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【关键词】简政放权 “放管服”改革 权责清单 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
党的十九大报告从我国发展进入新时代的历史方位出发，对深化行政体制改革、转变政府职能作出重要部署，强调要“深化簡政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。适应新时代要求，要以深化“放管服”改革为抓手，推动政府职能转变。
新时代发展的基本特征就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须以供给侧结构性改革为主线，推动发展质量变革、效率变革、动力变革。在这方面，深化简政放权可以大有作为，发挥重要作用。从发展改革面临的突出问题看，我国需要在以下方面加大简政放权力度。
破解企业设立“办证”难题。这是降低市场准入门槛、促进就业创业的关键环节。经过前期工商登记“先照后证”、实缴改认缴、前置改后置等项改革，现在企业设立办“照”已容易多了，但在办“证”开业上，仍面临许可多、门槛高、耗时长等情况。为解决“拿照容易办证难”问题，各地积极探索“证照分离”改革，实行多证合一，乃至几十个证合一，办“证”大为提速，说明改革空间很大。应当加快“证照分离”改革，对可分离的行业许可证分别采取取消、合并、简化、备案、书面承诺等方式，以及办理程序上的联审、代办、限时等做法，大幅放宽市场准入，破除各种隐性障碍，使注册企业特别是中小企业能尽快开业成长。
清理项目施工报批障碍。这是降低实体经济成本、促进有效投资的迫切要求。通过几年改革，目前涉企审批已大幅减少，不少事项很快就可办结，但在企业投资特别是项目施工报批方面，仍然存在涉及部门多、环节多、评估多等问题，如企业项目搞施工，从申办、验收到开工要涉及10多个部门，20多道程序，盖90多个公章，交50多笔费用，经20多个中介审查评估，耗时300天左右，一些重大交通和基础设施项目施工报批甚至需要2-3年，其中许多环节和审批是多余的、重复的，耗费企业大量时间和经营成本，改革难度也很大，成为难啃的“硬骨头”。因此，要下决心精简各种多余重复的审批、环节和收费，大力推行多评合一、多审合一、多图联审、联合验收等审批模式，破除企业投资障碍。
继续清理涉企收费。这是深化供给侧改革、降低企业成本的重要任务。应当在前期减税降费的基础上，进一步清理规范政府性基金和行政事业性收费，减少经营服务性收费和中介服务费用，加大对各种乱收费、乱摊派、乱罚款的整治力度。对保留的各类涉企收费，要建立目录清单并向社会公布，实行动态化管理，接受社会监督。清单之外不得收费或变相收费，防止回潮反复。
放宽社会服务准入门槛。随着我国社会主要矛盾变化，社会对公共服务的需求日趋多元化，特别是养老、健康、医疗康复、咨询培训、文化体育、社区服务等社会服务，社会需求和发展潜力巨大，也是创业就业的增长点，民间资本参与投资兴办的积极性很大，但由于面临准入门槛高、审批限制多、可操作办法少等难题，制约了社会服务业的发展。深化简政放权的一个重点，就是在社会服务领域建立政府与社会的合作机制，放宽行业准入，引入社会力量和民间资本参与投资兴办，增加优质供给，改善供给结构，同时也要加强服务监管，制定服务标准，接受社会监督，防止出现损害公众利益的行为。
扩大高校科研院所自主权。这是强化创新驱动特别是提高原创性基础性创新能力的必然要求。应当在前期探索基础上，加快政事分开和管办分离改革，改变行政干预过多、管得过死等不合理做法，扩大高校和科研院所的自主权，使其在研究布局、自主选题、人才引进、经费使用、职称评审、评价奖励等方面能按照教学科研规律办事，充分调动专业技术人员的积极性和创造性，促进产学研融合、产教融合和科研成果转化，为创新发展提供有力支撑。
推行审批服务标准化。这是扩大简政放权改革成效的必然要求，也是建设服务型政府的重要内容。过去几年，地方和部门积极探索创新，不断简化审批流程，提高办事效率，如“一窗受理、一站服务”、并联审批、“互联网+政务服务”、一网通办、“最多跑一次”、“不见面审批”等做法，深受欢迎和好评，增强了企业群众获得感。下一步，应在总结规律经验基础上，全面推进审批服务流程的标准化建设，实行公共资源配置全程公开和标准化运作，加快各层级各部门政务信息系统整合和数据互通互认，建立一套全国通用的标准化审批流程和办事规则，应简尽简，重点是大幅增加网上服务事项，能上网的全部网上办理，为办事创业提供更加方便快捷的政务服务。
简政放权不是一放了之，而是要放管结合，在放权同时加强事中事后监管，维护正常的市场秩序，使市场活而不乱。同时，在建设现代化经济体系、推动高质量发展的背景下，迫切需要通过创新监管，探索更加有效的监管模式，有效维护公平竞争、优胜劣汰的市场环境，促进新旧动能转化，进而破除无效供给，增加有效供给，实现高质量发展。
建立以信用为基础的监管模式。长期以来，市场监管中盛行以罚为主、以罚代管，处罚过多过细，一动就罚、一罚了之，而对违法失信问题又处罚过轻，缺乏震慑力，执法成本高效益低。国内外经验表明，信用监管是现代市场经济运行的基础，也是成本低效益高的监管方法。我国应当改变以罚为主的监管方式，抓紧建立以信用为基础的监管模式，健全市场主体征信系统、失信黑名单和守信红名单以及相应的管理制度，事前强调信用承诺，事中以抽查为主，事后对诚信守法的要鼓励支持，对失信违法的要加大惩治力度，推行失信联合惩戒、巨额惩罚性赔偿制度等，使之处处受阻，得不偿失，形成有效的守信激励和失信惩戒机制，使守信守法成为普遍，使失信违法成为个别，从整体上提高监管成效。
强化纵向监管，维护统一市场。从全国范围看，一个开放统一的市场是实现高质量发展的必要条件，而市场分割、行政垄断、地方保护必然造成要素不能自由流动，不同类型、不同地域的企业不能展开公平竞争，特别是低端落后产能难以退出，优质产能难以胜出。对此，需要全面实行市场准入负面清单制度，清除妨碍统一市场的做法，重点之一就是从纵向上加大层级监管力度，例如对金融、证券、航运、环保、统计等全国性或跨区域事务的监管，中央部门可加强垂直管理，对土地、贸易、安全生产、投资等中央地方共管事务的监管，中央和省级部门可采取督办督察等手段，从纵向上督促地方监管部门依法履职尽责并为之撑腰打气，以维护市场统一和法制统一。 推行更加简约实用的监管方式。在市场经济条件下，市场主体千千万万，活动错综复杂，靠有限的监管主体是查不过来的，不能总是人盯人，也不能总是依赖年检年审、检查检测、评比验收、收费交费等没有必要又困扰企业的习惯做法，而应当创新监管方式，更多采用简约有效的监管方法，既讲究成本效益，又防止监管缺失。应当全面推行“双随机一公开”抽查、综合监管、大数据监管、智能监管、信用监管等方法，事中更多采用提前警示、提醒、约谈、监测等简单实用方法，预警在先，更多运用第三方评估、行业自律、投诉举报、舆论监督等手段，提高监管效率。
对新经济新业态采取包容审慎的监管。在“创新驱动”战略背景下，网络经济、数字经济、分享经济、移动支付、人工智能等新经济、新产业、新业态快速发展，对于新旧动能转换、推动“双创”、增加就业、经济转型升级、引领发展等方面，都发挥着重要作用。在这方面，如何进行监管目前还缺乏经验，不宜一上来就叫停，也不能出现监管空白，这就提出了新的课题。按照鼓励创新、优胜劣汰的准则，对方兴未艾的新经济新业态可采取更为包容审慎的监管，注重观察了解，跟踪研判，对于创新发展的，可建立符合其特点的监管模式，形成规范健康发展的环境;对于借创新名义搞违法经营、损害公众利益的，要加以整治，严格监管;监管部门也要顺应创新发展形势，注重提高监管技能，引进专业技术人才，创新监管手段。
落实主管部门的监管责任。从实际情况看，目前“重审批轻管理”现象依然存在，有的审批取消下放了，却没有相应地加强事中事后监管，出现监管缺失;有的对不是自己审批而出现的问题不管不问。因此，应坚持“谁主管谁监管”的原则，落实各部门的监管责任，无论是否经过审批，只要属于主管业务范围都要负起监管责任，出了问题就应追责。对于跨行业跨领域的监管，往往涉及多个部门，如互联网、食品安全、金融等领域有多个乃至十多个部门都参与监管，这就需要明确职责分工，健全协调配合机制，防止都管又都不管。
推行权责清单管理是党中央、国务院作出的改革部署，也是深化“放管服”改革的制度保障。经过几年努力，目前建立权责清单已取得明显进展，全国省市县三级政府部门已全部公布权責清单;国务院部门2014年已集中公布行政审批清单，2015年在确定7个部委权责清单编制试点，总结经验后全面推行。同时，权责清单管理也是一个新生事物，还存在着不同理解和做法，在编制、实施和应用上也面临一些新情况新问题，特别是清单的实用性不够强，发挥作用也不够，下一步要重点在增强应用性上下功夫。
把权责清单管理与“放管服”改革紧密结合起来。无论是编制清单，还是运用清单，都要体现深化“放管服”改革的要求，把该放的权力放到位，把该管的事落实到位，把该服务的列清楚，更加清晰界定政府与市场社会的权责边界，使政府部门严守边界，清单之外的不可为，为深化“放管服”改革、转变政府职能提供依据和遵循。这样的清单才更有价值，更加有用。
加快推出权责清单升级版。目前权责清单制定公布已取得很大成绩，但从内容到形式还存在一些不合理不规范之处。一是清单数量差距较大。依据法律法规，同级同类政府部门权力事项的内容和数量应当大体一致，出入不大，但从已公布清单看，情况并非如此。例如，省级政府部门权力事项总数，多的可达6000项以上，少的仅1700多项，数量相差2—3倍。差异如此之大，即便各地情况不同，也显然超出合理范围。二是清单内容安排不一，存在不同程度缺项，或缺少项目编码，或缺少流程图，或缺少责任清单，或缺少追责规定，或缺少监督方式。三是法律依据不同。有的以法律法规为依据，有的将规范性文件、“三定”规定以及政府文件也作为依据，法律依据不同，清单的规范性和权威性也不同。实行权责清单管理，不能换个地区、换个部门、换个人，口径标准就不一样了。应当尽快推出“升级版”的清单制定标准，建立模板标杆，如出台国家部委权责清单，在清单内容、权责分类、法律依据等方面加以统一规范，提供参考样板。清单越规范、越清晰，在实行中就越具有操作性和实用性。
充分发挥清单管理作用。从实际情况看，对于政府部门公布的权责清单，许多企业和公众反映看不懂，更不知道怎么用，怎么进行监督，缺乏获得感，就是政府工作人员也感到边界模糊，不好操作，实用性不强。在运用方面，许多权责清单往往只是写在纸上，挂在网上，缺乏具体的可操作的措施和流程，也没有建立相应的动态管理机制和监督问责机制，未能使清单成为政府部门履职尽责的行为规范，真正发挥作用。应当说，地方和部门编制清单花费了大量精力时间，但不能编好了不用或用处不大，而应当“用”字当头，用好用实。在政府内部，要使权责清单列入各个部门职责规定，进入网上政务平台，并建立监督检查和问责追责机制，促进政府部门依照清单办事;在政府外部，应设计一套利企便民的清单网上运行系统，在阳光下运行，实现监督投诉、核实处理、结果反馈的闭环管理，方便企业和公众使用清单，监督权力行使，发挥好清单的作用。
①沈荣华：《十八大以来我国“放管服”改革的成效、特点与走向》，《行政管理改革》，2017年第9期。
党的十九大报告从我国发展进入新时代的历史方位出发，对深化行政体制改革、转变政府职能作出重要部署，强调要“深化簡政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。适应新时代要求，要以深化“放管服”改革为抓手，推动政府职能转变。
以深化简政放权激发市场活力和创新潜力
新时代发展的基本特征就是由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须以供给侧结构性改革为主线，推动发展质量变革、效率变革、动力变革。在这方面，深化简政放权可以大有作为，发挥重要作用。从发展改革面临的突出问题看，我国需要在以下方面加大简政放权力度。
破解企业设立“办证”难题。这是降低市场准入门槛、促进就业创业的关键环节。经过前期工商登记“先照后证”、实缴改认缴、前置改后置等项改革，现在企业设立办“照”已容易多了，但在办“证”开业上，仍面临许可多、门槛高、耗时长等情况。为解决“拿照容易办证难”问题，各地积极探索“证照分离”改革，实行多证合一，乃至几十个证合一，办“证”大为提速，说明改革空间很大。应当加快“证照分离”改革，对可分离的行业许可证分别采取取消、合并、简化、备案、书面承诺等方式，以及办理程序上的联审、代办、限时等做法，大幅放宽市场准入，破除各种隐性障碍，使注册企业特别是中小企业能尽快开业成长。
清理项目施工报批障碍。这是降低实体经济成本、促进有效投资的迫切要求。通过几年改革，目前涉企审批已大幅减少，不少事项很快就可办结，但在企业投资特别是项目施工报批方面，仍然存在涉及部门多、环节多、评估多等问题，如企业项目搞施工，从申办、验收到开工要涉及10多个部门，20多道程序，盖90多个公章，交50多笔费用，经20多个中介审查评估，耗时300天左右，一些重大交通和基础设施项目施工报批甚至需要2-3年，其中许多环节和审批是多余的、重复的，耗费企业大量时间和经营成本，改革难度也很大，成为难啃的“硬骨头”。因此，要下决心精简各种多余重复的审批、环节和收费，大力推行多评合一、多审合一、多图联审、联合验收等审批模式，破除企业投资障碍。
继续清理涉企收费。这是深化供给侧改革、降低企业成本的重要任务。应当在前期减税降费的基础上，进一步清理规范政府性基金和行政事业性收费，减少经营服务性收费和中介服务费用，加大对各种乱收费、乱摊派、乱罚款的整治力度。对保留的各类涉企收费，要建立目录清单并向社会公布，实行动态化管理，接受社会监督。清单之外不得收费或变相收费，防止回潮反复。
放宽社会服务准入门槛。随着我国社会主要矛盾变化，社会对公共服务的需求日趋多元化，特别是养老、健康、医疗康复、咨询培训、文化体育、社区服务等社会服务，社会需求和发展潜力巨大，也是创业就业的增长点，民间资本参与投资兴办的积极性很大，但由于面临准入门槛高、审批限制多、可操作办法少等难题，制约了社会服务业的发展。深化简政放权的一个重点，就是在社会服务领域建立政府与社会的合作机制，放宽行业准入，引入社会力量和民间资本参与投资兴办，增加优质供给，改善供给结构，同时也要加强服务监管，制定服务标准，接受社会监督，防止出现损害公众利益的行为。
扩大高校科研院所自主权。这是强化创新驱动特别是提高原创性基础性创新能力的必然要求。应当在前期探索基础上，加快政事分开和管办分离改革，改变行政干预过多、管得过死等不合理做法，扩大高校和科研院所的自主权，使其在研究布局、自主选题、人才引进、经费使用、职称评审、评价奖励等方面能按照教学科研规律办事，充分调动专业技术人员的积极性和创造性，促进产学研融合、产教融合和科研成果转化，为创新发展提供有力支撑。
推行审批服务标准化。这是扩大简政放权改革成效的必然要求，也是建设服务型政府的重要内容。过去几年，地方和部门积极探索创新，不断简化审批流程，提高办事效率，如“一窗受理、一站服务”、并联审批、“互联网+政务服务”、一网通办、“最多跑一次”、“不见面审批”等做法，深受欢迎和好评，增强了企业群众获得感。下一步，应在总结规律经验基础上，全面推进审批服务流程的标准化建设，实行公共资源配置全程公开和标准化运作，加快各层级各部门政务信息系统整合和数据互通互认，建立一套全国通用的标准化审批流程和办事规则，应简尽简，重点是大幅增加网上服务事项，能上网的全部网上办理，为办事创业提供更加方便快捷的政务服务。
以创新监管维护公平竞争的市场环境
简政放权不是一放了之，而是要放管结合，在放权同时加强事中事后监管，维护正常的市场秩序，使市场活而不乱。同时，在建设现代化经济体系、推动高质量发展的背景下，迫切需要通过创新监管，探索更加有效的监管模式，有效维护公平竞争、优胜劣汰的市场环境，促进新旧动能转化，进而破除无效供给，增加有效供给，实现高质量发展。
建立以信用为基础的监管模式。长期以来，市场监管中盛行以罚为主、以罚代管，处罚过多过细，一动就罚、一罚了之，而对违法失信问题又处罚过轻，缺乏震慑力，执法成本高效益低。国内外经验表明，信用监管是现代市场经济运行的基础，也是成本低效益高的监管方法。我国应当改变以罚为主的监管方式，抓紧建立以信用为基础的监管模式，健全市场主体征信系统、失信黑名单和守信红名单以及相应的管理制度，事前强调信用承诺，事中以抽查为主，事后对诚信守法的要鼓励支持，对失信违法的要加大惩治力度，推行失信联合惩戒、巨额惩罚性赔偿制度等，使之处处受阻，得不偿失，形成有效的守信激励和失信惩戒机制，使守信守法成为普遍，使失信违法成为个别，从整体上提高监管成效。
强化纵向监管，维护统一市场。从全国范围看，一个开放统一的市场是实现高质量发展的必要条件，而市场分割、行政垄断、地方保护必然造成要素不能自由流动，不同类型、不同地域的企业不能展开公平竞争，特别是低端落后产能难以退出，优质产能难以胜出。对此，需要全面实行市场准入负面清单制度，清除妨碍统一市场的做法，重点之一就是从纵向上加大层级监管力度，例如对金融、证券、航运、环保、统计等全国性或跨区域事务的监管，中央部门可加强垂直管理，对土地、贸易、安全生产、投资等中央地方共管事务的监管，中央和省级部门可采取督办督察等手段，从纵向上督促地方监管部门依法履职尽责并为之撑腰打气，以维护市场统一和法制统一。 推行更加简约实用的监管方式。在市场经济条件下，市场主体千千万万，活动错综复杂，靠有限的监管主体是查不过来的，不能总是人盯人，也不能总是依赖年检年审、检查检测、评比验收、收费交费等没有必要又困扰企业的习惯做法，而应当创新监管方式，更多采用简约有效的监管方法，既讲究成本效益，又防止监管缺失。应当全面推行“双随机一公开”抽查、综合监管、大数据监管、智能监管、信用监管等方法，事中更多采用提前警示、提醒、约谈、监测等简单实用方法，预警在先，更多运用第三方评估、行业自律、投诉举报、舆论监督等手段，提高监管效率。
对新经济新业态采取包容审慎的监管。在“创新驱动”战略背景下，网络经济、数字经济、分享经济、移动支付、人工智能等新经济、新产业、新业态快速发展，对于新旧动能转换、推动“双创”、增加就业、经济转型升级、引领发展等方面，都发挥着重要作用。在这方面，如何进行监管目前还缺乏经验，不宜一上来就叫停，也不能出现监管空白，这就提出了新的课题。按照鼓励创新、优胜劣汰的准则，对方兴未艾的新经济新业态可采取更为包容审慎的监管，注重观察了解，跟踪研判，对于创新发展的，可建立符合其特点的监管模式，形成规范健康发展的环境;对于借创新名义搞违法经营、损害公众利益的，要加以整治，严格监管;监管部门也要顺应创新发展形势，注重提高监管技能，引进专业技术人才，创新监管手段。
落实主管部门的监管责任。从实际情况看，目前“重审批轻管理”现象依然存在，有的审批取消下放了，却没有相应地加强事中事后监管，出现监管缺失;有的对不是自己审批而出现的问题不管不问。因此，应坚持“谁主管谁监管”的原则，落实各部门的监管责任，无论是否经过审批，只要属于主管业务范围都要负起监管责任，出了问题就应追责。对于跨行业跨领域的监管，往往涉及多个部门，如互联网、食品安全、金融等领域有多个乃至十多个部门都参与监管，这就需要明确职责分工，健全协调配合机制，防止都管又都不管。
以权责清单管理巩固和扩大“放管服”改革成果
推行权责清单管理是党中央、国务院作出的改革部署，也是深化“放管服”改革的制度保障。经过几年努力，目前建立权责清单已取得明显进展，全国省市县三级政府部门已全部公布权責清单;国务院部门2014年已集中公布行政审批清单，2015年在确定7个部委权责清单编制试点，总结经验后全面推行。同时，权责清单管理也是一个新生事物，还存在着不同理解和做法，在编制、实施和应用上也面临一些新情况新问题，特别是清单的实用性不够强，发挥作用也不够，下一步要重点在增强应用性上下功夫。
把权责清单管理与“放管服”改革紧密结合起来。无论是编制清单，还是运用清单，都要体现深化“放管服”改革的要求，把该放的权力放到位，把该管的事落实到位，把该服务的列清楚，更加清晰界定政府与市场社会的权责边界，使政府部门严守边界，清单之外的不可为，为深化“放管服”改革、转变政府职能提供依据和遵循。这样的清单才更有价值，更加有用。
加快推出权责清单升级版。目前权责清单制定公布已取得很大成绩，但从内容到形式还存在一些不合理不规范之处。一是清单数量差距较大。依据法律法规，同级同类政府部门权力事项的内容和数量应当大体一致，出入不大，但从已公布清单看，情况并非如此。例如，省级政府部门权力事项总数，多的可达6000项以上，少的仅1700多项，数量相差2—3倍。差异如此之大，即便各地情况不同，也显然超出合理范围。二是清单内容安排不一，存在不同程度缺项，或缺少项目编码，或缺少流程图，或缺少责任清单，或缺少追责规定，或缺少监督方式。三是法律依据不同。有的以法律法规为依据，有的将规范性文件、“三定”规定以及政府文件也作为依据，法律依据不同，清单的规范性和权威性也不同。实行权责清单管理，不能换个地区、换个部门、换个人，口径标准就不一样了。应当尽快推出“升级版”的清单制定标准，建立模板标杆，如出台国家部委权责清单，在清单内容、权责分类、法律依据等方面加以统一规范，提供参考样板。清单越规范、越清晰，在实行中就越具有操作性和实用性。
充分发挥清单管理作用。从实际情况看，对于政府部门公布的权责清单，许多企业和公众反映看不懂，更不知道怎么用，怎么进行监督，缺乏获得感，就是政府工作人员也感到边界模糊，不好操作，实用性不强。在运用方面，许多权责清单往往只是写在纸上，挂在网上，缺乏具体的可操作的措施和流程，也没有建立相应的动态管理机制和监督问责机制，未能使清单成为政府部门履职尽责的行为规范，真正发挥作用。应当说，地方和部门编制清单花费了大量精力时间，但不能编好了不用或用处不大，而应当“用”字当头，用好用实。在政府内部，要使权责清单列入各个部门职责规定，进入网上政务平台，并建立监督检查和问责追责机制，促进政府部门依照清单办事;在政府外部，应设计一套利企便民的清单网上运行系统，在阳光下运行，实现监督投诉、核实处理、结果反馈的闭环管理，方便企业和公众使用清单，监督权力行使，发挥好清单的作用。
【参考文献】
①沈荣华：《十八大以来我国“放管服”改革的成效、特点与走向》，《行政管理改革》，2017年第9期。