权)予以剥夺，并移转于某特定之公用事业，同时给予被征收人完全之补偿。此时的公用征收实质上是一种财产权利的买卖，作用上有如“强制收买”。至20世纪初，德国《魏玛宪法》颁布，德国法上的征收概念被予以扩张，主要表现在如下方面：(1)征收之客体不限于有体物，除土地或动产，尚扩及具有财产价值之权利，如债权、著作权等；(2)征收之法律方式不限于以行政处分为之，尚包括直接以法律规定征收之；(3)征收之目的不以满足某特定公用事业之需要为限，尚包括有利于一般之公共利益；(4)征收不以所有权转移至国家或其他权利主体为必要，对于财产权之限制，例如土地使用权之限制，或对建筑物外形变更之禁止，亦属公用征收之类型[4]。由此可见，对于公民财产的过度限制，无论是在大陆法国家还是在英美法国家都确立了法律限制，补偿救济原则[5]。
三、法律保留原则在我国的具体适用
法律保留是以德国为主要代表的国家所奉行的一种基本权利限制制度，该制度强调任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关（国会或议会）通过的法律为准。法律保留原则源于分权结构模式下的法治理念，即对民意机关的信任和对行政权力的恐惧。因为国会代表直接由委派或选举产生，人民通过他们向国家上层建筑反映自己的利益或愿望，并坚信他们会理性行使权力，即便国会通过了对己不利或有害的法律，那也是人民心甘情愿的选择；且权力的官僚化通常表现为行政权的扩张，而这正是自由与权利受到威胁的重要来源。
根据法律保留原则，对公民基本权利的限制只能由国家立法机关通过制定法律的形式进行。在人权保障业已成为不可逆转之历史潮流的当下，世界上大部分国家均在本国宪法典或宪法性法律中明确了法律保留原则。如《联邦德国宪法》（1949年）第二条规定：“人人都有发展其个性的权利，但不得侵犯他人的权利或触犯宪法秩序或道德准则”，“人人都享有生存权和人身不可侵犯权、个人的自由不可侵犯，只有根据法律才能侵害这些权利。”《俄罗斯联邦宪法》（1993年）第五十五条第三款规定：“人和公民的权利和自由，只能在捍卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必需的限度内，由联邦法律予以限制。”
与西方国家不同，我国的法律保留是在立法法中规定的。从《立法法》第八、九条的规定来看，依法“只能制定法律”的事项中，只有有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺与限制人身自由的强制措施和处罚以及司法等制度不能以授权的方式交由国务院行使以外，其他的均可授出。我们知道，基本权利只能由法律做出限制已经成为各国认可的通说，所谓的基本权利的防御权功能也在于此。《立法法》的这一规定，有将限制公民基本权利（人身自由和政治权利除外）的权力下放之嫌，而对于公民财产权的态度也仅仅是在涉及财产所有权的剥夺时才有可能做出法律保留，如对公民财产过度限制是否采取法律保留原则语焉不详，这就给下位法以可乘之机，地方人大或地方各级政府就可能会以“公共利益”为名限制公民财产权的正常行使。在广州电动车事件中，对于这一严重侵害公民财产权的行政行为，即便不属于“绝对保留”范畴，也是属于“相对保留”的事项，也就是说，对于电动自行车行驶权的限制，也必须由全国人大及其常委会明确授权国务院以行政法规做出，而不是以地方政府规章做出，更不能以更低级的规范性文件做出。在广州电动自行车事件发生后，虽然有人因此利益受损而提出诉讼[6]，但现行法律并未给予相应的救济途径。假设交警依据禁令对骑电动自行车的市民实施罚款、没收处行政罚，受罚的市民虽然可以通过行政诉讼或行政复议寻求救济，但由于我国行政诉讼法中法院不能直接宣告行政机关制定的规范性文件违法无效，只能消极地规避适用，因此，即使受处罚人胜诉也只能是个案救济。由于没有建立对行政立法的司法审查制度，现有的行政诉讼法无法受理对抽象行政行为提起的诉讼，而走行政复议之路也困难重重。由于在发布禁令前，广州市政府事先征求广东省政府的意见并获得批准，以广州市公安局名义发布的通告实际蕴涵了广东省政府的意志，所以，作为内部监督的行政复议法也提供不了有效救济。
在我国，权力运行机制是以人大为基础，和行政权相比，司法权较软弱，不能对行政权进行有效的制约。在没有建立起对包括规章在内的抽象行政行为的司法审查机制之前，作为权力享有者的人大必须负担起对行政权的监督制约责任，但长期以来，由于监督程序的不完善，以及各地为了经济建设片面追求效率，忽视公平，导致行政权不断扩张，人大的功能和作用被虚置，这对于权力的制约是尤为不利的。但近期，随着《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的出台，以此为契机，为制约行政权、约束政府行为、保障公民基本权利提供了一个可行的机制。鉴于政府行为对公民权益的直接侵害性，《监督法》 明确了人大常委会的监督职能和监督程序，尽管《立法法》对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的备案审查做了规定，但维护公民享有宪法和法律赋予的基本权利，是全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表的一项基本职责，也是一项重要义务。维护公民基本权利，是人大监督工作的出发点和最终归宿。人大监督既要防范政府、法院、检察院制定规范性文件和实施职权行为侵犯公民的基本权利，又要防范宪法明确规定的而又尚没有部门法具体依据的公民基本权利。在现实生活当中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，超越了职权，明显违法，比如擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行政强制等等，限制或者剥夺了公民、法人和其他组织的合法权益，或者是增加了公民、法人和其他组织的义务。为了解决这一类问题，《监督法》规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。撤销的程序，《监督法》规定由省级人大常委会参照《立法法》关于备案审查的规定作出具体的规定。
《监督法》的出台，给公民基本权利的保障带来了希望，使得类似广州电动车事件这样关系到公民切身利益的社会问题有了解决的机会。《监督法》明确规定，人大常委会监督的重点，要紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。如第二十二条，“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”其次，监督法明确规定，人大常委会监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。另外，监督法明确了专项工作报告议题确定的六个途径，比如人大代表反映集中的问题、常委会组成人员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题等。“从这些途径确定的监督内容来看，都是人民群众普遍关注的问题。人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。”因此，各级人大常委会通过积极行为，解释法律、法规，对于政府行为进行监督约束，通过对法律法规在实施后的检查评估，对关系公民基本权利的法规、规章等规范性文件及时废、改、立，不仅是法律保留原则具体适用的有效途径，也是进一步完善民主法制建设、构建和谐社会的关键所在。
和谐社会就是法治社会，从权利－权力的关系看，就是两者达到一种平衡，公权力的行使是为了更好地促进社会发展，增进社会福利，保障公民权利，因此要达到构建和谐社会的目标，必须完善立法，明确基本权利的法律保留原则，增强人大监督职能，限制行政机关向立法权的过度渗透，也只有这样，权力得到制衡，和谐才会实现。
参考文献：
[1]李步云：《宪法学的几个理论问题》，载《中国社科院研究生报》2002年6月。
[2]杜承铭：《人权本源的宪政理念的冲突与调适》，载《武汉大学学报》2005年第5期。
[3]谢哲胜：《财产法专题研究》，中国台湾元照出版公司1999年版，第250页。
[4]李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》，载《东吴法律学报》1999年第11卷第2期，第37页。
[5]张鹏：《财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善》，载《法商研究》2003年第4期。
[6]2006年12月1日开始，广州全面禁止电动自行车上路，当地警方针对“违法”上路的电动车用户的行政处罚随即展开。广州市民叶存环女士被番禺区交警“扣车”，将交警大队告上法庭，要求撤销交警的这项行政强制措施，并返还被扣车辆，此为广州市实施电动车禁令来第一个行政诉讼。
(作者单位：华中师范大学政法学院)
一、公民财产权的法律地位——宪法原则还是基本权利
在2004年的宪法修正案中，对广大公民生活最具影响力的是“私有财产不受侵犯原则”的建立，即“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。上述三款把对公民财产的保护分为“不得侵犯、积极保护、合法补偿”三个层面，从而在根本大法中确立了对私有财产权的全面保护原则。但与此同时，也带来了一个疑问：宪法修正案对原来宪法第十三条的修改是放在总纲里，并未把对公民财产权的保护明确写入基本权利一章，那么公民财产权到底是一项公民的基本权利，还是宪法的一项原则，只是作为对公有制经济的补充以及对现有经济成分的确认而存在？学界在此问题上莫衷一是。就法理而言，权利都是指向一定的利益的，有独立的利益内容，才能称得上是独立的权利，当基本权利受损时，可以通过法律救济，有独立的诉求。而宪法原则只是起到统领、评价的作用，不具备具体的诉求内容。如果把公民财产权仅仅作为一项宪法原则和一项基本制度，那么就会得出这样的结论：公民财产权并不指向独立的利益，它只能依附于其他权利而不能单独存在，公民财产权是对权利的一种保障手段，是对国家权力的约束，因而是一项宪法原则。这样的结论很明显在逻辑上是错误的。公民财产权是人权的基本内容，人权入宪的意义并不仅仅为公民基本权利提供了宪法上的依据，而且确立了一个评价标准。
事实上，许多国家在宪法规范中确认了非完全列举主义。如《美国宪法》第九条修正案规定：“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或忽视由人民保留的其他权利。”《韩国宪法》第三十七条也规定：“公民的基本权利不得因宪法未加详尽列出而被忽视。”我国长期以来对于人权的观点是采取“法律权利”说，认为基本权利和人权都是由国家制度、国家权力所赋予的[1]。这种观点把法律、国家置于人的基本权利之前。根据我国惯行的这种人权宪政理论和司法实践，公民应当享有，而宪法没有规定的权利则公民不能享有。人权相对于基本权利及其他法律权利而言，是一种应然的权利状态，而基本权利及法律权利则是权利的实然状态、法定状态。应然权利在人权宪政理念上通常被理解为“法律不禁止的权利”，这种权利没有得到立法上的支持因而得不到法律的确认、保护和救济。但同时，法律又没有对这种权利做出明确的否定性评价，公民行使这种权利时的法律责任问题并不明确。这种人权宪政理念上的不同，是我们加入人权公约后面临的重大问题。因此，我们必须超越传统的“法赋人权”的观念，树立人权自身固有、源自人自身固有的尊严的人权宪政理念。正因如此，即便是法律未赋予的基本权利，只要是法律未禁止的，国家应该保障、确认和救济，因为权利、人权并不来自于法律[2]。我国宪法不是将公民财产权规定在公民的基本权利一章中而是规定在总纲中，实际上这是把个人财产权问题当成了更为基础的宪法规范，不仅不失其基本权利的性质，而且较其他基本权利更为根本。既然“国家尊重和保障人权”条款并未因放入公民基本权利和义务章节而丧失其宪法基本原则地位，那么，又有什么理由怀疑公民财产权的基本权利属性呢？因此，公民财产权放在宪法哪个位置，并不影响其基本权利的根本属性。
二、地方行政立法权的扩张给公民财产权造成消极影响
宪法财产权规范的意义在于防止公权力的过度扩张，正是在这个意义上，宪法规范所确定的公民财产权体现了个人与国家之间的公法关系。由于公权力强制性、单方性的特征，它对私有财产侵犯的可能性比私权利之间的侵犯要大得多，因此“公民合法的私有财产不受侵犯”更多的是对公权力主体要求，这是需要健全的行政法制度才能实现的。然而，在实践中，我国行政立法权的范围不断膨胀，职权性立法的主体范围不断扩大，授权立法也迅速发展，授权主体和被授权主体多样化，导致公民权利容易受到行政权的侵害，也使得国家对行政权的控制变得更加困难。在我国，几乎每个行政机关甚至行政机关的内部机构、派出机关和派出机构，都拥有范围不同、程度不同的文件制定权（规范性法律文件的制定和发布权）。所不同的是，不同的行政机关的“立法权”或为国家法律所明确确认，或虽未获明确确认，但现实存在并行使着。
我们以广东省广州市近期引发争议的禁止电动自行车上路事件为例， 2006年11月6日，广州市公安局发布通告，明文规定自该通告公布之日起，禁止电动自行车进入城市任何街道，电动自行车以“污染”、“不安全”、“妨碍交通”等理由遭封杀。在电动自行车被禁止上路的广州市，由于短时间内城市公交系统无法承受突然释放的人流压力，不得不超负荷运转，不仅没有达到减轻交通拥挤的管理目的，也给市民的生产生活带来了诸多不便。此外，由于被禁止上路，民众所拥有的电动自行车不能够使用或转让，并且得不到任何补偿，这在市民中引起很大争议。禁止电动自行车上路，从表面上看是行政机关行使管理职权的行为，但在深层次看反映的是宪政问题，它涉及公权力如何行使及其界限问题。自2004年修宪之后，财产权的概念早就摆脱了所有权的范围。通说认为，财产权是所有权的上位概念，所有权为物权，而财产权不仅包含反映静态财产关系的物权，也包含反映动态财产关系的债权。当然，宪法上的财产权并不仅仅是民法财产权概念的重述，在概念和范围上是不同的，但是，对于财产的占有和基于此而产生的使用及受益等内容是其基本内容则是毋庸置疑的。既然公民财产权是一项基本权利，那么对其任何限制必须符合以下条件：依据法律，为了公共利益，所采取的限制手段必须符合比例原则，对利益损失必须补偿。而实际上，不仅地方各级人大，甚至地方政府的一些“红头文件”就可以随意对公民财产权加以限制甚至剥夺，如在实行电动自行车禁令的广州市，禁止电动自行车上路的直接依据仅仅是广州市公安局的一纸通告，这样的行政行为甚至连行政立法都算不上，而做出这个通告的依据又是源自2006年5月1日起实施的《广东省道路交通安全条例》第十四条：“电动自行车、残疾人机动轮椅车等安装有动力装置的非机动车实行登记制度，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准。”而在其上位法《道路交通安全法》我们却找不到禁止电动自行车上路的依据。如《道路交通安全法》第十八条“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定”，以及第五十七条“驾驶非机动车在道路上行驶应当遵守有关交通安全的规定。非机动车应当在非机动车道内行驶；在没有非机动车道的道路上，应当靠车行道的右侧行驶。”从上述条款中我们仅仅得出这样的结论：电动自行车上路行驶是否需要登记由各地根据实际情况做出，而法律并没有授予地方政府限制电动自行车使用的权力。对于权力的行使界限，我们知道这样一个基本理念：对于公权力，法无明文规定即禁止，对于私权利，法无明文规定即可为。但实际上，作为基本权利的公民财产权在层层克扣之后已经丧失了其应有的地位。
公民财产权受到限制而成为“相对权利”已经得到了普遍认可，相对于“公共利益”，公民财产权应当做出让步是其应负担的责任，但这种限制是有条件的，公权力不能以所谓的“公共利益”为由随意限制公民财产权的实现。宪法虽然明确了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是对财产权实施过度限制是否予以补偿并未明确，这就给公民财产权的实现带来一系列问题。以广州电动自行车事件为例，作为代步工具，如果电动自行车不能上路，那么就丧失了其基本的效用，虽然表面上公权力并未强行将公民对电动自行车的所有权转移，但不能上路的电动自行车既不能使用，又不能转让，所造成的消极后果相比较征收、征用而言毫不逊色。同时，由于政府的禁令，导致经营电动自行车的销售者、生产者停业、停产，对于其债权利益的实现也是一种严重的侵害。政府实施行政行为即使目的是为了社会公益，那么所要运用的手段必须要符合行政法上的比例原则，要考虑行政行为所付出社会成本与得到的收益是否相适应。因此，对于公民财产权的保护应当充分全面，对于政府因行使管理职能而对公民财产的过度限制，应当符合法律规定并予以补偿。
公权力对公民财产权过度限制是否应当补偿、限制的依据如何，在各国也经历了一个从无到有逐渐发展的过程。我们仅以美国和德国为例：美国的国会和各州立法机关均可以依据“警察权”立法限制财产权，这些限制包括积极限制和消极限制。消极限制以排除不利情况为目的，如木结构的房屋因容易引发火灾而在城市遭到禁止；立法授权政府砍伐私人土地上感染锈病的雪松以防止铁锈病传染给附近的苹果园。积极限制旨在促进公益，如保护人文景观和自然环境。最初美国宪法规定征收要补偿，但没有规定限制财产权的管制也要补偿，但随着公民财产权保护意识的增强，公民要求国家对因过度“管制”（限制）财产而造成的损失给予补偿的呼声日渐强烈。最终，在上世纪70年代中期，美国联邦最高法院舍弃了传统的将过度限制公民财产权宣告为无效的做法，承认其成立准征收，可以请求公平补偿[3]。在德国，公用征收制度最初起源于19世纪，其时被称为“古典征收概念”。它是指基于公共福祉之目的，由行政机关依据法律做成行政处分，将私有财产(主要是土地所有权)予以剥夺，并移转于某特定之公用事业，同时给予被征收人完全之补偿。此时的公用征收实质上是一种财产权利的买卖，作用上有如“强制收买”。至20世纪初，德国《魏玛宪法》颁布，德国法上的征收概念被予以扩张，主要表现在如下方面：(1)征收之客体不限于有体物，除土地或动产，尚扩及具有财产价值之权利，如债权、著作权等；(2)征收之法律方式不限于以行政处分为之，尚包括直接以法律规定征收之；(3)征收之目的不以满足某特定公用事业之需要为限，尚包括有利于一般之公共利益；(4)征收不以所有权转移至国家或其他权利主体为必要，对于财产权之限制，例如土地使用权之限制，或对建筑物外形变更之禁止，亦属公用征收之类型[4]。由此可见，对于公民财产的过度限制，无论是在大陆法国家还是在英美法国家都确立了法律限制，补偿救济原则[5]。
三、法律保留原则在我国的具体适用
法律保留是以德国为主要代表的国家所奉行的一种基本权利限制制度，该制度强调任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关（国会或议会）通过的法律为准。法律保留原则源于分权结构模式下的法治理念，即对民意机关的信任和对行政权力的恐惧。因为国会代表直接由委派或选举产生，人民通过他们向国家上层建筑反映自己的利益或愿望，并坚信他们会理性行使权力，即便国会通过了对己不利或有害的法律，那也是人民心甘情愿的选择；且权力的官僚化通常表现为行政权的扩张，而这正是自由与权利受到威胁的重要来源。
根据法律保留原则，对公民基本权利的限制只能由国家立法机关通过制定法律的形式进行。在人权保障业已成为不可逆转之历史潮流的当下，世界上大部分国家均在本国宪法典或宪法性法律中明确了法律保留原则。如《联邦德国宪法》（1949年）第二条规定：“人人都有发展其个性的权利，但不得侵犯他人的权利或触犯宪法秩序或道德准则”，“人人都享有生存权和人身不可侵犯权、个人的自由不可侵犯，只有根据法律才能侵害这些权利。”《俄罗斯联邦宪法》（1993年）第五十五条第三款规定：“人和公民的权利和自由，只能在捍卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必需的限度内，由联邦法律予以限制。”
与西方国家不同，我国的法律保留是在立法法中规定的。从《立法法》第八、九条的规定来看，依法“只能制定法律”的事项中，只有有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺与限制人身自由的强制措施和处罚以及司法等制度不能以授权的方式交由国务院行使以外，其他的均可授出。我们知道，基本权利只能由法律做出限制已经成为各国认可的通说，所谓的基本权利的防御权功能也在于此。《立法法》的这一规定，有将限制公民基本权利（人身自由和政治权利除外）的权力下放之嫌，而对于公民财产权的态度也仅仅是在涉及财产所有权的剥夺时才有可能做出法律保留，如对公民财产过度限制是否采取法律保留原则语焉不详，这就给下位法以可乘之机，地方人大或地方各级政府就可能会以“公共利益”为名限制公民财产权的正常行使。在广州电动车事件中，对于这一严重侵害公民财产权的行政行为，即便不属于“绝对保留”范畴，也是属于“相对保留”的事项，也就是说，对于电动自行车行驶权的限制，也必须由全国人大及其常委会明确授权国务院以行政法规做出，而不是以地方政府规章做出，更不能以更低级的规范性文件做出。在广州电动自行车事件发生后，虽然有人因此利益受损而提出诉讼[6]，但现行法律并未给予相应的救济途径。假设交警依据禁令对骑电动自行车的市民实施罚款、没收处行政罚，受罚的市民虽然可以通过行政诉讼或行政复议寻求救济，但由于我国行政诉讼法中法院不能直接宣告行政机关制定的规范性文件违法无效，只能消极地规避适用，因此，即使受处罚人胜诉也只能是个案救济。由于没有建立对行政立法的司法审查制度，现有的行政诉讼法无法受理对抽象行政行为提起的诉讼，而走行政复议之路也困难重重。由于在发布禁令前，广州市政府事先征求广东省政府的意见并获得批准，以广州市公安局名义发布的通告实际蕴涵了广东省政府的意志，所以，作为内部监督的行政复议法也提供不了有效救济。
在我国，权力运行机制是以人大为基础，和行政权相比，司法权较软弱，不能对行政权进行有效的制约。在没有建立起对包括规章在内的抽象行政行为的司法审查机制之前，作为权力享有者的人大必须负担起对行政权的监督制约责任，但长期以来，由于监督程序的不完善，以及各地为了经济建设片面追求效率，忽视公平，导致行政权不断扩张，人大的功能和作用被虚置，这对于权力的制约是尤为不利的。但近期，随着《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的出台，以此为契机，为制约行政权、约束政府行为、保障公民基本权利提供了一个可行的机制。鉴于政府行为对公民权益的直接侵害性，《监督法》 明确了人大常委会的监督职能和监督程序，尽管《立法法》对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章的备案审查做了规定，但维护公民享有宪法和法律赋予的基本权利，是全国人民代表大会及其常委会、地方各级人民代表大会及其常委会、全国人民代表大会代表及地方各级人民代表大会代表的一项基本职责，也是一项重要义务。维护公民基本权利，是人大监督工作的出发点和最终归宿。人大监督既要防范政府、法院、检察院制定规范性文件和实施职权行为侵犯公民的基本权利，又要防范宪法明确规定的而又尚没有部门法具体依据的公民基本权利。在现实生活当中，一些地方作出的决议、决定或者发布的命令，超越了职权，明显违法，比如擅自设立审批、收费、罚款、处罚、行政强制等等，限制或者剥夺了公民、法人和其他组织的合法权益，或者是增加了公民、法人和其他组织的义务。为了解决这一类问题，《监督法》规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定，有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。撤销的程序，《监督法》规定由省级人大常委会参照《立法法》关于备案审查的规定作出具体的规定。
《监督法》的出台，给公民基本权利的保障带来了希望，使得类似广州电动车事件这样关系到公民切身利益的社会问题有了解决的机会。《监督法》明确规定，人大常委会监督的重点，要紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题。如第二十二条，“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”其次，监督法明确规定，人大常委会监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题，听取和审议“一府两院”的专项工作报告。另外，监督法明确了专项工作报告议题确定的六个途径，比如人大代表反映集中的问题、常委会组成人员反映集中的问题、人民来信来访反映集中的问题等。“从这些途径确定的监督内容来看，都是人民群众普遍关注的问题。人大常委会抓住了人民群众普遍关注的、反映强烈的、又带有共性的问题实施监督，这种监督是基本的、全面的，而且是具有法律效力的。”因此，各级人大常委会通过积极行为，解释法律、法规，对于政府行为进行监督约束，通过对法律法规在实施后的检查评估，对关系公民基本权利的法规、规章等规范性文件及时废、改、立，不仅是法律保留原则具体适用的有效途径，也是进一步完善民主法制建设、构建和谐社会的关键所在。
和谐社会就是法治社会，从权利－权力的关系看，就是两者达到一种平衡，公权力的行使是为了更好地促进社会发展，增进社会福利，保障公民权利，因此要达到构建和谐社会的目标，必须完善立法，明确基本权利的法律保留原则，增强人大监督职能，限制行政机关向立法权的过度渗透，也只有这样，权力得到制衡，和谐才会实现。
参考文献：
[1]李步云：《宪法学的几个理论问题》，载《中国社科院研究生报》2002年6月。
[2]杜承铭：《人权本源的宪政理念的冲突与调适》，载《武汉大学学报》2005年第5期。
[3]谢哲胜：《财产法专题研究》，中国台湾元照出版公司1999年版，第250页。
[4]李建良：《行政法上损失补偿制度之基本体系》，载《东吴法律学报》1999年第11卷第2期，第37页。
[5]张鹏：《财产权合理限制的界限与我国公用征收制度的完善》，载《法商研究》2003年第4期。
[6]2006年12月1日开始，广州全面禁止电动自行车上路，当地警方针对“违法”上路的电动车用户的行政处罚随即展开。广州市民叶存环女士被番禺区交警“扣车”，将交警大队告上法庭，要求撤销交警的这项行政强制措施，并返还被扣车辆，此为广州市实施电动车禁令来第一个行政诉讼。
(作者单位：华中师范大学政法学院)